Uzasadnienie
Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ nadzoru") z 24 października 2025 r. o nr SKO.FE/41.4/1478/2025/15818 wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 18, art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 132 – dalej: "u.p.e.a.") z zażalenia A. M. (dalej: "Skarżący", "strona") na postanowienie Wójta Gminy N. (dalej: "Wójt", "wierzyciel") z 18 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
Stan sprawy.
Wójt wystawił przeciwko A1.M. (dalej: "zobowiązana") tytuły wykonawcze nr W0K.3160.73.2024 z 26 kwietnia 2024 r. oraz nr W0K.3160.101.2025 z 2 sierpnia 2025 r. mające za przedmiot niewykonany obowiązek o charakterze pieniężnym stanowiące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wierzyciel skierował ww. tytuł wykonawczy do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. (dalej: "Naczelnik") jako właściwego organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny przyjął tytuł wykonawczy i uruchomił egzekucję administracyjną wobec zobowiązanej.
Zobowiązana oraz A.M. (mąż Zobowiązanej) wspólnym pismem z 12 września 2025 wnieśli zarzut wskazując na nieistnienie obowiązku. Zarzucili, że nie istnieje obowiązek, na podstawie którego wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze, kwestionując zasadność podnoszenia przez nich opłat i obiciążająca winą za nieodebranie odpadów Wójta. Ponadto podnieśli, że tytuł wykonawczy jest "bezpodstawnie wystawiony", gdyż obowiązek nie wynika z jego treści, a w rubryce "Identyfikacja podstawy prawnej obowiązku" wpisano "zawiadomienie [...]".
Naczelnik przekazał Wójtowi ww. pismo wskazując, że stanowi ono zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o ww. tytuły wykonawcze.
Wójt postanowieniem z 18 września 2025 r. rozpoznał zarzut Zobowiązanej. Wierzyciel oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec strony. Wyjaśnił, że jako wierzyciel dochodzi od zobowiązanej (nazywanej w postanowieniu organu egzekucyjnego – "dłużnikiem") nieuiszczonych opłat za usuwanie odpadów komunalnych. Wierzyciel zaznaczył, że opłata jest nakładana na podstawie ustawy i pobierana przez gminę w celu pokrycia kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. W przepisach prawa w szczególności ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidziano wyłączenia obowiązku uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo zwolnienia z tych opłat w związku z "zablokowaniem" bramy lub innego urządzenia na nieruchomości, będącej własnością osoby zobowiązanej do ponoszenia tych opłat. Wójt wskazał także, że oba tytuły wykonawcze w oparciu, o które prowadzone jest postępowanie egzekucyjne zostały wystawione zgodnie z prawem.
Wpisanie w części D rubryce 5 (Identyfikacja podstawy prawnej obowiązku) "Zawiadomienie [...]" nie powoduje, że nie istnieje obowiązek uiszczania przez dłużnika opłat za usuwanie odpadów komunalnych ze stanowiącej jego własność nieruchomości. Wójt zaznaczył, że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego na opłatę za odpady komunalne jest ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 6h) oraz złożoną deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub zawiadomieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o aktualnej wysokości tych opłat. Wymienione w tytule wykonawczym zawiadomienie [...] o aktualnej wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest zawiadomieniem dłużnika o aktualnej wysokości opłat za gospodarowanie odpadami.
A1.M. i A.M. we wspólnym piśmie z 26 września 2025 r. wnieśli zażalenie na postanowienie Wójta z 18 września 2025 r., podtrzymując zarzut nieistnienia obowiązku. Wskazali, że Wójt nie jest wierzycielem i jest winny powodu niewystawienia i nieodbierania śmieci z ich nieruchomości.
Kolegium postanowieniem z 24 października 2025 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego A.M.
Organ nadzoru wyjaśnił, że stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje jedynie stronie postępowania. Przepis ten stosuje się w postępowaniu egzekucyjnym w myśl art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.e. zarzut przysługuje wyłącznie zobowiązanemu. Wobec tego uprawnionym do wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a. jest wyłącznie zobowiązany, czyli stosownie do art. 1a pkt 20 u.p.e.a. osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Powołując się na stanowisko orzecznictwa Kolegium podało, że małżonek zobowiązanego nie jest uprawniony wniesienia zarzutu.
Dodatkowo wskazało, że zarzut w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje zobowiązanemu wskazanemu w tytule wykonawczym, natomiast małżonek zobowiązanego ma możliwość skorzystania z innych środków ochrony prawnej wymienionych w art. 27e-27g u.p.e.a., jeśli powołuje one się na możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej z majątku wspólnego małżonków.
Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że zobowiązana do uregulowania opłaty była A1.M. i w stosunku do niej kierowana jest egzekucja. Wyłącznie jej zarzut organ egzekucyjny przekazał wierzycielowi do zajęcia stanowiska i tylko do niej skierowano zaskarżone postanowienie. Wobec tego zdaniem SKO wyłącznie zobowiązana była stroną postępowania uprawnioną do złożenia zażalenia, a zażalenie skarżącego było niedopuszczalne.
A1.M. i A.M. we wspólnym piśmie z 26 września 2025 r. wnieśli skargę na postanowienia Kolegium o nr SKO.FE/41.4/187/2025/15818 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia A.M. postanowienie Wójta nr [...] z 18 września 2025 r. w sprawie stanowiska wierzyciela co do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji." oraz nr SKO.FE/41.4/186/2025/15818 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta w oddalające zarzut Zobowiązanej w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej - nieistnienia obowiązku.
W skardze powołano się na wieloletnie, wspólnie prowadzone gospodarstwo domowe i wspólną, od 1972 roku małżeńską odpowiedzialność, która obejmuje niewątpliwie również wspólnych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w naszym gospodarstwie. W związku z tym, w tej wspólnej sprawie sprzeciwili się "samorządowej kombinacji" i dokonania zaskarżonymi dwoma odrębnymi postanowieniami małżeńskiego podziału. W skardze podniesiono, że skoro Kolegium posiada wiedzę o "zablokowaniu bramy" i to, że od maja 2023 roku z winy Wójta nie są usuwane odpady komunalne z nieruchomości - nie może utrzymywać w mocy postanowienie Wójta oddalające słuszne zarzuty nieistnienia obowiązku. W skardze nie zgodzono się z dochodzeniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie deklaracji złożonej przez zobowiązaną.
Zaznaczono, że celem złożonej i podpisanej 10 lipca 2013 r. przez A1.M. deklaracji było niewątpliwie zawiadomienie Urzędu Gminy N. o nastąpieniu zmiany z 3 na 2 ilości osób zamieszkiwanych w nieruchomości a nie zobowiązywanie się do płatności za nieodbierane śmieci. W skardze podniesiono, że nieracjonalne byłoby zadeklarowanie do płatności za nieodbierane śmieci. Wskazano, że podpisana przez Zobowiązaną deklaracja niewątpliwie jest aktem sformalizowanej umowy prawnej pomiędzy stronami, którymi są "władający nieruchomością położoną na terenie Gminy N.", czyli pomiędzy A1. z A.M. a Urzędem Gminy N., czyli Wójtem.
Kolegium odpowiadając na skargę pismem z 15 grudnia 2025 r. wskazało, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga wniesiona została na postanowienie wymienione w art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – dalej "p.p.s.a.") podlegające kontroli sprawowanej przez właściwy sąd administracyjny. Wspomniana kontrola wykonywana jest pod względem zgodności z prawem poddanych jej działań administracji publicznej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.
Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przede wszystkim art. 134 zdanie pierwsze k.p.a., który to brzmi: Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten w myśl art. 18 pkt 2 u.p.e.a. znajduje odpowiednie zastosowanie w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
Zgodnie z art. 23 § 4 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 23 § 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a. organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne, są organy nadzoru. Z kolei organami nadzoru na egzekucją są organy wyższego stopnia, a w stosunku do w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego takim organami są z zasady samorządowe kolegia odwoławcze. W konsekwencji zażalenie na postanowienie wydane w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego przez wierzyciela będącego organem jednostki samorządu terytorialnego podlega rozpatrzeniu przez właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie.
Stosownie do art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli ustawa egzekucyjna lub k.p.a. tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.
Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach W sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Działu II Kodeksu do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W konsekwencji organ nadzoru w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność zażalenia wniesionego na postanowienie dotyczące stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
W niniejszej sprawie wysokość dochodzonych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi została określona w trybie art. 6m ust. 2a u.c.p.g., a zatem w drodze zawiadomienia bazującego na deklaracji złożonej przez właściciela nieruchomości – to jest przez A1.M. Należy zaznaczyć, że na potrzeby gospodarki komunalnej odpadami przyjęto swoiste rozumienie pojęcia "właściciel" o zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Obejmuje ono nie tylko podmioty, którym przysługuje prawo własności nieruchomości, lecz również inne tytuły prawne, a także faktycznie władających nieruchomością. Zgodnie z powołanym przepisem za właścicieli nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.
Pojęcie właściciela nieruchomości stosowane w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma zatem szerszy zakres niż przyjmowany w prawie cywilnym i nie musi się z nim pokrywać. Za właściciela nieruchomości o jakim mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g,. uważać należy w pierwszej kolejności osobę która posiadając tytuł prawny do nieruchomości lub władająca nią składa deklarację z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Wraz ze złożeniem deklaracji w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec właściwego organu podmiot ją składający identyfikuje się jako właściciel nieruchomości objęty obowiązkiem uiszczania opłaty.
W związku ze złożeniem deklaracji przez A1.M. z perspektywy systemu gospodarki odpadami komunalnymi, jest ona uważana za właściciela nieruchomości zamieszkałej. Stan taki utrzymywać się będzie do momentu złożenia nowej deklaracji w związku z tą nieruchomością albo korekty deklaracji dotychczasowej. Fakt pozostawania Skarżącej w małżeństwie i wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego z mężem nie ma z tych względów znaczenia dla określenia podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Orzekające w sprawie organy administracji zasadnie przyjęły, że podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku jest A1.M., w związku z czym powinna być traktowana jako zobowiązana w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). To właśnie ona widnieje jako zobowiązana w tytułach wykonawczych na podstawie których prowadzona była egzekucja administracyjna (akta administracyjne k. 24, 35).
Następstwem powyższego było stwierdzenie, że tylko zobowiązana A1.M. mogła skutecznie wnieść zażalenie na postanowienie Wójta z 18 września 2025 r. Prawa do zażalenia nie posiadał natomiast skarżący A.M. Skoro A.M. nie miał legitymacji do złożenia zażalenia na wspomniane postanowienie, to zasadnie SKO stwierdziło jego niedopuszczalność. Brak legitymacji jest zgodnie wskazywany w literaturze jako podmiotowa przesłanka stwierdzenia niedopuszczalności instancyjnego środka zaskarżenia (P. M. Przybysz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 134, A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 134.).
W tym stanie rzeczy skarga okazała się niezasadna wobec czego należało ją oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.