Uzasadnienie
W dniu [...] października 2009 r. Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] negatywnie rozpatrzył wniosek "B." S.A. w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z negatywnym rozpatrzeniem protestu, wniesionego w wyniku odrzucenia wniosku o udzielenie dofinansowania projektu, pt.: "Podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez rozbudowę i wyposażenie serwisu samochodowego".
U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:
W dniu 16 czerwca 2009 r. "B." S.A. w B. wystąpiła do Departamentu Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] w B. z wnioskiem o dofinansowanie projektu, pt.: "Podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez rozbudowę i wyposażenie serwisu samochodowego".
W dniu 7 sierpnia 2009 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 poinformowała "B." S.A. w B., iż wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt.: "Podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez rozbudowę i wyposażenie serwisu samochodowego" został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium formalnego "Kompletność i poprawność dokumentacji środowiskowej". W uzasadnieniu Instytucja Zarządzająca wskazała, iż załączona do wniosku dokumentacja z postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko została sporządzona niezgodnie z prawem krajowym oraz wytycznymi Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w tym zakresie. Dla przedmiotowej inwestycji zostały bowiem wydane dwie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]), obie obejmujące swym zakresem przedsięwzięcie realizowane na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], co jest sprzeczne z przepisem art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.
Z powyższą oceną formalną wniosku nie zgodził się "B." S.A.
w B. i złożył protest do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje dwa odrębne przedsięwzięcia nie powiązane technologicznie, które ze względu na swój charakter i przeznaczenie wymagały przeprowadzenia odrębnej procedury oddziaływania na środowisko.
W dniu [...] sierpnia 2009 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 rozpatrzyła negatywnie protest "B." S.A. w B. W uzasadnieniu wskazano, iż obie planowane przez wnioskodawcę inwestycje, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, powiązane są technologicznie na nieruchomościach stanowiących własność inwestora na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 4/2. Zdaniem Instytucji Zarządzającej wnioskodawca uzyskał dwie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż występując o wydanie przedmiotowych decyzji nie opisał całego projektu w takim zakresie, w jakim zamierzał ubiegać się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu Wspólnoty Europejskiej.
W wyniku negatywnie rozpatrzonego protestu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł "B." S.A. w B. Zarzucił on, iż ocena przedmiotowego wniosku przeprowadzona została z naruszeniem:
- 1. art. 16 § 1 kpa w zw. z naruszeniem postanowień aktów: "Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013" oraz wytyczne Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 3 czerwca 2008 r. w zakresie tzw. "testu osoby postronnej: (pkt 163-167 Wytycznych),
- 2. art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko,
- 3. obowiązku należytego i wszechstronnego zgromadzenia materiałów sprawy i zbadania jej okoliczności, zwłaszcza poprzez pozbawione podstaw dowodowych dowolne i bezzasadne dokonanie ustaleń, co do rzekomego występowania w sprawie jednego przedsięwzięcia oraz nienależyte zastosowanie trybu uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Do wniosku spółka załączyła postanowienie Prezydenta Miasta B.:
z dnia [...] października 2009 r., znak [...] oraz z dnia [...] października 2009 r., znak [...] w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...].
W dniu 13 października 2009 r. Departament Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] negatywnie rozpatrzył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z negatywnym rozpatrzeniem protestu, wniesionego w wyniku odrzucenia wniosku o udzielenie dofinansowania projektu, pt.: "Podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez rozbudowę i wyposażenie serwisu samochodowego". W ocenie organu wytyczne Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 3 czerwca 2008 r. w zakresie tzw. "testu osoby postronnej nie zostały naruszone w toku oceny formalnej wniosku. Instytucja Zarządzająca w rozpoznawanym przypadku miała podstawy przyjąć – w oparciu o przedłożoną dokumentację aplikacyjną – że wniosek o dofinansowanie obejmuje w istocie zamierzenie inwestycyjne o charakterze całościowym, a tym samym powiązane ze sobą i wzajemnie się warunkujące. Powyższą ocenę uzasadnia dodatkowo fakt, iż założone w ramach projektu działania, będą przeprowadzane na tych samej działce gruntu o nr ewidencyjnym [...]. W tej sytuacji – zdaniem organu
II instancji – przedsięwzięcie zaplanowane do realizacji ze współudziałem środków unijnych, nie może być realizowane w oparciu o dwie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organ odwoławczy wskazał, iż treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] mówi o rozbudowie istniejącej części serwisowej salonu samochodowego o powierzchni warsztatowej
- – 2 stanowiska diagnostyczno – naprawcze samochodów do 3,5 t. Wobec takiego brzmienia decyzji nie jest jednoznacznie określone we wniosku działanie nazwane: rozbudowa warsztatu blacharsko – lakierniczego o pomieszczenia przygotowania samochodów i magazyn". Według organu nie można na podstawia dokumentacji aplikacyjnej ustalić, na czym będą polegały usługi związane z "przygotowaniem pojazdów" do ekspozycji w salonie sprzedażowym - czy usługa polegająca na "przygotowaniu" będzie obejmowała nowe samochody, oferowane do sprzedaży, czy też uszkodzone, wymagające naprawy, tj. wielkogabarytowe typu Transit, którymi wnioskodawca zamierza się zajmować. Ponadto w oparciu o dokumentację aplikacyjną niemożliwe jest usytuowanie lokalizacyjne i organizacyjne obydwu przedsięwzięć.
Organ II instancji podkreślił, iż przepisy w zakresie oceny oddziaływania na środowisko jednoznacznie wskazują na konieczność posiadania jednej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach również dla przedsięwzięć, dla których będzie wymagana więcej niż jedna decyzja o pozwolenia na budowę, czy też więcej niż jedna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany. Tego zaś wymogu w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie spełnił co skutkowało negatywnym rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł "B." S.A. w B. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w związku z odpowiednimi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 20004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz dyrektywie Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. nr 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- a) polegające na wadliwym uznaniu, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zakwalifikowania dwóch odrębnych przedmiotów wniosku o dofinansowanie oraz dwóch odrębnych przedmiotów dwóch decyzji administracyjnych o środowiskowych uwarunkowaniach – jako dotyczących jednego przedsięwzięcia w rozumieniu w/w przepisu ustawy środowiskowej, podczas gdy dwoma odrębnymi przedmiotami rozpoznawanego wniosku o dofinansowanie oraz dwoma odrębnymi przedmiotami dwóch decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, były dwa odrębne i nie powiązane ze sobą funkcjonalne przedsięwzięcia;
- b) polegające na zastosowaniu w sprawie niedopuszczalnej rozszerzającej interpretacji cyt. przepisów, na niekorzyść skarżącego oraz polegające na niedozwolonym przerzucaniu na spółkę niekorzystnych skutków niejasnych i niejednoznacznych przepisów oraz ich niewłaściwej wykładni i rozstrzyganiu w sposób nieuprawniony na niekorzyść skarżącego wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. pkt 125, pkt 126, 132.3, pkt 133 1 i 4, pkt 154.1, 157.1 i 2, pkt. G3, 163 – 167 Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 5 maja 2009 r. w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych w związku z odpowiednimi przepisami Przewodnika po kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013.
W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, iż przedmiotem wniosku o dofinansowanie są - wbrew twierdzeniom Instytucji Zarządzającej - dwa odrębne przedsięwzięcia, nie powiązane technologicznie, które ze względu na swój charakter i przeznaczenie wymagały przeprowadzenia odrębnej procedury oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym uzyskania odrębnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca podkreśliła, iż planowane przedsięwzięcia, tj. warsztat mechaniczny oraz warsztat blacharsko – lakierniczy, mają charakter kompleksowy w takim znaczeniu, że każde z tych dwóch działań inwestycyjnych złożone jest z szeregu składników tworzących spójny kompleks danego samodzielnego przedsięwzięcia.
Jednocześnie każde z tych przedsięwzięć będzie funkcjonowało samodzielnie świadcząc inny typ usług. Realizacja tych zamierzeń następowała będzie ponadto w oparciu o odrębną dokumentację budowlaną oraz na mocy odrębnych pozwoleń na budowę.
Skarżąca podniosła ponadto, iż Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., znak [...] oraz z dnia [...] października 2009 r., znak [...] zinterpretował istniejące wątpliwości, dotyczące wydania dwóch odrębnych decyzji, w trybie art. 113 § 2 kpa, wskazując że są to dwa odrębne przedsięwzięcia, wymagające odrębnego trybu i odrębnego wydania decyzji środowiskowych.
Spółka nie zgodziła się też ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej, iż oba przedsięwzięcia będą usytuowane na jednej działce. Wskazała, że rozbudowa warsztatu mechanicznego będzie realizowana na działce o nr ewidencyjnym [...], zaś rozbudowa warsztatu blacharsko – lakierniczego na działce o nr ewidencyjnym [...] (i częściowo na działce nr 4/2).
Strona skarżąca zarzuciła Instytucji Zarządzającej, iż w sposób nieuprawniony zakwestionowała treść prawomocnych decyzji administracyjnych o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] oraz z dnia 25 czerwca 2009 r. nr [...]. Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie nastąpiło także przekroczenie dozwolonych granic oceny formalnej polegające na niedopuszczalnej merytorycznej ocenie wniosku o dofinansowanie na etapie badania formalnego tego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.
Pisemną Informację Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 o odrzuceniu projektu skarżącej zaprojektowanego pod Nr [...] pt.: "Podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez rozbudowę i wyposażenie serwisu samochodowego" z powodu niespełnienia kryterium formalnego "kompletność i poprawność dokumentacji środowiskowej" podpisał z upoważnienia Marszałka Województwa D. G. p.o. Dyrektora Departamentu Zarządzania Programem Operacyjnym.
Środek odwoławczy od tej informacji – protest wniesiony przez skarżącego został rozpatrzony negatywnie przez Instytucję Zarządzającą i podpisany przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Zarządzania Programem Operacyjnym J. K., a z kolei wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie negatywnie rozpatrzonego protestu został rozpatrzony przez Dyrektora Departamentu Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] H.K. z upoważnienia Marszałka Województwa.
Wyjaśniając kwestię upoważnienia osób biorących udział w ocenie wniesionego projektu i rozstrzygania wniesionych środków odwoławczych pełnomocnik organu stwierdził, iż upoważnienie to wynikało z Uchwały Zarządu Województwa z 14.10.2008 r. Nr 123/1725/08 – tekst ujednolicony uchwałą Nr 152/2207/09 z 17 marca 2009 r. przyjmującą Instrukcję Wykonawczą Instytucji Zarządzającej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, załączając na tę okoliczność stosowne dokumenty (instrukcje i uchwały).
Ustawa z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. 2009 r., Nr 84, poz. 712) w art. 30 a ust. 3 wskazuje, iż właściwa instytucja zarządzająca pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny projektu. Instytucją Zarządzająca w świetle art. 5 ust. 2 powyższej ustawy w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, któremu powierzono do wykonania zadania określone w ustawie, w tym ocenę wniesionych projektów oraz rozpoznawanie środków odwoławczych wskazanych w systemie realizacji programu operacyjnego.
Uchwała Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia Instrukcji Wykonawczej z 14.10.2008 r. Nr [...] – tekst ujednolicony uchwałą z 17.03.2009 r.
Nr 152/2207/09 - zmieniona późniejszymi uchwałami, na które powołuje się pełnomocnik organu jako upoważnienie do działania w imieniu zarządu przez osoby wydające rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, określa jedynie czynności techniczne dla poszczególnych stanowisk związane między innymi z rozpoznawaniem zgłoszonych wniosków i środków odwoławczych, powierzając jej wykonanie Marszałkowi Województwa.
Z uchwały tej nie wynika zatem upoważnienie do działania w imieniu zarządu przez osoby wydające rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie ani też upoważnienie marszałka do wydawania kolejnych upoważnień innym osobom do działania w imieniu zarządu.
Jak było podniesione powyżej organem, któremu z mocy ustawy powierzono wykonanie zadań związanych z realizacją programów operacyjnych, jest Zarząd Województwa. Oznacza to, iż upoważnienia do działania w jego imieniu w ramach realizacji zadań określonych ustawą – podejmowania rozstrzygnięć w sprawie zgłoszonych wniosków i środków odwoławczych, winien udzielić stosowną uchwałą Zarząd Województwa konkretnym osobom z przywołaniem ku temu podstawy prawnej.
Ponieważ upoważnienie takie nie zostało udzielone Dyrektorowi Departamentu Polityki Regionalnej W. H. K., który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z upoważnienia Marszałka Województwa, stosownie do art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki należało stwierdzić, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz zasądzić od organu koszty postępowania stosownie do art. 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie mógł odnieść się merytorycznie do zarzutów podniesionych w skardze.