Uzasadnienie
T. B.(dalej jako: "skarżący") złożył 1 lipca 2024 r. za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności na rok 2024, w którym ubiegał się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych - nowe zobowiązania w ramach WPR 2023-2027 (ZRSK2327) w ramach: Interwencji 2. Ochrona cennych siedlisk i zagrożonych gatunków poza obszarami Natura 2000: wariantu 2.5. Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 1,87 ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce decyzją z 13 czerwca 2025 r., nr 0198-2025-013648, przyznał skarżącemu płatność w ramach realizacji wariantu 2.5 w pomniejszonej wysokości oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z 11 września 2025 r., nr 9010-2025-001988, utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Wyrokiem z 9 grudnia 2025 r., I SA/Bk 440/25 (powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora z 11 września 2025 r., nr 9010-2025-001988, i orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd stwierdził bowiem naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 w zw. z art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3, a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "k.p.a."). Wyrok jest prawomocny.
Zawiadomieniem z 30 grudnia 2025 r., nr 0198-2025-00083755, Kierownik poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych zaliczek płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, wypłaconych skarżącemu na podstawie ww. wniosku z 1 lipca 2024 r.
Decyzją z 15 stycznia 2026 r., nr 0198-2026-002546, Kierownik ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności zaliczkowych na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, uzyskanych na podstawie wniosku z 1 lipca 2024 r., w wysokości 657,93 zł. Decyzja jest ostateczna.
Pismem z 2 marca 2026 r. skarżący zwrócił się do Kierownika o uzasadnienie podstaw prawnych ww. decyzji i wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego z 30 grudnia 2025 r., w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 5 grudnia 2025 r., I SA/Bk 440/25.
W odpowiedzi, pismem z 5 marca 2026 r., organ poinformował m.in., że przedmiotem wspomnianego postępowania było ustalenie, czy w sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2025 r. poz. 1363, dalej jako: "ustawa o ARiMR"), a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Podstawę działania w tym trybie stanowi wyłącznie fakt ustalenia, że producent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych, otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wysokości. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych. Jak stwierdził organ, decyzja z 13 czerwca 2025 r. pozostaje w obrocie prawnym.
Wnioskiem z 9 marca 2026 r. skarżący zwrócił się do organu o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji z 15 stycznia 2026 r., nr 0198-2026-002546, w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Decyzją [powinno być: postanowieniem, albowiem to jest to właściwa forma takiego rozstrzygnięcia - przyp. s. sprawozdawca] z 16 marca 2026 r., nr 0198-00000035015/26, Kierownik odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W ocenie organu w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Postanowieniem z 28 kwietnia 2026 r., nr 9010-00000001225/26, Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [powinno być: postanowienie, j.w. - przyp. s. sprawozdawca].
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Kierownika z 15 stycznia 2026 r., nr 0198-2026-002546, o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, której wznowienia domaga się skarżący, wydana została w oparciu o decyzję Kierownika z 13 czerwca 2025 r., nr 0198-2025-013648, która nie została uchylona przez sąd. W związku z powyższym brak było ustawowej przyczyny do przyjęcia, że w sprawie zakończonej decyzją z 15 stycznia 2026 r. wystąpiła podstawa do wszczęcia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jednocześnie organ wskazał, że jeśli na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z toczącym się obecnie postępowaniem odwoławczym w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2024 r., organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeknie w sprawie przyznania płatności, wówczas środki zostaną przyznane i wypłacone na podstawie tej decyzji.
Decyzją z 21 maja 2026 r., nr 01978-2026-008491, Dyrektor uchylił w całości decyzję Kierownika z 13 czerwca 2025 r., nr 0198-2025-013648, oraz przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2024 r. w łącznej wysokości 2.799,39 zł oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym.
Nie zgadzając się z postanowieniem Dyrektora z 28 kwietnia 2026 r., nr 9010-00000001225/26, pismem z 22 maja 2026 r. skarżący wniósł skargę do WSA w Białymstoku. Zaskarżając je w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez (cyt.) "nierozpoznanie zarzutów złożonego przeze mnie odwołania, a pomimo to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Organu I instancji w oparciu o niepełny i dowolnie oceniany materiał dowodowy, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji",
- 2) art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, poprzez błędną jego wykładnię i dowolną interpretację;
- 3) art. 80 k.p.a., poprzez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przyjęcie wadliwych ustaleń prowadzących w efekcie do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;
- 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez uzasadnienie w sposób wybiórczy i niepełny, w szczególności poprzez niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć zasadniczo z innych powodów, niż wynikałoby to z jej zarzutów.
Wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ostateczną Kierownika z 15 stycznia 2026 r., nr 0198-2026-002546, ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności zaliczkowych na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, strona powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i 145b następuje tylko na żądanie strony. Jak wskazuje art. 148 § 1 ustawy, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Co ważne, wniesienie przez stronę podania nie powoduje automatycznego wznowienia postępowania. Na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 k.p.a. stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jego wydanie odbywa się w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ bada kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym (tj. czy podanie pochodzi od strony), przedmiotowym (tj. czy dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją), a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie i czy żądanie odnosi się do ustawowych przesłanek wznowienia. Dopiero pozytywna ocena co do spełnienia tych warunków, które muszą być spełnione łącznie, skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2510/21).
Podsumowując ten wątek rozważań, należy stwierdzić, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia. Ocena samej zasadności przesłanek wznowieniowych odbywa się już w fazie merytorycznej postępowania wznowieniowego, która kończy się wydaniem jednego z orzeczeń wymienionych w art. 151 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 [właściwy w sprawie wznowienia postępowania], po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1).
W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).
Już sama treść art. 151 k.p.a. wskazuje na to, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności wymienione w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.
Kontrolując zaskarżone postanowienie Dyrektora według powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że zostało wydane co najmniej przedwcześnie, a nadto treść jego uzasadnienia wykracza poza fazą wstępną postępowania wznowieniowego. Zdaniem składu orzekającego organy obu instancji błędnie utożsamiają merytoryczną ocenę zasadności przesłanki, w powołaniu na którą skarżący domaga się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, z wystąpieniem przeszkód o charakterze przedmiotowym, decydujących o odmowie wznowienia postępowania.
Przede wszystkim wymaga ponownego podkreślenia, że badanie dopuszczalności wznowienia postępowania w fazie wstępnej pod względem przedmiotowym koncentruje się na analizie, czy wniosek ten odnosi się do decyzji ostatecznej i czy opiera się na ustawowych przesłankach wznowienia. Na tym samym etapie organ bada także zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania oraz legitymację prawną wnoszącego podanie (strona podmiotowa).
W nawiązaniu do argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym jego wydanie rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji (nota bene błędnie oznaczonego przez ten organ jako "decyzja", a nie "postanowienie", na co zresztą zwrócił uwagę organ odwoławczy), wymaga zaakcentowania, że wniosek nieoparty na ustawowych przesłankach wznowienia to wniosek, w którym strona powołuje się na inne podstawy niż wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Tylko taki wniosek podlega trybowi z art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2019 r., I SA/Wa 788/18). W realiach kontrolowanej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Wniosek strony został oparty na ustawowych podstawach wznowienia, tj. w powołaniu na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (o jego zasadności sąd w sprawie oczywiście nie przesądza), na którego uzasadnienie strona przytoczyła - istotne jej zdaniem - okoliczności prawno-faktyczne. Zasadność wniosku organ mógłby zatem oceniać dopiero w dalszej, merytorycznej fazie postępowania wznowieniowego, po uprzednim wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego.
Tymczasem jednak skarżone postanowienie koncentruje się w całości na merytorycznej ocenie powoływanej przez stronę przesłanki wznowieniowej. Dyrektor wywodzi m.in., że art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. może stanowić podstawę wznowienia postępowania w przypadku istnienia związku przyczynowego pomiędzy decyzją ostateczną a decyzją lub orzeczeniem sądu, w oparciu, o które wydano rozstrzygnięcie, tj. gdy jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę innej decyzji, od nich zależnej, zaś decyzja Kierownika o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, której wznowienia domaga się skarżący, wydana została w oparciu o decyzję Kierownika z 13 czerwca 2025 r., która to nie została uchylona przez sąd.
Dyrektor zatem wykroczył poza wstępną, formalną fazę badania podania o wznowienie postępowania, dokonawszy merytorycznej oceny, szczegółowo analizując i odnosząc się do podniesionej przesłanki wznowienia, co z uwagi na etap i sam rodzaj rozstrzygnięcia organu jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem. Podkreślenia wymaga, jak wskazano wyżej, że badanie podstaw wznowienia postępowania dopuszczalne jest dopiero po wydaniu w trybie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast wstępna faza postępowania o wznowienie ogranicza się do badania przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz terminowości złożenia wniosku o wznowienie. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 999/16).
Skład orzekający zauważa nadto, że o ile bezspornie skarżący ma legitymację procesową do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, którego był stroną, o tyle z treści rozstrzygnięć organów obu instancji nie wynika, czy zbadały one zachowanie przez skarżącego miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.); okoliczność taka nie wynika też wprost z treści podania skarżącego. Tymczasem strona żądająca wznowienia postępowania jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze względu na konieczność ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (zob. wyrok NSA z 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97).
Organ administracji może natomiast przyjąć oświadczenie złożone w tym względzie przez stronę, poparte w razie potrzeby i możliwości innymi dowodami. Jeżeli organ uzna to oświadczenie oraz inne dowody przedstawione przez stronę za niewystarczające lub niewiarygodne, to przeprowadza we własnym zakresie postępowanie dowodowe umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście termin nie został zachowany przez stronę (por. wyrok NSA z 16 października 1998 r., III SA 2802/97).
Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że wydając skarżone postanowienie, organ odwoławczy (jak też wcześniej organ pierwszoinstancyjny), naruszył przepisy art. 149 § 1-3 w zw. z art. 147 i art. 148 § 1 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., bowiem dokonał merytorycznej oceny zaistnienia przesłanki wznowieniowej, która to ocena jest dopuszczalna dopiero po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia, poprzedzonym weryfikacją zaistnienia warunków formalnych żądania strony; organ pierwszej instancji odmówił zaś wznowienia postępowania. Postępowanie przeprowadzone co do przyczyn (przesłanek) wznowienia było zatem przedwczesne.
W konsekwencji organ naruszył także art. 124 § 2 k.p.a., albowiem uzasadnienie skarżonego postanowienia nie koresponduje z samym rozstrzygnięciem. Rozstrzygnięcie organu i jego uzasadnienie stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne i prawidłowo uzasadnione, bowiem ma ono kluczowe znaczenie dla jej adresatów, pozwalając poznać tok rozumowania organu.
Dla porządku należy wskazać, że w ocenie sądu, w realiach sprawy, rozważanie czy argumentacja skargi jest trafna, byłoby przedwczesne. Na obecnym etapie postępowania sąd nie przesądza bowiem ani o zasadności odmowy wznowienia postępowania, ani tym bardziej o ziszczeniu się wskazanej przez stronę przesłanki wznowieniowej, a na tej kwestii de facto koncentrują się zarzuty i twierdzenia wyrażone w skardze.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania, podejmując czynności właściwe dla pierwszej fazy postępowania w sprawie wznowienia postępowania i, w zależności od ich efektu, wyda postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 2 k.p.a.), a wydane rozstrzygnięcie organ podda skrupulatnemu uzasadnieniu; w przypadku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, organ w kolejnym etapie postępowania wznowieniowego przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy, tj. oceni, czy wskazane we wniosku podstawy wznowienia rzeczywiście zaistniały w sprawie, a jeśli tak, czy miały wpływ na jej wynik.
W świetle powyższych rozważań sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd orzekł jak punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, zgodnie z art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak punkcie drugim.
Anna Bartłomiejczuk Małgorzata Anna Dziemianowicz Elżbieta Lemańska