Uzasadnienie
Uchwałą z [...] marca 2012 r., nr [...], Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wskazało na uchybienia formalne w uchwale Zarządu Powiatu w B. P. z [...] marca 2012r., nr [...], w sprawie zmian w planie wydatków budżetu Powiatu B. na 2012 rok, polegające na tym, że w Załączniku Nr 1 rozdysponowano rezerwę budżetową, a ze względu na brak załączonych objaśnień nie można stwierdzić, czy Zarząd Powiatu dokonał powyższych zmian w prawidłowy sposób.
W złożonej do Sądu skardze Zarząd Powiatu w B. P. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu Regionalnej Izby Obrachunkowej naruszenie przepisów regulujących postępowanie nadzorcze, tj.:
- – art. 8 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 2 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 18 ust. 3 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm., dalej u.r.i.o.), art. 6, 7, 8, 9, 10 i art. 11 oraz art. 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98. poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 79 ust. 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej u.s.p.), poprzez naruszenie konstytucyjnie i ustawowo zapewnionej gwarancji Powiatu B. prawa do samodzielności i ochrony sądowej oraz poprzez uniemożliwienie udziału skarżącego w postępowaniu nadzorczym;
- – art. 1 ust. 4 u.r.i.o., poprzez uniemożliwienie udziału skarżącego w postępowaniu nadzorczym (wskazanie na uchybienie formalne bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, w tym postępowania dowodowego), co doprowadziło do naruszenia obowiązku prowadzenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową działalności informacyjnej i szkoleniowej w zakresie objętym nadzorem i kontrolą, przecząc zasadzie służenia jednostkom samorządu terytorialnego pomocą w unikaniu naruszeń prawa;
- – art. 11 ust. 3 u.r.i.o., poprzez brak wskazania przepisu, który ewentualnie został naruszony, bowiem faktycznie Zarząd Powiatu w B. P. podejmując uchwałę Nr [...] nie naruszył prawa.
W oparciu o te zarzuty Zarząd Powiatu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że uchwała Kolegium RIO nie zawiera wymaganego prawem uzasadnienia. Dalej podkreślono, że obowiązek załączania "objaśnień" nie wynika z obowiązującego prawa. Objaśnienia do uchwały nie są obligatoryjne, są każdorazowo sporządzane i przechowywane w siedzibie Starostwa Powiatowego w B. P. Niedające się wyjaśnić wątpliwości z uchwały Zarządu Powiatu w B. P. powinny być wyjaśnionej w toku postępowania nadzorczego. RIO nie wystąpiła jednak o ich przesłanie. Kolegium RIO powinno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, umożliwiając stronie udział w nim w celu przedstawienia dowodów i złożenia wyjaśnień. Skarżącemu uniemożliwiono natomiast czynny udział w postępowaniu, w tym złożenie wniosków dowodowych, czyli objaśnień do uchwały.
W skardze stwierdzono również, że rozstrzygnięcie nadzorcze RIO powinno wskazywać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem oraz wyjaśniać przepisy prawa, które zostały naruszone, oraz nakazy i zakazy określone tymi przepisami. Kolegium RIO nie wskazało natomiast, jaki przepis prawa został naruszony przez Zarząd Powiatu przy podejmowaniu uchwały nr [...].
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Wniosek o odrzucenie skargi Kolegium uzasadniło tym, że rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO wobec uchwały Zarządu B. nie zawierało skutku w postaci stwierdzenia nieważności, a zatem nie jest to akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), który posiadałby charakter władczej ingerencji w działalność Powiatu B. Odnosząc się zaś do postawionych w skardze zarzutów, Kolegium RIO stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Skarga Zarządu Powiatu na uchwałę Kolegium RIO w B. z [...] marca 2012 r., nr [...] oparta została na przepisach art. 85 ust. 1 u.s.p. oraz art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. W myśl art. 85 ust. 1 u.s.p., zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem podlega rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcie, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b tej ustawy. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
W doktrynie nie ma zgodności poglądów na temat tego, jak w kontekście prawa do skargi należy rozumieć pojęcie "akt nadzoru" (rozstrzygnięcie nadzorcze) nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Z jednej strony prezentowane jest stanowisko, że określenie "akty nadzoru" ma szerszy zakres i obejmuje m.in. czynności faktyczne, które także mogą mieć charakter władczy i tym samym nie powinny być, co do zasady, wyłączane z zakresu pojęcia aktu nadzoru (M. Stahl, Glosa do postanowienia NSA z dnia 16 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2151/00, OSP 2003, nr 10, poz. 134). Według odmiennego poglądu, pojęcie aktu nadzoru w rozumieniu ustawowym należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organów nadzoru tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającą autorytatywną ocenę stanu prawnego (Z. Kmieciak, w: Z. Kmieciak i M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 95).
Wskazanie przez organ nadzoru, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa lub wskazanie sposobu usunięcia stwierdzonych uchybień - usterki, drobnej nieprawidłowości - nie wykazuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcie nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, Państwo i Prawo 1995, nr 2).
Natomiast w judykaturze ugruntowany jest już pogląd, że aktem nadzoru (rozstrzygnięciem nadzorczym) nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, najczęściej poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem. Nie jest aktem nadzoru uchwała kolegium regionalnej izby obrachunkowej, w której organ nadzoru wskazał na nieistotne naruszenie prawa, niemające żadnego znaczenia dla obowiązywania uchwały. Nie jest to ingerencja władcza organu nadzoru (por.: postanowienie NSA z 21 lutego 2007 r., sygn. II GSK 299/06, postanowienie WSA w Poznaniu z 8 lipca 2009 r., sygn. I SA/Po 583/09, postanowienie WSA w Kielcach z 31 października 2011 r., sygn. I SA/Ke 459/11).
Pogląd ten podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Odnosząc go do okoliczności faktycznych sprawy, należy zgodzić się Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., że zaskarżona uchwała z [...] marca 2012 r., nr [...], nie jest aktem nadzoru (rozstrzygnięciem nadzorczym) w rozumieniu art. 85 ust. 1 u.s.p. oraz art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Co prawda zapadła ona w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, to jednak nie jest władczym rozstrzygnięciem, które ukształtowało pozycję prawną skarżącego. Zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO wskazało na uchybienia formalne, dotyczące braku objaśnień w uchwale Zarządu Powiatu w B. P. z [...] marca 2012 r., nr [...], w sprawie zmian w planie wydatków budżetu Powiatu B. na 2012 rok. Pomijając to, czy owe "objaśnienia" są w świetle obowiązujących przepisów prawa niezbędnym elementem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie zmiany w planie wydatków budżetu, to forma w jakiej Kolegium RIO wskazało na ich brak w uchwale Zarządu, nie może być uznana za akt nadzoru.
Kolegium RIO nie stwierdziło bowiem nieważności uchwały Zarządu, ani też w inny sposób nie wpłynęło na treść tej uchwały. Można więc stwierdzić, że choć zaskarżona uchwała Kolegium RIO została wydana w postępowaniu nadzorczym, to jednak z uwagi na jej charakter, determinowany treścią tenoru (rozstrzygnięcia), nie jest aktem władczej ingerencji w działalność nadzorowanego podmiotu.
Z tego względu należy przyjąć, iż skarga na powyższą uchwałę jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.