Uzasadnienie
Decyzją z 20 października 2025 r. nr 48/2025 Zarząd Województwa Podlaskiego - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 (dalej: IZ RPOWP) orzekł o solidarnej odpowiedzialności A. W. – prezesa zarządu Fundacji B., (dalej: "skarżący") wraz z T. M. – wiceprezesem zarządu Fundacji i Fundacją za należności z tytułu podlegającego zwrotowi dofinansowania wynikające z decyzji IZ RPOWP z 14 grudnia 2023 r. nr 33/2023 utrzymanej w mocy decyzją z 22 marca 2024 r. nr 9/2024 w wysokości 150.034,07 zł, a także odsetek w wysokości 96.047,00 zł (naliczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia wydania decyzji o odpowiedzialności).
W uzasadnieniu decyzji organ - IZ RPOWP - wskazał, że w sprawie zaistniała możliwość pociągnięcia skarżącego jako osoby pełniącej funkcję członka zarządu w czasie gdy doszło do naruszeń określonych w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm., dalej jako: u.f.p.), opisanych w decyzji nr 33/2023 (utrzymanej w mocy decyzją nr 9/2024), tj. wykorzystania środków z budżetu Unii Europejskiej niezgodnie z przeznaczeniem i naruszeniem procedur (poprzez zrefundowanie organizatorom staży zakupów, które nie stanowiły wyposażenia/doposażenia stanowisk pracy stażystów oraz opłacenie wydatków za kurs zawodowy dla osoby, która w nim nie uczestniczyła), powodujących konieczność zwrotu dofinansowania.
W ocenie organu, w okolicznościach faktycznych sprawy spełniona została także druga z pozytywnych przesłanek warunkujących orzeczenie o odpowiedzialności członka zarządu za zaległości spółki, o której mowa w przepisie art. 116 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze zm., dalej jako: o.p.), tj. bezskuteczność egzekucji z majątku Fundacji, co zostało stwierdzone przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Białymstoku postanowieniem z 6 lutego 2025 r. nr 2004-SEE-7113.20.28110403.2025.4 o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.
W zakresie przesłanek negatywnych (egzoneracyjnych) określonych w art. 116 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 o.p. organ na podstawie zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego ustalił, że podstawa do ogłoszenia upadłości (niewypłacalność dłużnika) istniała co najmniej od 18 lipca 2024 r. Tym samym, zgłoszenia wniosku o upadłość (w dniu 4 listopada 2024 r.) nie dokonano we właściwym czasie. Mając na uwadze, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie wskazał składników majątkowych Fundacji, z których egzekucja umożliwiałaby zaspokojenie zaległości, w całości lub w znacznej części, organ uznał, iż nie zaistniała przesłanka wyłączająca jego odpowiedzialność, sformułowana w art. 116 § 1 pkt 2 o.p.
Decyzją z 9 lutego 2026 r. nr 2/2026 Zarząd Województwa Podlaskiego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie strona miała świadomość ciążących na Fundacji zobowiązań pieniężnych, tj. zobowiązania wynikającego z wezwań IZ RPOWP z dnia 13 kwietnia 2022 r. i 19 maja 2022 r. do dobrowolnego zwrotu środków dofinansowania (które wobec nieuregulowania w terminach wynikających z wezwań przekształciło się w zaległość finansową, a którego obowiązek zwrotu został w sposób ostateczny i prawomocny potwierdzony decyzją IZ RPOWP nr 33/2023 z dnia 14 grudnia 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją nr 9/2024 z dnia 22 marca 2024 r.), a także zobowiązania wobec Skarbu Państwa wynikającego z wezwania Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2024 r. znak DOB.EFS.6551.14.2023 w kwocie 1.776.840,60 zł (wraz z odsetkami), a także trwałej utraty zdolności do ich wykonywania, o czym świadczy okoliczność złożenia (przez pełnomocnika) pierwszego wniosku o ogłoszenie upadłości Fundacji w dniu 1 sierpnia 2024 r. (sygn. akt [...]), który to wniosek nie wywołał żadnych skutków prawnych, gdyż z uwagi na braki formalne (brak oświadczenia dłużnika co do prawdziwości danych zawartych we wniosku) zarządzeniem Sądu Rejonowego w Białymstoku VIII Wydział Gospodarczy z dnia 16 sierpnia 2024 r. został zwrócony wnioskodawcy.
Jeżeli chodzi o drugi wniosek o ogłoszenie upadłości Fundacji, zgłoszony skutecznie w dniu 4 listopada 2024 r., który podlegał rozpoznaniu przez Sąd Rejonowy w Białymstoku VIII Wydział Gospodarczy (sygn. akt [...]), to organ uznał, iż był on bezsprzecznie spóźniony. Za "właściwy czas" na zgłoszenie w sądzie wniosku o ogłoszenie upadłości, o którym mowa w art. 116 § 1 pkt 1 o.p., należy zdaniem organu uznać, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 794 ze zm., dalej jako: p.u.), termin 30 dni od dnia, w którym wystąpiła przesłanka do ogłoszenia upadłości (przesłanka niewypłacalności dłużnika w rozumieniu art. 11 p.u.). Przewidziany w art. 21 p.u. termin ma charakter terminu maksymalnego ("nie później niż"), co powinno być interpretowane w ten sposób, iż członek zarządu jest obowiązany do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości jeszcze przed upływem tego terminu, jeżeli, przy dołożeniu należytej staranności, dojdzie do wniosku, że niewypłacalność dłużnika jest oczywista.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wykazał, że podstawa do ogłoszenia upadłości Fundacji istniała co najmniej od 18 lipca 2024 r., biorąc pod uwagę art. 11 ust. 1 i 1a p.u., co oznacza, że 18 sierpnia 2024 r. upłynął 30-dniowy termin na zgłoszenie wniosku o upadłość.
Rzetelna ocena sytuacji finansowej Fundacji i stanu nadmiernego zadłużenia rozumianego jako stan, w którym zobowiązania pieniężne przekraczają wartość majątku, dokonywana przez stronę na bieżąco, w miarę wpływu wezwań do zwrotu, prowadziłaby, w ocenie organu, do wniosku, że okoliczności uzasadniające zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości Fundacji istniały znacznie wcześniej niż nawet wskazany przez organ I instancji termin. Z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku VIII Wydział Gospodarczy z dnia 3 grudnia 2024 r. o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłość Fundacji (sygn. akt [...]), wynika, że dłużnik pozostaje totalnym bankrutem, doprowadzonym do zupełnej ruiny finansowej, trwale nierealizującym wymagalnych zobowiązań pieniężnych, których suma dawno przekroczyła wartość jego majątku, a który to majątek nie wystarcza na pokrycie kosztów postępowania. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie trudno mówić w odniesieniu do wniosku o ogłoszenie upadłości złożonego w dniu 4 listopada 2024 r. o zgłoszeniu we "właściwym czasie". Nie może to być moment, kiedy stan majątkowy dłużnika kwalifikuje go już jako bankruta, skoro ma być to czas właściwy ze względu na ochronę wierzycieli, co mocno podkreśla się w wyrokach sądowych.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej w całości decyzji występujący w imieniu skarżącego pełnomocnik zarzucił naruszenie:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy naruszała ona przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 116a o.p., art. 207 ust. 1 u.f.p. oraz art. 11 p.u., a także przepisy postepowania a mianowicie art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;
- 2) art. 15 k.p.a. poprzez:
- a. pozorne przeprowadzenie postepowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, a w rzeczywistości oparcie się wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, skutkujące przyjęciem, że wezwanie do zwrotu dofinansowania jest wymagalne po upływie 14 dni od daty jego doręczenia, a co za tym idzie niewypłacalność Fundacji wystąpiła już w dniu 18 lipca 2024 r., w sytuacji gdy wymagalność zobowiązania do zwrotu dofinansowania winno się ustalać na podstawie ostatecznej decyzji, a nie wezwania do zwrotu środków,
- b. nieprzeprowadzenie własnego postepowania dowodowego, do czego odwoławczy pozostaje zobowiązany, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postepowania – organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia własnego postepowania wyjaśniającego i ustalenia jego wyników, a następnie skonfrontowanie ich z treścią decyzji organu I instancji;
- 3) art. 116a § 1 w zw. z art. 116 § 1 o.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie czasu właściwego do złożenia skutecznego wniosku o ogłoszenie upadłości, w sytuacji gdy organ ma obowiązek ustalenia, czy na członku zarządu ciążył obowiązek zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości oraz kiedy obowiązek ten powinien zostać dopełniony, poprzez dokładne określenie (wskazanie daty) kiedy nastąpił stan niewypłacalności, będący pierwszym dniem 30-dniowego terminu na zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości;
- 4) art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wezwanie Beneficjenta do zwrotu dofinansowania i bezskuteczny upływ terminu w nim zakreślonego, jest równoznaczne wymagalnością obowiązku zwrotu, w sytuacji gdy z art. 207 ust. 1 wprost wynika, że środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, a co za tym idzie roszczenie o zwrot środków staje się wymagalne po upływie 14 dni od daty doręczenia ostatecznej decyzji określającej wysokość dofinansowania podlegającego zwrotowi;
- 5) art. 207 ust. 8 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt wydania i doręczenia wezwania do zwrotu środków powoduje, że roszczenie o zwrot staje się wymagalne, a jego nierealizowanie może stanowić przesłankę pozwalającą na ustalenie, że u beneficjenta powstał stan niewypłacalności, w sytuacji gdy wezwanie do zwrotu nie jest tytułem wykonawczym, a w przypadku jego niezrealizowania prowadzone jest postępowanie zmierzające do określenia wysokości dofinansowania do zwrotu, po zakończeniu którego ustalana jest ostateczna wysokość środków podlegająca zwrotowi;
- 6) art. 11 ust. 1 i 1a p.u. poprzez:
- a. błędne ustalenie terminu, w którym po stronie Fundacji doszło do powstania stanu niewypłacalności,
- b. przyjęcie, że niewypłacalność wystąpiła po bezskutecznym upływie 14-dniowego terminu płatności wynikającego z wezwania do zwrotu środków, w sytuacji gdy wymagalność zobowiązań dla roszczenia o zwrot dotacji powstanie po upływie 14 dni od daty doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., co w niniejszej sprawie miało miejsce odpowiednio dla decyzji nr 9/2024 – 19 kwietnia 2024 r. (data doręczenia: 4 kwietnia 2024 r.) oraz decyzji znak: DOB.WOF.06124.5.2024 w dniu 29 października 2024 r. (data doręczenia: 14 października 2024 r.), a co za tym idzie wniosek o ogłoszenie upadłości rozpoznawany pod sygn. akt: [...] zgłoszony w dniu 5 listopada 2024 r., został złożony z zachowaniem 30-dniowego terminu wynikającego z art. 21 ust. 1 p.u.;
- 7) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia stanu majątkowego Fundacji oraz czasu w którym powstał stan niewypłacalności w myśl art. 11 p.u., w sytuacji gdy ustalenie wskazanych okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, a ponadto rzetelnego zbadania ksiąg rachunkowych Fundacji oraz struktury aktywów i pasywów w celu określenia w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu na zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości;
- 8) art. 1, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:
- a. wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wyłącznie w kontekście przeniesienia odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania Fundacji, bez dostatecznego zbadania przesłanek zwalniających członka zarządu od odpowiedzialności,
- b. nieprawidłowe ustalenie terminu, w jakim aktualizował się obowiązek członka zarządu do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości, czego skutkiem było ustalenie, ze wniosek nie został złożony we właściwym czasie,
- c. sprzeczność w ustaleniach poczynionych przez organ, a polegających z jednej strony na stwierdzeniu, ze wymagalność roszczenia o zwrot dofinansowania aktualizuje się po bezskutecznym upływie 14-dniowego terminu wynikającego z wezwania do zwrotu (w niniejszej sprawie 12 maja 2022 r. i 18 czerwca 2022 r.), co sugerowałoby, że czasem właściwym na zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości był okres 18 czerwca 2022 - 11 lipca 2022 r., by następnie stwierdzić, że prawidłowo organ I instancji uznał, że w dniu 18 lipca 2024 r. istniały wierzytelności w stosunku do dwóch wierzycieli, które były wymagalne i przeterminowane o minimum trzy miesiące,
- d. niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, skutkujące ustaleniem błędnej daty, w której zdaniem organu wystąpił stan niewypłacalności Fundacji i uznaniem ze zachodzą pozytywne przesłanki przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania Fundacji na członków jej zarządu, w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie wynika, że roszczenia o zwrot dofinansowań stały się wymagalne odpowiednio 19 kwietnia 2024 r. oraz 29 października 2024 r., zaś wniosek o ogłoszenie upadłości został zarejestrowany w dniu 5 listopada 2024 r. i był merytorycznie procedowany, a co za tym idzie został zachowany 30-dniowy termin wynikający z art. 21 ust. 1 p.u.
Mając powyższe zarzuty na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rewidenta T. J. na okoliczność: stanu majątkowego Fundacji, ustalenia czy wniosek o ogłoszenie upadłości Fundacji został złożony w terminie wymaganym przepisami p.u., ustalenia w jakim terminie w Fundacji powstał stan niewypłacalności, o którym mowa w art. 11 p.u.
W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 15 lipca 2026 r. sąd dopuścił wniosek dowodowy zawarty w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Spór w sprawie dotyczy oceny, czy istniały przesłanki do pociągnięcia skarżącego jako byłego członka zarządu Fundacji do odpowiedzialności za zobowiązania tej Fundacji wynikłe z obowiązku zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur.
Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 oraz z 2025 r. poz. 769) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.).
W art. 60 u.f.p. wymienione zostały środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a wśród nich – należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności (pkt 6).
Zawarte w przepisach ustawy o finansach publicznych odesłanie do odpowiedniego zastosowania działu III o.p. pozwala na orzeczenie o odpowiedzialności osoby trzeciej za zaległości innego podmiotu stanowiące kwotę zobowiązania przypadającą do zwrotu z tytułu dofinansowania unijnego na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a także za odsetki od tych należności.
Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich uregulowana została w art. 107-119 o.p. W myśl art. 107 § 1 o.p. w przypadkach i w zakresie przewidzianym w Rozdziale 15 tejże ustawy, za zaległości podatkowe podatnika odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem również osoby trzecie.
W analizowanym przypadku podstawę prawną wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 116 § 1 o.p. w zw. z art. 116a § 1 o.p. Ostatni z przepisów stanowi, że za zaległości podatkowe innych osób prawnych niż wymienione w art. 116 i fundacji rodzinnej w organizacji odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie organów zarządzających tymi podmiotami. Przepis art. 116 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie zaś z art. 116 § 1 o.p. za zaległości podatkowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie jej zarządu, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna, a członek zarządu: 1) nie wykazał, że: a) we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub w tym czasie zostało otwarte postępowanie restrukturyzacyjne w rozumieniu ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne albo zatwierdzono układ w postępowaniu o zatwierdzenie układu, o którym mowa w ustawie z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne, albo b) niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez jego winy;
2) nie wskazuje mienia spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części. Z mocy art. 116 § 4 o.p. przepisy § 1-3 stosuje się również do byłego członka zarządu oraz byłego pełnomocnika lub wspólnika spółki w organizacji.
Odpowiedzialność może być więc orzeczona wobec członka zarządu, który nie wykazał, że:
- 1) we właściwym czasie zgłosił wniosek o ogłoszenie upadłości lub
- 2) w tym samym czasie zostało otwarte postępowanie restrukturyzacyjne w rozumieniu ustawy – Prawo restrukturyzacyjne albo
- 3) zatwierdzono układ w postępowaniu o zatwierdzenie układu, o którym mowa we wskazanej wyżej ustawie, albo
- 4) niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez jego winy.
Z kolei art. 66b ust. 2 u.f.p. stanowi, że osoby trzecie odpowiedzialne za zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, ustala się według stanu z dnia powstania naruszeń określonych w art. 189 ust. 3 lub w art. 207 ust. 1.
Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki do przeniesienia odpowiedzialności na byłego członka zarządu, wynikające z cyt. art. 116 § 1 i 116b § 1 o.p. oraz art. 66b ust. 2 u.f.p., tj. pozostawanie członkiem zarządu Fundacji w czasie powstania naruszeń, bezskuteczność egzekucji z majątku Fundacji, jednocześnie nie ziściła się przesłanka egzoneracyjna wykazania mienia Fundacji, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie jej zaległości w znacznej części. Elementy te pozostają w sprawie bezsporne. Sąd podziela nadto stanowisko organu, że skarżący nie zdołał wykazać, iż we właściwym czasie zgłosił wniosek o ogłoszenie upadłości a nadto, że owo niezgłoszenie wniosku w terminie nastąpiło bez jego winy. Aspekt, czy skarżący zwolnił się z odpowiedzialności poprzez złożenie we właściwym czasie wniosku o ogłoszenie upadłości pozostaje w sprawie sporny.
W sprawach przeniesienia odpowiedzialności na członka zarządu w trybie art. 116 o.p., w orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że organ, który orzeka o odpowiedzialności członka zarządu za zaległości podatkowe, jest zobowiązany wykazać okoliczności pełnienia obowiązków członka zarządu w czasie powstania zobowiązania podatkowego, które przerodziło się w zaległość, oraz bezskuteczność egzekucji wobec spółki, natomiast ciężar wykazania którejkolwiek z okoliczności uwalniających od odpowiedzialności spoczywa na członku zarządu (por. wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 394/14, z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 892/14, z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1955/15, z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1044/16, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając to zagadnienie w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zasadniczą rolą regulacji art. 116 o.p. jest ochrona interesów wierzycieli. Charakter prawny funkcji członka zarządu wiąże się ze zwiększonym zakresem odpowiedzialności, w tym odpowiedzialności za skutki działań kierowanej spółki czy – jak w tej sprawie – Fundacji. Stąd członkowie zarządu, będąc uprawnieni i zobowiązani do kontrolowania stanu finansów i majątku wymienionych podmiotów, w sytuacji, gdy nie są one w stanie zaspokoić wszystkich swych zobowiązań, mają obowiązek zgłoszenia wniosku o upadłość lub otwarcie postępowania zapobiegającego upadłości. Ustawodawca w art. 116 § 1 o.p. nakazując badać jedynie przesłankę "zgłoszenia we właściwym czasie wniosku o ogłoszenie upadłości" wyraźnie uznał, że oceniając wystąpienie w sprawie przesłanki egzoneracyjnej należy badać jedynie aspekt zgłoszenia wniosku, bez znaczenia pozostaje natomiast to, jak ten wniosek zostanie potraktowany przez sąd właściwy w sprawie upadłości. "Właściwy czas" oznacza, że zgłaszając wniosek o upadłość, zarząd (członek zarządu) uczynił ze swej strony wszystko, by nie dopuścić do zniweczenia celu postępowania upadłościowego poprzez stworzenie sytuacji, w której niektórzy wierzyciele są zaspokajani kosztem innych (wyrok NSA z 5 września 2017 r., sygn. akt II FSK 2065/15).
Jak wskazano, przepis art. 116 o.p. nie uzależnia zwolnienia z odpowiedzialności od sposobu rozstrzygnięcia przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości co do jego zasadności (wyrok NSA w Szczecinie z 13 lutego 2002 r., SA/Sz 1856/00). Wniosek ten musi być jednak rozpoznany, co oznacza, że w istocie rzeczy nie chodzi tu o jego złożenie, ale zgłoszenie. Złożony wniosek nieodpowiadający wymogom formalnym może być zwrócony (art. 28 i 29 p.u.). W takiej sytuacji nie można mówić o zaistnieniu przesłanki zwalniającej od odpowiedzialności. Zarządzenie o zwrocie wniosku o ogłoszenie upadłości oznacza, że nie zgłoszono wniosku prawidłowo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2015 r., II FSK 852/13).
Tym samym zasadnie przyjęto w sprawie, że wniosek o ogłoszenie upadłości Fundacji złożony w dniu 1 sierpnia 2024 r., który z uwagi na braki formalne został zwrócony wnioskodawcy, nie wywołał żadnych skutków prawnych, został on jedynie złożony, nie zaś zgłoszony w rozumieniu art. 116 § 1 pkt 1 lit. a o.p. Sąd akceptuje stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie o zgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości prawidłowo (skuteczności czynności zgłoszenia wniosku) można mówić dopiero w odniesieniu do wniosku złożonego przez pełnomocnika w dniu 4 listopada 2024 r., który to wniosek podlegał rozpoznaniu i ostatecznie postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku VIII Wydział Gospodarczy z dnia 3 grudnia 2024 r. został oddalony na podstawie art. 13 ust. 1 p.u.
Organ prawidłowo przyjął "czas właściwy" na zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości. Zgodnie z art. 10 p.u., upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny. W myśl art. 11 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 p.u. dłużnik jest niewypłacalny, jeżeli utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 21 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe, dłużnik jest obowiązany, nie później niż w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym wystąpiła podstawa do ogłoszenia upadłości, zgłosić w sądzie wniosek o ogłoszenie upadłości.
Trafnie przyjęto, że podstawa do ogłoszenia upadłości (niewypłacalność dłużnika) istniała co najmniej od 18 lipca 2024 r. W tym dniu istniały wierzytelności w stosunku do dwóch wierzycieli, które były wymagalne i przeterminowane o minimum trzy miesiące. Jak wskazał organ Fundacja posiadała zobowiązanie pieniężne wobec Województwa Podlaskiego w wysokości 150.586,36 zł, które stały się wymagalne odpowiednio w zakresie kwoty 30.377,84 zł (wraz z odsetkami) w dniu 12 maja 2022 r., w zakresie zaś kwoty 120.208,52 zł w dniu 18 czerwca 2022 r. Ponadto w dacie skutecznego złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości, tj. w dniu 4 listopada 2024 r., istniała wierzytelność wobec drugiego wierzyciela, tj. Skarbu Państwa - Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w wysokości 1.776.840,60 zł, która stała się wymagalna po upływie 14-dniowego terminu od dnia rozwiązania umowy, czyli z dniem 18 kwietnia 2024 r. Skoro stan niewypłacalności powstał 18 lipca 2024 r., to 30-dniowy termin na zgłoszenie w sądzie wniosku o ogłoszenie upadłości Fundacji, o którym mowa w art. 21 p.u., upływał 18 sierpnia 2024 r. Do tego dnia wniosek o ogłoszenie upadłości nie został zgłoszony.
Należało więc uznać, że zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło dopiero 4 listopada 2024 r., a więc nie we właściwym czasie, o którym mowa w art. 116 § 1 pkt 1 lit. a o.p.
Wbrew wskazaniom strony kwestia ta została wyjaśniona w sposób czytelny i niesprzeczny, a przede wszystkim jasno stwierdzający, że zgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości było bez wątpienia działaniem spóźnionym, gdyż do stanu niewypłacalności doszło już wcześniej. Treść zarzutu mającego sygnalizować rzekomą sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie świadczy o uchybieniu organu, lecz raczej o niezrozumieniu przez stronę skarżącą klarownych wskazań organu w opisie przesłanki "właściwego czasu". Wskazana data 18 lipca 2024 r. odnosi się już bowiem do zobowiązania względem drugiego wierzyciela – Skarbu Państwa, gdyż dopiero w przypadku wymagalności zobowiązań względem więcej niż jednego wierzyciela można mówić o stanie niewypłacalności w rozumieniu p.u., natomiast daty 12 maja 2022 r. i 18 czerwca 2022 r. dotyczą zobowiązań względem pierwszego z wierzycieli, które nie dawały jeszcze podstawy do stwierdzenia niewypłacalności.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ sugerował inną datę "właściwego czasu" niż wprost przez niego wskazana. Wniosek strony skarżącej, że taka sugestia mogła paść może wynikać jedynie z jego niewłaściwego rozumienia art. 116 § 1 pkt 1 lit. a o.p. w zw. z art. 11 p.u., choć organ także tę kwestię wyłożył w sposób czytelny, a ustalenia faktyczne są spójne z wyrażonym poglądem prawnym, że do stwierdzenia stanu niewypłacalności wymagane jest niezapłacenie wymagalnych zobowiązań względem dwóch wierzycieli. Zauważyć przy tym należy, że jest to pogląd korzystny dla strony, gdyż w orzecznictwie podnoszono już wielokrotnie, że z niewypłacalnością dłużnika, o której mowa jest w art. 10 i art. 11 ust. 1 i 2 p.u. mamy również do czynienia wtedy, gdy dłużnik ten nie zaspokaja jednego tylko wierzyciela (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2026 r., sygn. akt III FSK 318/25 i przywołane tam orzecznictwo).
W części zarzutów skargi skarżący niezasadnie kwestionuje datę powstania stanu niewypłacalności zgodnie z art. 11 p.u., wywodząc że w dniu 18 lipca 2024 r. nie istniały jeszcze wierzytelności w stosunku do dwóch wierzycieli, które były wymagalne i przeterminowane o minimum trzy miesiące. Błędne jest jednak przekonanie, że wierzytelności te nie były wymagalne w tej dacie. W orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się już w tej kwestii, wskazując że obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa na skutek zdarzeń opisanych w art. 207 ust. 1 u.f.p., zaś decyzja zwrotowa jedynie określa a nie ustala wysokość zobowiązania przypadającego do zwrotu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1604/23). Konieczność prowadzenia postępowania zwrotowego i wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. jest wynikiem braku dobrowolnego zwrotu dotacji, zarazem decyzja jedynie potwierdza stan zaistniały już wcześniej polegający na zaistnieniu nieprawidłowości aktualizującej obowiązek zwrotu otrzymanych środków.
Zobowiązanie nie powstaje w wyniku wydania decyzji zwrotowej, lecz z mocy prawa w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p. Zobowiązanie to konkretyzuje co do wysokości i terminu zapłaty już wezwanie wystosowane na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p.
W przedmiocie braku złożenia wniosku we "właściwym czasie" trudno nie dostrzec, że – jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku VIII Wydział Gospodarczy z dnia 3 grudnia 2024 r. o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości Fundacji – dłużnik pozostaje totalnym bankrutem, doprowadzonym do zupełnej ruiny finansowej, trwale nierealizującym wymagalnych zobowiązań pieniężnych, których suma dawno przekroczyła wartość jego majątku, a który to majątek nie wystarcza na pokrycie kosztów postępowania. Przy takiej ocenie nie można mówić o zachowaniu rozsądnego terminu w zgłoszeniu wniosku o ogłoszenie upadłości, czy o dochowaniu należytej staranności w podjęciu działań zmierzających do ochrony interesów wierzycieli osoby prawnej, zagrożonych stanem jej niewypłacalności i niedopuszczenia do sytuacji, w której żaden z wierzycieli nie zostanie zaspokojony. Oddalenie przez sąd upadłościowy wniosku o ogłoszenie upadłości spółki także świadczy w realiach niniejszej sprawy o tym, że w dacie złożenia wniosku był on już spóźniony.
Nie był zatem wnioskiem złożonym "we właściwym czasie", w rozumieniu art. 116 § 1 pkt 1 lit. a o.p. (zob. wyroki NSA: z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 708/15, z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1500/15, z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 257/16, z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2077/17, z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 889/17 i z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1338/21).
Odnośnie przesłanki braku winy w niezgłoszeniu w terminie wniosku o ogłoszenie upadłości, wskazać ponadto należy, że tylko zainteresowany członek zarządu spółki może powołać się na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności dotyczących jego osoby świadczących o braku winy, których ani organ podatkowy, ani osoby postronne z natury rzeczy znać nie mogą. Brak takiej winy jest kategorią obiektywną i można się na nią powoływać jedynie w sytuacji, gdy członek zarządu nie miał żadnych możliwości prowadzenia spraw spółki, a brak tych możliwości wynikał z przyczyn od niego całkowicie niezależnych (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt III FSK 633/22). Członek zarządu po powołaniu go w skład zarządu ma obowiązek zapoznać się z jej stanem finansowym, analizować go na bieżąco i w przypadku, gdy zachodzą ku temu przesłanki, złożyć wniosek o ogłoszenie upadłości, aby uchronić się przed odpowiedzialnością za długi tej spółki.
Z biernej postawy czy też niedbalstwa członka zarządu, nie można wywodzić podstaw do zwolnienia z odpowiedzialności za zaległości podatkowe podmiotu, którym zarządza. Brak dostatecznego zainteresowania sprawami spółki czy Fundacji, stanowi zawinione zaniechanie wykonywania podstawowych obowiązków.
Skarżący nie wykazał, aby brak złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości we właściwym czasie nastąpił z przyczyn przez niego niezawinionych. Podkreślić trzeba, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że jako członek zarządu miał on pełną informację o stanie majątkowym Fundacji.
Tym samym bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia: art. 116a § 1 o.p w zw. z art. 116 § 1 o.p., a także art. 11 ust. 1, 1a p.u. i art. 207 ust. 1 i 8 u.f.p.
Sąd nie stwierdził też, aby kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem zarzucanych przepisów prawa procesowego (art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ ustalił stan faktyczny sprawy, gromadząc w tym celu niezbędny materiał dowodowy. Zebrane dowody pozwoliły ustalić wystąpienie przesłanek przeniesienia odpowiedzialności skarżącego jako osoby trzeciej za zobowiązania Fundacji, które powstały w związku z naruszeniami powstałymi w czasie, gdy pełnił w niej funkcję członka zarządu. Przy tym posłużenie się w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy materiałem dowodowym zebranym już w postępowaniu w pierwszej instancji nie świadczy o braku ponownej merytorycznej oceny sprawy przez organ. Jeśli materiał dowodowy jest kompletny to wydanie decyzji w oparciu o te dowody jest uzasadnione i nie świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.
Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że organ winien był powołać biegłego celem zbadania czasu, w którym należało zgłosić wniosek o ogłoszenie upadłości. W przekonaniu sądu organy są uprawnione i kompetentne do samodzielnego ustalenia tej kwestii. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że organy nie mają obowiązku przy dokonywaniu ustaleń dotyczących przesłanek ogłoszenia upadłości powoływać biegłych z zakresu rachunkowości na okoliczność ustalenia faktu oraz daty powstania niewypłacalności, jeśli materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia danego stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1235/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 1586/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 285/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2015 r., I FSK 527/17). Nie miało więc miejsca naruszenie art. 84 k.p.a.
W przedmiocie przedłożonego wraz ze skargą dokumentu w postaci opinii biegłego rewidenta T. J. sąd pragnie wyjaśnić, że dopuścił rzeczony dowód jako dokument prywatny niemający charakteru opinii biegłego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2026 r. poz. 468, dalej jako: k.p.c.), stosowanych odpowiednio na mocy art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Dokument ten nie ma waloru opinii biegłego w sensie proceduralnym, gdyż taki może mieć jedynie opinia sporządzona na zlecenie sądu (art. 278 k.p.c.) lub dopuszczona przez sąd opinia sporządzona na zlecenie organu władzy publicznej (art. 2781 k.p.c.). W postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, a więc sporządzonej na zlecenie sądu nie jest możliwe – jako wykraczające poza ramy postępowania dowodowego, które może prowadzić sąd administracyjny. Natomiast możliwe jest dopuszczenie dokumentu prywatnego, jakim jest przedłożona w niniejszej sprawie opinia.
Należy zauważyć, że zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest orzekanie na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), zaś wyjątki w tym zakresie przewidują art. 106 § 3-4 p.p.s.a., w tym właśnie przeprowadzenie dowodów z dokumentu. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z tego względu celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy.
W warunkach rozpoznawanej sprawy potencjalne znaczenie przedłożonego dokumentu mogło polegać na możliwości dowiedzenia, że organ niezasadnie zaniechał przeprowadzenia opinii biegłego i przez to niewłaściwie ustalił "właściwy czas" na złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości. Analiza przedłożonego dokumentu prowadzi do wniosku, że kluczowe założenia opinii, a zatem w zakresie wymagalności zobowiązań zwrotowych mają charakter prawnej polemiki opartej na wskazaniu o powstaniu ww. zobowiązań dopiero na skutek doręczenia decyzji, stanowiąc powtórzenie stanowiska prezentowanego w sprawie przez stronę skarżącą, które sąd ocenił jako błędne.
Uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Małgorzata Anna Dziemianowicz Paweł Janusz Lewkowicz Marcin Kojło