Uzasadnienie
1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 29 kwietnia 2016 r. (data nadania) S.A. (dalej: skarżąca, spółka) zakwestionowała zgodność art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia skargą kasacyjną postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucającego skargę o wznowienie postępowania przed tym sądem, orzekającego w tej kwestii po raz pierwszy, oraz zgodność art. 194 § 1 tej ustawy w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia zażaleniem ani zażaleniem poziomym postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucającego skargę o wznowienie postępowania przed tym sądem, orzekającego o tej kwestii po raz pierwszy, z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
2. Postanowieniem z 14 marca 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 194 § 1 z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznał, że skarżąca nie uzyskała ostatecznego orzeczenia o jej prawach opartego na art. 194 § 1 p.p.s.a. 3
3. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie art. 194 § 1 p.p.s.a. był podstawą prawną postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stycznia 2016 r., w którym orzeczono o prawach podmiotowych skarżącej określonych w Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) stosuje się przepisy tej ustawy.
Skoro postępowanie zainicjowane analizowaną skargą nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie u.o.t.p. TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy u.o.t.p. TK.
2. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
3. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.
4. W ocenie skarżącej Trybunał w zaskarżonym orzeczeniu błędnie przyjął, że art. 194 § 1 p.p.s.a. nie był podstawą prawną postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stycznia 2016 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej na postanowienie tego sądu odrzucające skargę o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zdaniem Trybunału zarzut ten nie jest zasadny.
Skarżąca twierdzi, że Naczelny Sąd Administracyjny analizował możliwość zaskarżenia postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania i przywołał – w tym kontekście – art. 194 § 1 p.p.s.a. na stronie 4 uzasadnienia. Trybunał stwierdza, że NSA rzeczywiście w tym miejscu uzasadnienia wskazał numerycznie ten przepis, jednak uczynił to, opisując treść zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast w części uzasadnienia, w której zawarte są merytoryczne rozważania (po słowach: Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje) wyjaśniające podjęte rozstrzygnięcie, czyli w tym przypadku odrzucenie skargi kasacyjnej na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania przed tym sądem, Naczelny Sąd Administracyjny ani nie wskazał art. 194 p.p.s.a. jako podstawy swojego orzeczenia, ani też nie dokonywał jego wykładni.
Przede wszystkim jednak NSA nie dokonał władczej ingerencji w prawa podmiotowe skarżącej w oparciu o ten przepis. Trybunał podkreśla, że nie jest wystarczające do uznania art. 194 p.p.s.a. za podstawę prawną orzeczenia stwierdzenie przez sąd, że w przepisach dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego nie przewidziano trybu kwestionowania postanowień NSA. Jak zasadnie podkreślił Trybunał w zaskarżonym postanowieniu, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu ze stycznia 2016 r. wskazał jako podstawę prawną swojego orzeczenia wyłącznie przepisy dotyczące skargi kasacyjnej, tj. art. 173 § 1 oraz art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. Ponadto zarówno rozstrzygnięcie („odrzucić skargę kasacyjną”), jak i rozważania NSA nie dotyczą zażalenia. Z sentencji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił nie zażalenie, lecz skargę kasacyjną spółki. W uzasadnieniu orzeczenia analizował również wyłącznie dopuszczalność wniesienia przez nią skargi kasacyjnej i w tym kontekście wyraził ogólną uwagę o niedopuszczalności zaskarżenia orzeczeń NSA.
Z żadnego fragmentu uzasadnienia postanowienia nie wynika, jak twierdzi skarżąca, że NSA: analizował dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania; uznał, iż nie może rozpoznać także tego środka zaskarżenia; uznał, że również zażalenie podlega odrzuceniu. Nie ma przy tym znaczenia to, że problem konstytucyjny dotyczący niezaskarżalności postanowień NSA można rozwiązać poprzez badanie z Konstytucją zarówno art. 173 § 1 p.p.s.a., jak i art. 194 § 1 tej ustawy. Warunkiem skutecznego skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest bowiem uzyskanie ostatecznego orzeczenia, w którym na podstawie kwestionowanego przepisu rozstrzygnięto ostatecznie o prawach podmiotowych skarżącej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego skarżąca tego warunku w odniesieniu do art. 194 § 1 p.p.s.a. nie spełniła.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.
Postanowienie
z dnia 14 marca 2017 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej S.A. w sprawie zgodności:
- 1) art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.),
- 2) art. 194 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
- 1) nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg w zakresie badania zgodności art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- 2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 29 kwietnia 2016 r. (data nadania) skarżąca ‒ S.A. (dalej:
skarżąca, spółka) zakwestionowała zgodność art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia skargą kasacyjną postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucającego skargę o wznowienie postępowania przed tym sądem, orzekającego w tej kwestii po raz pierwszy, oraz zgodność art. 194 § 1 tej ustawy w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia zażaleniem ani zażaleniem poziomym postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucającego skargę o wznowienie postępowania przed tym sądem, orzekającego o tej kwestii po raz pierwszy, z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w zw.
z art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. 21 lipca 2015 r. skarżąca złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem tego sądu z listopada 2008 r.. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z listopada 2015 r. odrzucił skargę, stwierdziwszy, że wniesiono ją po upływie terminu wynikającego z art. 277 p.p.s.a. Skarżąca wniosła od tego orzeczenia skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu ze stycznia 2016 r. odrzucił.
Zdaniem skarżącej zakwestionowane w skardze przepisy naruszają: prawo do sądu ‒ zwłaszcza w zakresie sprawiedliwości proceduralnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji), zakaz zamykania dostępu do wymiaru sprawiedliwości (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji), zakaz równego ukształtowania procedury sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji), prawo do kwestionowania orzeczenia sądowego wydanego w pierwszej instancji lub przy orzekaniu po raz pierwszy (art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji), a także gwarancję instancyjności (art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji).
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 2016 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi, tj. do doręczenia pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytucyjnej i reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz doręczenia odpisu pełnego z KRS.
Do pisma procesowego wniesionego do Trybunału 8 czerwca 2016 r. (data nadania) skarżąca załączyła brakujące dokumenty.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
- 1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane analizowaną skargą nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK), to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy ustawy o TK.
- 2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymaganiom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o TK.
- 3. W ocenie Trybunału skarga konstytucyjna w zakresie dotyczącym art. 173 § 1 p.p.s.a. spełnia wymagania formalne wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 i art. 77 ust. 1 ustawy o TK.
- 3.1. Skargę konstytucyjną sporządził i wniósł radca prawny, który załączył do skargi stosowne pełnomocnictwo.
- 3.2. Skarżąca wyczerpała przysługującą jej drogę prawną, ponieważ postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stycznia 2016 r. jest prawomocne i nie przysługują od niego żadne zwyczajne środki zaskarżenia.
- 3.3. Trybunał stwierdza też, że skarżąca dochowała trzymiesięcznego terminu do wniesienia skargi, zastrzeżonego w art. 77 ust. 1 ustawy o TK. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stycznia 2016 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 29 stycznia 2016 r., a skargę wniesiono 29 kwietnia 2016 r. 13 14
- 3.4. Przedmiotem zarzutu skarżąca uczyniła art. 173 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia skargą kasacyjną postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucającego skargę o wznowienie postępowania. Skarżąca zarzuciła temu przepisowi naruszenie: prawa do sądu ‒ zwłaszcza w zakresie sprawiedliwości proceduralnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji), zakazu zamykania dostępu do wymiaru sprawiedliwości (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji), zakazu równego ukształtowania procedury sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji), prawa do kwestionowania orzeczenia sądowego wydanego w pierwszej instancji lub przy orzekaniu po raz pierwszy (art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji), a także gwarancji instancyjności (art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji).
15 16
- 3.5. W ocenie Trybunału w przypadku tego zarzutu skarżąca prawidłowo określiła przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), wskazała, które przysługujące jej konstytucyjne prawa i w jaki sposób zostały – jej zdaniem – naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK), a także należycie uzasadniła sformułowane w skardze zarzuty (art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK).
- 3.6. Skoro złożona skarga w zakresie zarzutu niekonstytucyjności art. 173 § 1 p.p.s.a. spełnia wymagania przewidziane w ustawie o TK, a nie zachodzą okoliczności określone w art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy o TK, to – na podstawie art. 61 ust. 2 tej ustawy – zasadne było nadanie jej dalszego biegu w tym zakresie.
- 4. Skarga konstytucyjna w zakresie dotyczącym art. 194 § 1 p.p.s.a. nie spełnia wymogów formalnych, co przesądza o konieczności odmowy nadania jej dalszego biegu.
Trybunał przypomina, że stosownie do art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego. Z przywołanych przepisów wynika niewątpliwie, że w skardze konstytucyjnej można kwestionować konstytucyjność tylko przepisów będących podstawą prawną ostatecznego orzeczenia o prawach podmiotowych skarżącego, które w jego przekonaniu zostały naruszone.
Skarżąca wskazała, że ostatecznym orzeczeniem w jej sprawie jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stycznia 2016 r. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 173 § 1 i art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a., odrzucił skargę kasacyjną spółki od postanowienia tego sądu odrzucającego jej skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego.
Zgodnie z kwestionowanym przez skarżącą art. 194 § 1 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest: 1) przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu; 2) odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3; 3) umorzenie postępowania; 4) wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 61; 5) odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku; 6) sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa; 7) odrzucenie wniosku o uzupełnienie wyroku albo odmowa jego uwzględnienia; 8) oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego; 9) odrzucenie skargi kasacyjnej; 10) odrzucenie zażalenia; 11) zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej; 12) ukaranie grzywną.
Zdaniem skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu ze stycznia 2016 r. zastosował także art. 194 § 1 p.p.s.a., gdyż odrzucając skargę kasacyjną wniesioną przez nią w terminie siedmiodniowym – przewidzianym do złożenia zażalenia – „niewątpliwie uznał również, że postanowienie to nie mogło zostać zaskarżone zażaleniem”.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela opinii skarżącej. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu ze stycznia 2016 r. wskazał jako podstawę prawną swojego orzeczenia wyłącznie przepisy dotyczące skargi kasacyjnej, tj. art. 173 § 1 oraz art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. Przywołane przepisy regulują: art. 173 § 1 p.p.s.a. ‒ przypadki, w których możliwe jest wniesienie skargi kasacyjnej od orzeczeń wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne; art. 180 p.p.s.a. ‒ odrzucenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny; art. 178 p.p.s.a. ‒ odrzucenie skargi kasacyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny.
Po drugie, zarówno rozstrzygnięcie, jak i rozważania sądu nie dotyczą zażalenia. Z sentencji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił nie zażalenie, lecz skargę kasacyjną spółki. W uzasadnieniu orzeczenia analizował również wyłącznie dopuszczalność wniesienia przez nią skargi kasacyjnej. W ocenie Trybunału tylko z faktu wniesienia przez spółkę skargi kasacyjnej w terminie siedmiodniowym ‒ przewidzianym do składania zażaleń do NSA ‒ z całą pewnością nie można wysnuć tezy, zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny zastosował w jej sprawie art. 194 § 1 p.p.s.a. i uznał, że na jego podstawie niedopuszczalne jest zaskarżenie zażaleniem postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie.
24 25
Mając na uwadze powyższe, Trybunał uznał, że skarżąca nie uzyskała ostatecznego orzeczenia o jej prawach wydanego na podstawie art. 194 § 1 p.p.s.a., co musi skutkować odmową nadania skardze dalszego biegu w zakresie zarzutu niezgodności tego przepisu z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji.