Uzasadnienie
1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 9 marca 2017 r. (data nadania) J.Ż. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach) – w zakresie, w jakim przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do pracowników, a nie do ubezpieczonych, przez co nie uwzględniają pracy wykonywanej przez członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych jako tytułu uprawniającego do nabycia prawa do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym ze względu na świadczenie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze – z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
2. Postanowieniem z 27 kwietnia 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał uznał, że skarżący nieprawidłowo przywołał wzorce kontroli konstytucyjności, przez co sformułowany przez niego zarzut nie spełnia warunków określonych w art. 79 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK).
3. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Trybunału. W jego przekonaniu wskazał prawa podmiotowe podlegające ochronie, tj. prawo do równego traktowania i zasadę sprawiedliwości społecznej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
2. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.
3. Trybunał podtrzymuje stanowisko, zgodnie z którym skarżący nie wskazał wzorców kontroli, z których wynikałyby jego prawa podmiotowe chronione konstytucyjnie, co wykluczyło nadanie rozpatrywanej skardze dalszego biegu. Na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przedmiotem skargi mogą być wyłącznie te przepisy prawa, na podstawie których sądy ukształtowały sytuację prawną skarżącego, a wzorce kontroli muszą statuować konstytucyjne wolności i prawa, które w wyniku zastosowania kwestionowanych, niezgodnych z Konstytucją, przepisów zostały naruszone. Skarga konstytucyjna została więc ukształtowana jako środek zindywidualizowanej kontroli konstytucyjności o ograniczonym zakresie, mający służyć ochronie naruszonych konstytucyjnych praw podmiotowych skarżących.
3.1. Zażalenie nie podważa podstaw odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie wzorca kontroli określonego w art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że stanowisko w sprawie niedopuszczalności przywoływania art. 2 Konstytucji jako samodzielnego wzorca kontroli w sprawach skargowych przedstawił w postanowieniu pełnego składu z 23 stycznia 2002 r. (Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Trybunał podziela przyjęty tam pogląd i jednocześnie przypomina, że na gruncie procesowym – zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine ustawy o TK – wszystkie składy orzekające związane są zapatrywaniem prawnym wyrażonym w orzeczeniu pełnego składu, dopóki inny pełny skład od niego nie odstąpi. Trybunał uznał, że żadnej z zasad wyprowadzonych z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady dostatecznej określoności przepisów prawa, zasady przyzwoitej legislacji i zasady sprawiedliwości proceduralnej, nie można uznać za prawo podmiotowe podlegające ochronie w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej.
W ocenie Trybunału skarżący nie wskazał przy tym podmiotowych wolności ani praw wynikających z art. 2 Konstytucji, które mogłyby być podstawą skargi konstytucyjnej.
3.2. Podobnie negatywnie należy ocenić wskazanie art. 32 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli. Postanowienie z 24 października 2001 r. (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225), w którym Trybunał wypowiedział się na temat braku możliwości powoływania art. 32 ust. 1 Konstytucji jako samoistnego wzorca kontroli, zostało również wydane w pełnym składzie, co wyklucza odstąpienie od wyrażonej w nim oceny prawnej.
W przypadku, gdy w skardze nie wskazano żadnych praw podmiotowych konstytucyjnie chronionych, brakuje w niej punktu odniesienia dla weryfikacji konstytucyjności kwestionowanej regulacji, co uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.
Postanowienie
z dnia 27 kwietnia 2017 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Henryk Cioch, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.Ż. w sprawie zgodności:
art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, ze zm.) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 9 marca 2017 r. (data nadania) J.Ż. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach) – w zakresie, w jakim przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do pracowników, a nie do ubezpieczonych, przez co nie uwzględniają pracy wykonywanej przez członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych jako tytułu uprawniającego do nabycia prawa do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym z tytułu świadczenia pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze – z art. 2 i art. 32 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. 29 grudnia 2014 r. skarżący złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. (dalej: ZUS) wniosek o wcześniejszą emeryturę. W decyzji ze stycznia 2015 r. ZUS odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego, przyjąwszy, że nie udowodnił on, iż do 1 stycznia 1999 r. przepracował 15 lat w warunkach szczególnych. Przy ustalaniu okresu pracy skarżącego w takich warunkach ZUS nie uwzględnił pracy skarżącego jako kierowcy samochodu ciężarowego, gdyż skarżący wykonywał tę pracę jako członek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w S. 3
Skarżący złożył odwołanie od decyzji ZUS, które w wyroku z maja 2015 r. oddalił Sąd Okręgowy w Ś. Następnie Sąd Apelacyjny w W. w wyroku z marca 2016 r. oddalił apelację skarżącego od wyroku sądu pierwszej instancji.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zasadniczo zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w art. 53 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga powinna spełniać wymogi określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją;
wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających prawa podmiotowe przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymagań. Zarówno z petitum skargi, jak i z jej uzasadnienia wynika, że skarżący uczynił wzorcami kontroli konstytucyjności art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach jedynie art. 2 i art. 32 Konstytucji. Takie określenie podstawy skargi jest jednak – zdaniem Trybunału – wadliwe.
Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wskazywał, że z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie zainicjowanej wniesieniem skargi konstytucyjnej mogą być wyłącznie przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Pogląd na tę kwestię jest utrwalony, a Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw, by go zmieniać.
W tym kontekście niewłaściwe jest, w ocenie Trybunału, uczynienie art. 2 Konstytucji samodzielnym wzorcem kontroli. Wynikająca z niego zasada demokratycznego państwa prawnego (podobnie jak inne zasady) nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony skarżący mógłby się domagać w skardze konstytucyjnej. Zasada ta wyznacza jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę oraz standard korzystania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. orzeczenia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Ze względu na sposób sformułowania uzasadnienia rozpatrywanej skargi niemożliwe jest zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone w sprawie skarżącego.
Przywołany przez skarżącego wzorzec kontroli określony w art. 32 Konstytucji także ma charakter niesamoistny. W wydanym w pełnym składzie postanowieniu z dnia 24 października 2001 r., dotyczącym art. 32 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził:
„Uznając więc prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia«, tzn. przysługuje (…) w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego skarżący nie doprecyzował również w odniesieniu do tego wzorca, a co jest konieczne w kontekście ustawy o TK, naruszonego ‒ według niego ‒ przysługującego mu prawa podmiotowego. Jak Trybunał wyjaśnił powyżej, prawa takiego nie można wywieść z art. 2 Konstytucji, z którym w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący powiązał art. 32 Konstytucji.
Choć skarżący na wstępie uzasadnienia skargi stwierdził, że art. 2 i art. 32 Konstytucji mogą stanowić samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej, to nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie tej tezy. Tymczasem przywołane przez skarżącego wzorce konstytucyjne nie wprowadzają konkretnej wolności czy konkretnego prawa. Mogą one być wzorcami kontroli, lecz tylko wówczas, gdy zasady w nich zawarte zostaną odniesione do tych przepisów Konstytucji, które wolności i prawa wyrażają. Przywołanie przez skarżącego jako wzorca kontroli zaskarżonego przepisu jedynie art. 2 i art. 32 Konstytucji powoduje, że skarga konstytucyjna nie spełnia warunków określonych w art. 79 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, co jest samodzielną przesłanką odmowy nadania jej dalszego biegu.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POUCZENIE 13
Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.