Uzasadnienie
W skardze konstytucyjnej z 27 września 2016 r. (data nadania) pełnomocnik Sp. z o.o. (dalej: skarżącej) zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 38 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.; dalej: u.o.o.) w zw. z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, ze zm.; dalej u.s.w.). Zaskarżonym przepisom u.o.o. i u.s.w. skarżąca zarzuciła, że są niezgodne z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.
Postanowieniem z 16 grudnia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że istotę niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów skarżąca upatruje w braku podstaw prawnych do skutecznego zaskarżenia bezczynności organu samorządu w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, jak również w przypadku braku wydania rozstrzygnięcia dotyczącego spełnienia albo niespełnienia warunków określonych prawem, umożliwiających uzyskanie przez daną instalację statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
W ocenie Trybunału oznacza to, że przedmiotem skargi uczyniła skarżąca tzw. lukę w prawie, który to problem nie mieści się w zakresie kompetencji kontrolnych sądu konstytucyjnego. Zdaniem Trybunału taka kwalifikacja zarzutów skarżącej zdeterminowała również negatywną ocenę spełnienia przez nią innych przesłanek skargi konstytucyjnej, tzn. właściwego określenia przepisów, na podstawie których wydane zostało w sprawie skarżącej ostateczne orzeczenie, a także wyjaśnienia sposobu, w jaki unormowania będące przedmiotem skargi naruszyły przysługujące jej wolności i prawa.
W zażaleniu na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego skarżąca zakwestionowała negatywną kwalifikację skargi w świetle obowiązujących przepisów. W przekonaniu skarżącej zarzuty skargi nie zostały skierowane przeciwko luce występującej w systemie prawa, lecz przeciwko konkretnym przepisom u.o.o. i u.s.w. – w zakresie, w jakim „mogą być rozumiane i stosowane w niekonstytucyjny sposób”.
W związku z tym skarżąca podkreśliła, że nie domaga się zmiany w prawie, lecz kwestionuje „rozumienie (wykładnię) tych przepisów łącznie (…)”. Ponadto w ocenie skarżącej treść skargi doprowadziła do wykazania tego, że jej przedmiotem są regulacje fragmentaryczne i niepełne, nie zaś tego, że w ogóle takich przepisów nie ma.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) stosuje się przepisy tej ustawy.
Skoro postępowanie zainicjowane rozpatrywaną skargą nie zostało zakończone przed 3 stycznia 2017 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy o TK, to do rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu zastosowanie mają przepisy ustawy o TK.
Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącej przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w zw. z art. 61 ust. 7 ustawy o TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Zasadniczą przesłanką odmowy nadania dalszego biegu analizowanej skardze było stwierdzenie, że jej przedmiotem skarżąca uczyniła tzw. zaniechanie prawodawcze, wykazując brak unormowań, które czyniłyby zadość sformułowanym przez skarżącą oczekiwaniom.
Ich przedmiotem była możliwość wskazania podstaw prawnych do skutecznego zaskarżenia bezczynności organu samorządu w kontekście zmiany uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, jak również w przypadku niewydania rozstrzygnięcia dotyczącego spełnienia (albo niespełnienia) warunków określonych prawem, umożliwiających uzyskanie przez instalację statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał przyjął, że taki sposób ujęcia zarzutów skargi wskazuje na to, że skarżąca kwestionuje w istocie brak norm prawnych, które kreowałyby podstawę prawną do podjęcia przez organy władzy publicznej stosownych działań i rozstrzygnięć.
Polemizując z powyższym stanowiskiem Trybunału, skarżąca wskazuje w zażaleniu, że zarzuty zawarte w jej skardze miały walor interpretacyjny, względnie zakresowy, ponieważ kwestionowała sposób rozumienia przepisów u.o.o. w zw. z u.s.w. pomijający obowiązek wydania, a następnie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia sejmiku województwa.
W jej przekonaniu jest to więc przypadek jakościowo odmienny od sytuacji luki w prawie.
W zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny słusznie jednak nie podzielił oceny przedmiotu skargi, jaką skarżąca przedstawia we wniesionym zażaleniu. Norm prawnych – zdaniem skarżącej – „brakujących” w obowiązującym stanie prawnym nie można bowiem ani wyinterpretować z treści kwestionowanych przepisów, ani też zakwalifikować jako elementu pominiętego w zakresie ich zastosowania.
Tylko wówczas zaś byłoby możliwe poddanie regulacji u.o.o. w zw. z u.s.w. kontroli Trybunału prowadzącej do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia o charakterze – odpowiednio – interpretacyjnym lub zakresowym. Trybunał prawidłowo uznał jednak, że pomimo pozornie interpretacyjnego (zakresowego) sposobu sformułowania zarzutów skargi, w istocie zmierzała ona do wykazania braku normatywnych podstaw do dekodowania kompetencji organów władzy publicznej, których przedmiotem byłoby wydanie rozstrzygnięć o treści postulowanej przez skarżącą. Tym samym, przedmiotem skargi uczyniła skarżąca występujące – w jej ocenie – luki w obowiązującym stanie prawnym. Jak to już wskazano w zaskarżonym postanowieniu, tak określony przedmiot skargi nie mieści się jednak w zakresie wynikającym z art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Nieprawidłowe określenie przedmiotu skargi determinowało również niemożność spełnienia przez skarżącą innych wymagań skargi, tj. wskazania orzeczenia wydanego na podstawie zakwestionowanych przepisów (art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy o TK), a także wyjaśnienia sposobu naruszenia przez nie konstytucyjnych wolności i praw skarżącej (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zasadnie odmówił nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Postanowienie
z dnia 16 grudnia 2016 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Sp. z o.o. w sprawie zgodności:
art. 38 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm.) w związku z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486) z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
postanawia:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Uzasadnienie
- 1. W sporządzonej przez pełnomocnika skardze konstytucyjnej z 27 września 2016 r. (data nadania) Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 38 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2013.21, ze zm.; dalej: uoo) w związku z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.2016.486; dalej: usw) z art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji.
- 2. Skarga konstytucyjna została przez skarżącą sformułowana w związku z następującą sprawą.
3 2.1 W piśmie z 10 grudnia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek do Urzędu Marszałkowskiego Województwa o wpisanie zarządzanej przez nią instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych jako instalacji regionalnej do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Sejmik Województwa (dalej: Sejmik), w uchwale z maja 2014 r. w sprawie zmiany uchwały z sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania „Planu gospodarki odpadami dla województwa 2014”, zmienionej uchwałą z marca 2013 r. (dalej: uchwała), nie uwzględnił wniosku skarżącej zawartego w jej piśmie.
2.2. Po bezskutecznym wezwaniu Sejmiku do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., który w wyroku z lutego 2015 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
2.3. Od opisanego wyżej orzeczenia Sejmik złożył skargę kasacyjną, po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z maja 2016 r. (dalej: wyrok NSA) uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji oraz oddalił skargę. W uzasadnieniu tego judykatu NSA wskazał, że ujęcie danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w uchwale o charakterze aktu prawa miejscowego należy do wyłącznej kompetencji sejmiku województwa i w przypadku jego bezczynności prawotwórczej sąd administracyjny nie posiada kompetencji do ingerowania w działalność tego organu, a tym samym do jego zobowiązania do zmiany uchwały w opisanym wyżej przedmiocie.
3. W szczegółowym uzasadnieniu zarzutów zawartych w skardze konstytucyjnej skarżąca stwierdziła, że skutkiem zastosowania zakwestionowanych przez nią przepisów jest naruszenie przysługującego jej prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń.
W ocenie skarżącej zaskarżone unormowania godzą także w zasadę równości oraz wymóg określoności prawa. W jej przekonaniu zaskarżone regulacje „uniemożliwiają skuteczne zaskarżenie bezczynności sejmiku województwa”, w przypadku gdy przepisy przewidują obligatoryjną zmianę uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Ponadto skarżąca zarzuca wskazanym w skardze przepisom niekonstytucyjność w zakresie, w jakim „nie przewidują obowiązku wydania (...) i zaskarżenia” negatywnego rozstrzygnięcia sejmiku województwa w stosunku do instalacji, która nie spełnia wymogów określonych przepisami uoo.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji korzystanie ze skargi konstytucyjnej jako środka ochrony wolności i praw odbywa się „na zasadach określonych w ustawie”. Zasady te de lege lata precyzuje ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK). W myśl art. 37 ust. 1 w związku z art. 50 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymaganiom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o TK.
2. W analizowanej sprawie skarżąca zakwestionowała konstytucyjność następujących przepisów: art. 38 ust. 3 uoo, który wskazuje przypadki implikujące obligatoryjną zmianę uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w związku z art. 35 ust. 6 uoo, ustalającym definicję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Powyższe unormowania skarżąca ujęła także w związku z art. 90 ust. 1 usw, zgodnie z którym „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego”, oraz z art. 90 ust. 1 i 2 usw, stanowiącymi, co następuje: „1. Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. 2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego”.
3. Zarówno sposób ujęcia przepisów będących przedmiotem skargi, jak i treść zarzutów sformułowanych wobec nich przez skarżącą uzasadniają rozważenie, czy w analizowanym przypadku nie zachodzi sytuacja tzw. luki prawnej, co wykluczałoby dopuszczalność poddania skargi merytorycznej kontroli.
3.1. Istotę niezgodności z Konstytucją kwestionowanych unormowań skarżąca upatruje w braku podstaw prawnych do skutecznego zaskarżenia bezczynności organu samorządu w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, jak również w przypadku braku wydania rozstrzygnięcia dotyczącego spełnienia albo niespełnienia warunków określonych prawem, umożliwiających uzyskanie przez daną instalację statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Taka kwalifikacja zarzutów przedstawionych przez skarżącą jest uzasadniona zwłaszcza wobec sposobu ujęcia zaskarżonych unormowań, którym zarzuca ona niekonstytucyjność, „w zakresie, w jakim nie przewidują [one] obowiązku wydania negatywnego rozstrzygnięcia (...) oraz nie przewidują możliwości [jego] zaskarżenia”. Pozornie „interpretacyjny” sposób określenia przez skarżącą przedmiotu skargi kryje więc w sobie w istocie próbę wykazania braku stosowanych przepisów, które kreowałyby podstawę do merytorycznego rozpoznania przez organy samorządu i przez sąd administracyjny wniosków (skarg) o treści określonej przez skarżącą.
3.2. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, sytuacja, gdy w systemie prawa brakuje pewnych regulacji, których treść sugeruje podmiot zwracający się do sądu konstytucyjnego, może być kwalifikowana jako zaistnienie pominięcia lub zaniechania prawodawczego. Różnica pomiędzy tymi sytuacjami była przedmiotem wypowiedzi orzeczniczych TK, formułowanych także w toku postępowania inicjowanego skargami konstytucyjnymi.
3.2.1. Uwzględnienie dotychczasowej linii orzeczniczej pozwala Trybunałowi na przyjęcie, że z przypadkiem pominięcia ustawodawczego mamy do czynienia wówczas, gdy dana regulacja jest fragmentaryczna i niepełna. Przyczyną takiego stanu jest wadliwie określony przez prawodawcę zakres (podmiotowy, przedmiotowy, czasowy) zastosowania określonej normy prawnej, co uzasadnia jej ocenę jako niezgodną z Konstytucją. Trybunał podkreśla, że do przyjęcia zaistnienia pominięcia ustawodawczego konieczny jest jednak wymóg stwierdzenia „jakościowej tożsamości” (a przynajmniej daleko idącego podobieństwa) materii uregulowanej i pozostającej poza zakresem normowania, przy czym każdorazowo taka ocena powinna zostać dokonana z dużą ostrożnością (zob. postanowienie TK z 5 marca 2013 r., sprawa K 4/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 30 i powołane tam orzecznictwo).
3.2.2. W odróżnieniu od powyższego, sytuacja zaniechania ustawodawczego (luki w prawie) ma miejsce wówczas, gdy wskazywane przez skarżącego zagadnienie w ogóle pozostało poza zakresem regulacji określonym przez prawodawcę. Nie ma wtedy możliwości stwierdzenia identyczności, czy nawet podobieństwa norm, ponieważ zakres kwestii unormowanych jest całkowicie odmienny od tego nieobjętego kwestionowanymi przepisami (por. postanowienie TK z 26 lutego 2016 r., sprawa Ts 292/15, OTK ZU nr B/2016, poz. 164 i powołane tam orzecznictwo).
3.3. W przekonaniu Trybunału przedmiotem skargi konstytucyjnej, a także innych środków prawnych inicjujących postępowanie w sprawie kontroli norm prawnych, można uczynić wyłącznie pominięcie prawodawcze. Niedopuszczalność orzekania przez sąd konstytucyjny o zaniechaniu prawodawczym (luce w prawie) wynika z tego, że w zakresie kognicji Trybunału, będącego jedynie tzw. negatywnym ustawodawcą, mieści się wyłącznie kwestia (nie)konstytucyjności lub (nie)legalności obowiązujących aktów normatywnych, nie zaś wykonywanie kompetencji o charakterze prawotwórczym. Uczynienie zadość postulatom de lege ferenda, których realizacja wymagałaby wykreowania całkiem nowych norm prawnych, pozostaje więc poza zakresem właściwości sądu konstytucyjnego.
Z tego powodu niedopuszczalne jest tworzenie nowych, uzupełniających rozwiązań do obowiązujących aktów normatywnych (zob. np. wyrok TK z 22 marca 2005 r., sprawa K 22/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 27).
3.4. W przekonaniu Trybunału analizowaną skargę należy sytuować właśnie w kategorii zaniechania ustawodawczego. Zaistnienie luki w prawie zdaje się zresztą dostrzegać sama skarżąca, która w uzasadnieniu zarzutów skargi stwierdziła jednoznacznie, że „przepisy nie przewidują możliwości uzyskania skonkretyzowanego rozstrzygnięcia w sprawie”. Skarżąca wskazała też, że zarówno odnośnie do zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jak również co do problemu zajęcia stanowiska wobec spełnienia lub niespełnienia wymogów przez daną instalację „przepisy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały”.
Trybunał zauważa ponadto, że to właśnie brak stosownej regulacji spowodował ujęcie przez skarżącą części uzasadnienia skargi w postać postulatów de lege ferenda, wskazujących sposób, w jaki prawodawca powinien uregulować analizowaną materię. Podstawą do tak przyjętej argumentacji skarżącej była zaś teza, iż „ustawodawca wadliwie skonstruował cały system wykonania planu gospodarki odpadami”. To, co przez skarżącą zostało jednak nazwane „przeoczeniem ustawodawcy”, w rzeczywistości zakwalifikować należy jako zaniechanie prawodawcze, które jest przesłanką wykluczającą dopuszczalność merytorycznego zbadania wniesionej skargi.
4. W konkluzji Trybunał stwierdza, że analiza treści wniesionej skargi, a zwłaszcza uzasadnienia zarzutów w niej sformułowanych, musi prowadzić do wniosku, iż skarżąca zakwestionowała w istocie nie merytoryczną treść art. 38 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 6 uoo w związku z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 2 usw, lecz to, czego w zaskarżonych przepisach nie ma.
5. Konstatacja powyższa determinuje także ocenę spełnienia przez skarżącą innych wymogów przewidzianych w przepisach ustawy o TK. Przede wszystkim należy przyjąć, że skarżąca wadliwie wypełniła obowiązek określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, polegający na dokładnym określeniu przedmiotu kontroli – przepisu, na podstawie którego wydano ostateczne rozstrzygnięcie naruszające konstytucyjne prawa i wolności skarżącej. Trybunał stwierdza, że zakwestionowany brak odpowiednich norm prawnych wyklucza uznanie zaskarżonych przepisów za postawę prawną ostatecznego orzeczenia naruszającego prawa skarżącej, a w konsekwencji za źródło wskazywanego przez nią naruszenia konstytucyjnych wolności i praw. Z tych samych względów nie można również przyjąć, że skarżąca sprostała powinności wskazania sposobu, w jaki unormowania będące przedmiotem skargi doprowadziły do złamania statuowanych przez ustrojodawcę praw podmiotowych (art. 48 ust 1 pkt 2 ustawy o TK).
6. Zdaniem Trybunału o wadliwości określenia przez skarżącą przedmiotu analizowanej skargi świadczyć może również fragment załączonego do skargi uzasadnienia wyroku NSA, w którym organ orzekający stwierdził express is verbis: „sąd administracyjny nie może (...) orzekać o tzw. bezczynności prawotwórczej Sejmiku Województwa Śląskiego, gdyż brak jest podstawy prawnej do takiego orzekania na podstawie art. 90 ust. 1 i 2 usw w zw. z art. 38 ust. 1-3 uoo”.
7. W tym stanie rzeczy Trybunał - na podstawie art. 79 Konstytucji, a także art. 50 w związku z art. 37 ust. 3 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy o TK – odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
POUCZENIE 22
Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącej przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.