Postanowienie Trybunału Konstytucyjnegoz 7 października 2026 r., sygn. akt SK 94/22

Uzasadnienie

I 1

1. 1. W skardze konstytucyjnej z 15 lutego 2022 r. J.Z. i M.M. (dalej: skarżący) zakwestionowali zgodność art. 17 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 534, ze zm.; dalej: k.p.k. lub kodeks postępowania karnego), w zakresach wskazanych w petitum, z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 41 ust. 5 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
2. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego.

Roszczenia dotyczące odszkodowania i zadośćuczynienia związane z represjonowaniem ojca skarżących przez organy byłego ZSRR były przedmiotem kilku postępowań sądowych.

Pierwsze postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z marca 1995 r. Skarżący dochodzili zadośćuczynienia na podstawie art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1693, obecne brzmienie: Dz. U. z 2024 r. poz. 442; dalej:

ustawa lutowa), dodanego na mocy ustawy z dnia 20 lutego 1993 r. zmieniającej ustawę o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 36, poz. 159; dalej: ustawa zmieniająca z 1993 r.). Postanowieniem z listopada 1996 r. Sąd Wojewódzki oddalił wniosek. Podstawą rozstrzygnięcia był skutecznie podniesiony przez prokuratora zarzut przedawnienia roszczenia. Sąd przyjął, że termin zgłoszenia żądania, wynikający z art. 2 ustawy zmieniającej z 1993 r., upłynął 21 maja 1994 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez sąd apelacyjny postanowieniem ze stycznia 1997 r. 5

Po wejściu w życie ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 97, poz. 604; dalej: ustawa zmieniająca z 1998 r.) skarżący ponownie wystąpili z żądaniem odszkodowania i zadośćuczynienia. Jako podstawę ponownego wystąpienia wskazali art. 2 ustawy zmieniającej z 1998 r., zgodnie z którym prawomocne orzeczenie wydane przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 1998 r., oddalające żądanie odszkodowania lub zadośćuczynienia na podstawie art. 8 ust. 2a ustawy lutowej ze względu na to, że represje miały miejsce na ziemiach obecnie nienależących do Państwa Polskiego, poza strefą operacji wojennych albo po 8 maja 1945 r., nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy w oparciu o ponowne żądanie.

Skarżący wystąpili więc do Sądu Okręgowego z wnioskiem o zadośćuczynienie i odszkodowanie za represje wojenne, jakie dotknęły ich ojca poza granicami Polski (na co pozwalało nowe brzmienie art. 8 ust. 2a ustawy lutowej). Postanowieniem ze stycznia 1999 r. sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k., przyjmując, że art. 2 ustawy zmieniającej z 1998 r. obejmował przyczyny wcześniejszego oddalenia żądania związane z miejscem albo czasem represji. W sprawie skarżących wcześniejszy wniosek został oddalony z powodu upływu terminu jego zgłoszenia. Ojciec skarżących, zgodnie z twierdzeniami wniosku, został aresztowany na terenie aktualnych granic Polski (okolice Suwałk) i gdyby roszczenie zostało zgłoszone w terminie, nie byłoby przeszkód do jego uwzględnienia przez sąd. Postanowieniem z lutego 1999 r. Sąd Apelacyjny utrzymał w mocy postanowienie o umorzeniu postępowania zakwestionowane przez skarżących.

Kolejny wniosek skarżących został złożony w październiku 1999 r. Skarżący powoływali się wówczas na okoliczności dotyczące miejsca aresztowania ich ojca. Postanowieniem z października 1999 r. sąd umorzył postępowanie na podstawie art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k., wskazując, że prawnie relewantna przyczyna wcześniejszego oddalenia żądania polegała na upływie terminu przewidzianego w ustawie zmieniającej z 1993 r., a okoliczności dotyczące miejsca represji pozostawały poza podstawą pierwotnego oddalenia wniosku. Postanowieniem z listopada 1999 r. Sąd Apelacyjny utrzymał w mocy postanowienie o umorzeniu postępowania zakwestionowane przez skarżących.

Następnie Sąd Najwyższy postanowieniem z marca 2000 r. oddalił wniosek o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Apelacyjnego z listopada 1999 r., podnosząc, że nie ujawniły się żadne nowe, wcześniej nieznane sądowi dowody, natomiast okoliczność, gdzie nastąpiło aresztowanie ojca skarżących, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ wcześniejsze ich wnioski z roszczeniami zostały oddalone z powodu skutecznie podniesionego przez prokuratora zarzutu przedawnienia roszczeń.

Wnioskiem z kwietnia 2021 r. skarżący ponownie wystąpili o zasądzenie zadośćuczynienia za niesłuszne aresztowanie i represjonowanie ich ojca przez organy byłego ZSRR. Jako podstawę żądania wskazali art. 8 ust. 2a w związku z art. 8 ust. 1 ustawy lutowej.

Postanowieniem z września 2021 r. Sąd Okręgowy umorzył postępowanie na podstawie art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. Sąd Apelacyjny postanowieniem z 27 października 2021 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

Postanowienie Sądu Apelacyjnego z 27 października 2021 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących 19 listopada 2021 r. i wskazane jako ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

1. 1.2. We wniesionej skardze konstytucyjnej skarżący sformułowali zarzuty wobec art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. w dwóch zakresach.

Zaskarżony przepis stanowi, że nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, gdy postępowanie karne co do tego samego czynu tej samej osoby zostało prawomocnie zakończone albo wcześniej wszczęte się toczy. Art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. określa zatem ujemną, negatywną przesłankę procesową obejmującą powagę rzeczy osądzonej oraz zawisłość sprawy. W postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi konstytucyjnej znaczenie miała powaga rzeczy osądzonej.

Pierwszy zakres obejmuje sytuację, w której przepis ten prowadzi do umorzenia postępowania zainicjowanego ponownym wnioskiem złożonym na podstawie art. 8 ust. 2a w związku z art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 1998 r., jeżeli uprzednio wniosek został oddalony z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 2 ustawy zmieniającej z 1993 r. 12

Drugi zakres zaskarżenia obejmuje sytuację, w której art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. prowadzi do umorzenia postępowania zainicjowanego kolejnym ponownym wnioskiem złożonym na podstawie art. 8 ust. 2a w związku z art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, jeżeli wcześniejsze postępowania były umarzane z powodu wystąpienia ujemnej przesłanki procesowej określonej w art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k., powiązanej z wcześniejszym oddaleniem wniosku ze względu na upływ terminu określonego w art. 2 ustawy zmieniającej z 1993 r. 13

W obu zakresach skarżący powołali te same wzorce kontroli i przedstawili jednolity problem konstytucyjny. Istota skargi sprowadza się do twierdzenia, że osoby, które zgłosiły roszczenia na podstawie art. 8 ust. 2a ustawy lutowej przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 1998 r. i których żądania oddalono z powodu upływu terminu przewidzianego w ustawie zmieniającej z 1993 r., znajdują się w odmiennej sytuacji procesowej niż osoby, które z analogicznym żądaniem wystąpiły po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 1998 r. Skarżący wiążą tę sytuację z zastosowaniem art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k., będącego w późniejszych postępowaniach podstawą ich umorzenia.

1.3. W ocenie skarżących zaskarżony przepis, zastosowany w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi konstytucyjnej, doprowadził do definitywnego zamknięcia możliwości merytorycznego rozpoznania ich żądania. Skarżący akcentują, że po nowelizacji ustawy lutowej z 1998 r. dochodzenie roszczeń na podstawie art. 8 ust. 2a tej ustawy zostało ukształtowane jako roszczenie nieograniczone terminem analogicznym do terminu przewidzianego w ustawie zmieniającej z 1993 r. W ich ocenie ustawodawca, dążąc do moralnego i materialnego zadośćuczynienia osobom represjonowanym oraz ich najbliższym, powinien był objąć taką możliwością także osoby, które złożyły wniosek we wcześniejszym stanie prawnym, ale uchybiły terminowi przewidzianemu w ustawie zmieniającej z 1993 r. 15

Skarżący twierdzą, że w następstwie zastosowania art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. osoby znajdujące się w ich sytuacji procesowej pozostają w mniej korzystnym położeniu od osób, które przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 1998 r. zachowały bierność i po raz pierwszy zgłosiły roszczenie dopiero po tej nowelizacji. W ten sposób skarżący rekonstruują problem konstytucyjny z perspektywy zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady poprawnej legislacji, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości.

Sformułowany przez skarżących problem konstytucyjny sprowadza się zatem do tezy, że art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k., zastosowany w postępowaniach dotyczących roszczeń z art. 8 ust. 2a ustawy lutowej, utrwala skutki wcześniejszego oddalenia wniosku z powodu upływu terminu przewidzianego w ustawie zmieniającej z 1993 r., chociaż aktualny stan prawny umożliwia zgłaszanie tych roszczeń bez takiego ograniczenia czasowego.

1. 2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 27 grudnia 2022 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.
2. 3. W piśmie z 15 grudnia 2023 r. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wskazując na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

W stanowisku Prokuratora zaakcentowano, że roszczenia skarżących były już przedmiotem prawomocnie zakończonych postępowań, a kolejne wnioski dotyczyły tego samego żądania związanego z represjonowaniem tej samej osoby. Prokurator wskazał, że art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. został zastosowany jako podstawa umorzenia postępowania ze względu na powagę rzeczy osądzonej. Wskazał także, że w postępowaniu o odszkodowanie i zadośćuczynienie z ustawy lutowej przepisy kodeksu postępowania karnego mają odpowiednie zastosowanie.

W ocenie Prokuratora argumentacja skargi zmierza do ukształtowania dodatkowej podstawy ponownego rozpoznania sprawy, obejmującej także prawomocne orzeczenia oddalające żądanie z powodu uchybienia terminowi z ustawy zmieniającej z 1993 r. W konsekwencji doszedł do wniosku, że rzeczywistym zarzutem skarżących jest niedostatek treściowy art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k., co oznacza, że niezgodności z Konstytucją skarżący upatrują nie w wynikającym z wykładni autentycznej (treści ustawowej) brzmieniu zaskarżonego przepisu (art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k.), ale w treści, której przepis ten nie zawiera, podczas gdy, w ocenie skarżących, zawierać powinien. Tak ujęty problem mieści się w sferze postulatu legislacyjnego. Przedmiotem kontroli skarżący uczynili art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k., podczas gdy zasadniczy ciężar ich argumentacji dotyczy braku szczególnej regulacji o charakterze restytucyjnym.

Prokurator wskazał ponadto, że przed Trybunałem toczy się postępowanie w sprawie o sygn. K 13/23, zainicjowane wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich z 11 sierpnia 2023 r., dotyczące art. 2 ustawy zmieniającej z 1993 r. Rzecznik wniósł o stwierdzenie niezgodności tego przepisu z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1, w związku z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prokurator wskazał również, że w piśmie procesowym z 14 grudnia 2023 r., złożonym w sprawie o sygn. K 13/23, zajął stanowisko o niezgodności art. 2 ustawy zmieniającej z 1993 r. z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora ewentualny wyrok negatoryjny Trybunału w sprawie o sygn. K 13/23 mógłby umożliwić skarżącym skierowanie wniosku o wznowienie postępowania zainicjowanego ich wnioskiem z kwietnia 2021 r. na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji.

1. 4. Sejm w piśmie z 18 grudnia 2023 r. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W ocenie Sejmu zarzut skarżących koncentruje się na skutkach braku szczególnej regulacji pozwalającej na ponowne rozpoznanie sprawy prawomocnie zakończonej w sytuacji, w której pierwotne żądanie oddalono z powodu upływu terminu określonego w ustawie zmieniającej z 1993 r. Podkreślił, że norma wynikająca z art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. ma charakter wyłącznie procesowy, natomiast istota skargi dotyczy zagadnień materialnoprawnych. Zdaniem Sejmu skarżący postulują w istocie rozszerzenie zakresu sytuacji, w których prawomocne orzeczenie wydane przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 1998 r. traciłoby znaczenie jako przeszkoda do ponownego rozpoznania sprawy.

Sejm podniósł również zastrzeżenia dotyczące wzorców kontroli. Wskazał, że art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, przywołane jako samodzielne wzorce kontroli, w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną wymagają powiązania z konkretnym prawem lub wolnością konstytucyjną. W ocenie Sejmu zasadnicza przeszkoda procesowa ma jednak charakter szerszy i polega na tym, że skarga została skierowana przeciwko zaniechaniu prawodawczemu.

II 25

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. 1. Uwagi wstępne.

Wykorzystanie skargi konstytucyjnej jako instrumentu ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK).

Skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu, w ramach którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona warunkom formalnym oraz czy nie jest oczywiście bezzasadna. Zakończenie tego etapu formalnej weryfikacji skargi nie wyłącza jednak dalszej oceny warunków jej wniesienia, dokonywanej na kolejnym etapie postępowania. Postanowienie o nadaniu skardze dalszego biegu nie przesądza więc ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia. Trybunał ma obowiązek ustalania na każdym etapie postępowania, czy merytoryczna ocena zarzutów określonych w badanej skardze konstytucyjnej jest w ogóle dopuszczalna.

Trybunał, rozpoznając sprawę, nie jest więc związany stanowiskiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu rozstrzygającym sprawę w ramach wstępnego rozpoznania. Kontrolując istnienie pozytywnych oraz brak ujemnych przesłanek procesowych, Trybunał może także dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie z 18 grudnia 2019 r., sygn. SK 71/19, OTK ZU A/2020, poz. 2).

Uwzględniając powyższe ustalenia, Trybunał postanowił zweryfikować, czy w niniejszej skardze dopuszczalne jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

1. 2. Przedmiot i wzorce kontroli.
2. 2.1. Skarżący jako przedmiot kontroli wskazali art. 17 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2026 r. poz. 490, ze zm.; dalej: k.p.k.) w następującym brzmieniu: „Nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza, gdy (…) postępowanie karne co do tego samego czynu tej samej osoby zostało prawomocnie zakończone albo wcześniej wszczęte toczy się”, w zakresie, w jakim „stwarza konieczność umorzenia postępowania zainicjowanego ponownym wnioskiem złożonym na podstawie przepisu art. 8 ust. 2a w zw. z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (tj. Dz. U. 2021, poz. 1693 [dalej: ustawa lutowa]) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. 1998, nr 97, poz. 604 [dalej: ustawa zmieniająca z 1998 r.]) ze względu na fakt, iż uprzednio wniosek oddalono z powodu upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego z dnia 20 lutego 1993 r. (Dz. U. 1993, nr 36, poz. 159 [dalej: ustawa zmieniająca z 1993 r.])” oraz w zakresie, w jakim „stwarza konieczność umorzenia postępowania zainicjowanego ponownym wnioskiem złożonym na podstawie przepisu art. 8 ust. 2a w zw. z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (tj. Dz. U. z 2021, poz. 1693) (...) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. 1998, nr 97, poz. 604) (...) ze względu na fakt, iż uprzednie postępowania umarzano z powodu wystąpienia ujemnej przesłanki procesowej określonej w przepisie art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. (...), która wystąpiła z tego powodu, iż uprzednio wniosek oddalono ze względu na upływ terminu przedawnienia o którym mowa w art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego z dnia 20 lutego 1993 r. (Dz. U. 1993, nr 36, poz. 159)”.

W obu zakresach przedstawionych w petitum skargi źródłem naruszenia praw konstytucyjnych miało być zastosowanie negatywnej przesłanki procesowej powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu dotyczącym odszkodowania i zadośćuczynienia dochodzonego w trybie ustawy lutowej.

Ustawa zmieniająca z 1993 r. ma następującą treść:

35 „Art. 1. W ustawie z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149) wprowadza się następujące zmiany:

1. 1) w art. 8 po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu:

«2a. Uprawnienia określone w ust. 1 przysługują również osobom, mieszkającym obecnie bądź w chwili śmierci w Polsce, represjonowanym przez radzieckie organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub organy pozasądowe, działające na mocy porozumienia zawartego w dniu 26 lipca 1944 r. między Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o stosunkach między radzieckim wodzem naczelnym a polską administracją po wkroczeniu wojsk radzieckich na terytorium Polski, za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego lub z powodu takiej działalności. Żądanie odszkodowania i zadośćuczynienia należy zgłosić w Sądzie Wojewódzkim w Warszawie. Przepis art. 1 ust. 3 stosuje się odpowiednio, zaś przepisy art. 9-11 nie mają zastosowania.»;

1. 2) w art. 11: 39
2. a) w ust. 1 w zdaniu drugim wyraz «roku» zastępuje się wyrazami «trzech lat», 40
3. b) w ust. 2 na końcu zdania kropkę zastępuje się przecinkiem i dodaje wyrazy «przy czym termin określony w ust. 1 nie ma zastosowania.» 41

Art. 2. Żądanie określone w art. 8 ust. 2a ustawy, o której mowa w art. 1, może być zgłoszone w terminie roku od dnia wejścia niniejszej ustawy w życie.

Art. 3. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z tym że przepis art. 1 pkt 2 – z mocą od dnia 24 maja 1992 r.”.

Ustawa zmieniająca z 1998 r. brzmi następująco:

44 „Art. 1. W ustawie z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz.U. Nr 34, poz. 149, z 1993 r. Nr 36, poz. 159 i z 1995 r. Nr 28, poz. 143) wprowadza się następujące zmiany:

1. 1) w art. 8: 46
2. a) w ust. 2a wyrazy «na mocy porozumienia zawartego w dniu 26 lipca 1944 r. między Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o stosunkach między radzieckim wodzem naczelnym a polską administracją po wkroczeniu wojsk radzieckich na terytorium Polski» zastępuje się wyrazami «na obecnym terytorium Polski w okresie od dnia 1 lipca 1944 r. do dnia 31 grudnia 1956 r. oraz na terytorium Polski w granicach ustalonych w Traktacie Ryskim, w okresie od dnia 1 stycznia 1944 r. do dnia 31 grudnia 1956 r.», 47
3. b) po ust. 2a dodaje się ust. 2b w brzmieniu:

«2b. Przez działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, o której mowa w ust. 2a, w odniesieniu do osób represjonowanych na terytorium Polski w granicach ustalonych w Traktacie Ryskim poza obecnym terytorium Polski, należy rozumieć działalność w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r.», 49

1. c) w ust. 3 na końcu dodaje się wyrazy «, z wyjątkiem art. 489»;
2. 2) w art. 11: 51

1. a) w ust. 1 skreśla się zdanie drugie, 52
2. b) w ust. 2 skreśla się wyrazy «, przy czym termin określony w ust. 1 nie ma zastosowania».

Art. 2. Prawomocne orzeczenie, wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, oddalające żądanie odszkodowania lub zadośćuczynienia na podstawie art. 8 ust. 2a ustawy wymienionej w art. 1 ze względu na to, że represje miały miejsce na ziemiach, które obecnie nie należą do Państwa Polskiego, lub miały miejsce poza strefą operacji wojennych albo były stosowane po dniu 8 maja 1945 r., nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy w oparciu o ponowne żądanie zgłoszone przez osobę represjonowaną, a w razie jej śmierci – przez małżonka, dzieci lub rodziców.

Art. 3. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”.

2.2. Jako wzorce kontroli skarżący wskazali art. 2, art. 32 ust. 1, art. 41 ust. 5 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jako samodzielne wzorce kontroli skarżący wskazali art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Związkowo powołali natomiast art. 31 ust. 3 Konstytucji jako wzorzec proporcjonalności ograniczeń praw konstytucyjnych, a art. 32 ust. 1 Konstytucji także jako wzorzec powiązany z art. 41 ust. 5 Konstytucji.

Z art. 2 Konstytucji skarżący wywodzili zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprawnej legislacji oraz sprawiedliwości społecznej. W ich ocenie zakwestionowana regulacja utrwala skutki wcześniejszego oddalenia wniosku z powodu upływu terminu przewidzianego w ustawie zmieniającej z 1993 r., mimo że po nowelizacji ustawy lutowej z 1998 r. analogiczne roszczenia mogą być dochodzone bez takiego ograniczenia czasowego.

W ocenie skarżących doszło również do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, powołanego jako samodzielny wzorzec kontroli.

Skarżący porównują swoją sytuację z sytuacją osób, które przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 1998 r. nie wystąpiły z roszczeniem, a po tej nowelizacji mogły skutecznie dochodzić odszkodowania lub zadośćuczynienia na podstawie art. 8 ust. 2a ustawy lutowej. Ten sam art. 32 ust. 1 Konstytucji został jednocześnie przywołany związkowo z art. 41 ust. 5 Konstytucji.

W ocenie skarżących „nie ulega wątpliwości, iż roszczenia wysuwane przez nich na podstawie przepisu art. 8 ust. 2a mają postać roszczeń o odszkodowanie za bezprawne pozbawienie wolności z różnicami wynikającymi z treści ustawy lutowej. Nie ma przy tym w ocenie Skarżących jakiegokolwiek znaczenia w tym kontekście okoliczność, iż roszczenia te wysuwane są przez dzieci osoby pozbawionej wcześniej wolności, bowiem przejście uprawnień do tego odszkodowania na w/w osoby zgodnie z przepisami ustawy lutowej, nie powoduje wcale, że odszkodowanie/ zadośćuczynienie dochodzone na podstawie art. 8 ust. 2a przestaje dotyczyć osoby pozbawionej wolności”.

W odniesieniu do art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji skarżący wskazali, że „zaskarżony przepis narusza w/w normy konstytucyjne ze względu na fakt, iż ogranicza on prawo Skarżących wyrażone w przepisie art. 45 ust. 1 Konstytucji jednocześnie całkowicie pomijając przesłanki wyrażone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wobec obowiązywania zaskarżonego przepisu w ocenie Skarżących nie jest bowiem możliwe sprawiedliwe rozpoznanie sprawy przez Sąd”. W związku z tym „dochodzi do ograniczenia prawa Skarżących do sprawiedliwego rozpoznania sprawy przez Sąd. Owe ograniczenie nie jest jednocześnie konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób i narusza istotę prawa o którym mowa w art. 45 ust. l Konstytucji. Skarżący bowiem realnie nie mogą dochodzić swoich roszczeń przed Sądem powszechnym”.

Art. 64 ust. 2 Konstytucji skarżący powołali jako samodzielny wzorzec kontroli, stwierdzając, że „doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem prawa majątkowe Skarżących w postaci roszczeń o zadośćuczynienie o których mowa w ustawie z dnia 23 lutego 1991 r., o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego nie są chronione. Jednocześnie nie ulega wątpliwości przy tym, że w/w prawa Skarżących nie są chronione w równym stopniu, jak prawa osób, które pozostały bierne przed dniem 14 sierpnia 1998 r. jeśli chodzi o wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie lub zadośćuczynienie na podstawie art. 8 ust. 2a ustawy lutowej”.

W odniesieniu do art. 77 ust. 2 Konstytucji, wskazanego jako samodzielny wzorzec kontroli, skarżący stwierdzili, że „doszło do naruszenia ww. normy konstytucyjnej, poprzez zamknięcie de facto Skarżącym drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności, lub praw”. Skarżący wskazali, że zastosowanie art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. w zakwestionowanym zakresie prowadzi do definitywnego zamknięcia drogi do merytorycznego dochodzenia roszczeń kompensacyjnych wynikających z ustawy lutowej.

3. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu należy rozstrzygnąć, czy wskazany przez skarżących brak regulacji może być zakwalifikowany jako pominięcie prawodawcze w art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k., czy też jako zaniechanie prawodawcze, pozostające poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.

W orzecznictwie Trybunału odróżnia się pominięcie od zaniechania prawodawczego. Zaniechanie ustawodawcze występuje wtedy, gdy ustawodawca w ogóle nie ustanowił określonych regulacji prawnych. Trybunał konsekwentnie przyjmuje, że w jego kompetencji nie leży orzekanie w sprawach tego rodzaju, nawet jeżeli obowiązek regulacji danej materii wynika z Konstytucji. Zgodnie z art. 188 Konstytucji Trybunał jest bowiem właściwy przede wszystkim do orzekania w zakresie hierarchicznej zgodności aktów normatywnych.

W wyroku z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11 (OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119), Trybunał wskazał, że z zaniechaniem prawodawczym związany jest całkowity brak ingerencji prawodawcy w system prawa. Inaczej jest w wypadku pominięcia: prawodawca tworzy przepisy prawne, dając wyraz temu, że normuje pewną dziedzinę spraw, lecz czyni to z punktu widzenia Konstytucji wadliwie. Jest przy tym obojętne, czy aktywność legislacyjna została podjęta w następstwie wykonania obowiązku uregulowania określonej materii, czy też wynikała z uznania jej za celową.

W postanowieniu z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14 (OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 123), Trybunał podkreślił, że możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regulacji postulowanej przez skarżącego, prowadziłaby w istocie do ukształtowania kompetencji Trybunału w sposób, którego Konstytucja nie przewiduje. Trybunał wskazał także, że sformułowanie zarzutu pominięcia prawodawczego wymaga wykazania związku zachodzącego między treścią przepisu a sposobem naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Skarżący powinien określić normę prawną, która nie znajduje do niego zastosowania, wskazać jej usytuowanie w odpowiedniej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego oraz wykazać, że niezastosowanie tej normy jest wynikiem zbyt wąskiego zakresu jej zastosowania.

Trybunał zwracał również uwagę na konieczność daleko idącej ostrożności przy ocenie jakościowej tożsamości materii pominiętej i unormowanej w kwestionowanej regulacji. Rozstrzygnięcie kwestii, czy w danej sprawie doszło do pominięcia, czy do zaniechania prawodawczego, stanowi jeden z kluczowych elementów analizy formalnej. Pominięcie prawodawcze może podlegać merytorycznej ocenie Trybunału i skutkować uznaniem niekonstytucyjności normy prawnej. Stwierdzenie, że w danej sytuacji mamy do czynienia z zaniechaniem prawodawczym, stanowi przeszkodę formalną do merytorycznego zbadania sprawy.

Skuteczne zakwestionowanie pominięcia prawodawczego wymaga od podmiotu inicjującego postępowanie przed Trybunałem wyjątkowej staranności i zaangażowania. Postawione zarzuty muszą być precyzyjne i nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby skarżącego. Taki pogląd został wyrażony m.in. w wyroku z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00 (OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzut braku takiej regulacji może być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach zaniechania prawodawczego, którego badanie pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału (zob. postanowienie z 28 października 2015 r., sygn. P 6/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161). Wątpliwości w zakresie rozróżnienia pominięcia prawodawczego od zaniechania prawodawczego muszą być rozstrzygane na korzyść tego ostatniego (zob. postanowienie z 28 czerwca 2022 r., sygn. SK 60/21, OTK ZU A/2022, poz. 55).

W niniejszej sprawie skarżący nie przeprowadzili przekonującej analizy, że wskazywana przez nich luka prawna jest pominięciem, a nie zaniechaniem prawodawczym. Nie wykazali w szczególności jakościowej tożsamości materii uregulowanej w art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. z postulowanym mechanizmem ponownego merytorycznego rozpoznania roszczeń z ustawy lutowej mimo wcześniejszych prawomocnych rozstrzygnięć.

Skarżący starają się wykazać, że w systemie prawa powinna istnieć regulacja pozwalająca na ponowne merytoryczne rozpoznanie roszczeń z art. 8 ust. 2a ustawy lutowej także wtedy, gdy wcześniejszy wniosek został oddalony z powodu uchybienia terminowi przewidzianemu w art. 2 ustawy zmieniającej z 1993 r., a późniejsze postępowania były umarzane na podstawie art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k.

Art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. określa ujemną, inaczej negatywną, przesłankę procesową w postaci powagi rzeczy osądzonej oraz zawisłości sprawy. Jej wystąpienie powoduje konieczność umorzenia postępowania. W sprawie skarżących przepis ten został zastosowany odpowiednio w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania i zadośćuczynienia dochodzonego w trybie ustawy lutowej. Sądy powszechne badały zatem tożsamość podmiotową i przedmiotową kolejnych postępowań dotyczących tego samego żądania, związanego z represjonowaniem tej samej osoby.

Zaskarżony przepis pełni inną funkcję niż regulacje określające przesłanki materialnoprawne roszczeń z ustawy lutowej, terminy ich dochodzenia oraz wyjątkowe sytuacje, w których prawomocne orzeczenia wydane w poprzednim stanie prawnym pozwalają ponownie rozpoznać sprawę. Takie szczególne rozwiązanie ustawodawca wprowadził w art. 2 ustawy zmieniającej z 1998 r., wskazując, że określone prawomocne orzeczenia oddalające żądania z przyczyn związanych z miejscem albo czasem represji nie stanowią przeszkody do ponownego rozpoznania sprawy.

Sytuacja skarżących opiera się jednak na innym elemencie stanu prawnego, ponieważ ich pierwszy wniosek został oddalony z powodu upływu terminu przewidzianego w ustawie zmieniającej z 1993 r. Skarżący oczekują zatem ustanowienia dodatkowego wyjątku od skutków powagi rzeczy osądzonej, obejmującego także tę kategorię prawomocnych rozstrzygnięć. Postulowany mechanizm musiałby określić krąg uprawnionych, zakres spraw podlegających ponownemu rozpoznaniu, relację do wcześniejszych prawomocnych orzeczeń oraz tryb uruchomienia postępowania.

Problem przedstawiony w skardze dotyczy więc zaniechania prawodawczego, pozostającego poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.

Argumentacja skarżących częściowo odnosi się także do sposobu zastosowania art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. przez sądy powszechne, zwłaszcza do oceny tożsamości kolejnych żądań ze sprawami prawomocnie zakończonymi, są to jednak kwestie wykładni i stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Trybunał kontroluje natomiast normę prawną, a skarga konstytucyjna nie służy kontroli instancyjnej orzeczeń sądowych. Rozstrzygające jest to, że zarzut w niniejszej skardze dotyczy zaniechania prawodawczego, polegającego na braku ustawowego wyjątku od skutków powagi rzeczy osądzonej. W konsekwencji ocena poszczególnych wzorców kontroli stała się bezprzedmiotowa, a niniejsze postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK.

Trybunał dostrzega przy tym szczególną doniosłość roszczeń dochodzonych na podstawie ustawy lutowej oraz moralny i społeczny wymiar kompensacji za cierpienia osób represjonowanych i ich najbliższych. Ustawa ta odnosi się do krzywd wyrządzonych w warunkach represji politycznych, bezprawnego pozbawienia wolności, przymusu, lęku oraz długotrwałych następstw osobistych i rodzinnych.

Krzywdy tego rodzaju nie ograniczają się tylko do wymiaru majątkowego, obejmują naruszenie godności osoby represjonowanej, zerwanie więzi rodzinnych, cierpienie najbliższych oraz skutki, które często oddziaływały na życie rodziny także po zakończeniu samych represji. Z tego względu sprawy dotyczące roszczeń dochodzonych na podstawie ustawy lutowej wymagają od organów państwa szczególnej wrażliwości oraz świadomości, że kompensacja przewidziana w tej ustawie ma również wymiar symboliczny i restytucyjny.

Nie zmienia to jednak przedmiotu niniejszego postępowania. Skarga konstytucyjna została skierowana przeciwko art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k., a więc przepisowi określającemu ogólną ujemną przesłankę procesową w postaci powagi rzeczy osądzonej i zawisłości sprawy, stosowanemu odpowiednio w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym na podstawie ustawy lutowej. Ocena, czy ustawodawca powinien był szerzej ukształtować możliwość ponownego dochodzenia roszczeń przez osoby, których wcześniejsze wnioski oddalono z powodu upływu terminu z ustawy zmieniającej z 1993 r., dotyczy odrębnego zagadnienia konstytucyjnego. Zagadnienie to pozostaje związane raczej z treścią regulacji intertemporalnych ustawy lutowej i ustaw ją zmieniających, w tym z problemem podniesionym w nierozstrzygniętej dotąd sprawie o sygn. K 13/23, niż z samą konstrukcją art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k.

Trybunał stwierdził także, że tocząca się przed nim sprawa o sygn. K 13/23 nie zmienia przedmiotu kontroli w niniejszym postępowaniu.

Postępowanie owo dotyczy art. 2 ustawy zmieniającej z 1993 r., a więc przepisu ustanawiającego termin zgłoszenia roszczeń z art. 8 ust. 2a ustawy lutowej. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli pozostaje art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k., a ewentualny wyrok negatoryjny w sprawie o sygn. K 13/23 mógłby oddziaływać na sytuację procesową skarżących przez art. 190 ust. 4 Konstytucji, jednak nie tworzy podstaw do merytorycznej oceny art. 17 § 1 pkt 7 k.p.k. w niniejszym postępowaniu.

Wobec powyższego Trybunał uznał, że należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.