Wyrok Trybunału Konstytucyjnegoz 22 września 2026 r., sygn. akt K 21/26

Uzasadnienie

I 1

1. 1. 10 sierpnia 2026 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: Pierwszy Prezes SN, wnioskodawca) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że:
2. 1) art. 42a § 3-14 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.), 3
3. 2) art. 23a § 4-15 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1614), 4
4. 3) art. 29 § 5-25 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2024 r. poz. 622) 5 – są niezgodne z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 2 oraz w związku z art. 178 ust. 1, art. 179 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Wnioskodawca podniósł, że prawo dostępu do służby publicznej należy rozumieć w sposób szeroki, obejmując nim nie tylko prawo wejścia do służby publicznej, lecz także zapewnienie możliwości realnego wykonywania służby publicznej. W ocenie wnioskodawcy prawo dostępu do służby publicznej polega na możliwości,,spokojnego” urzędowania i wypełnienia obowiązków sędziowskich, tj. orzekania w konkretnych sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi, wojskowymi lub Sądem Najwyższym.

W odniesieniu do sędziów sądów powszechnych, sędziów wojskowych i sędziów Sądu Najwyższego prawo określone w art. 60 Konstytucji polega, zdaniem wnioskodawcy, na możliwości niezakłóconego urzędowania i wypełniania obowiązków sędziowskich, tj. orzekania w konkretnych sprawach zawisłych odpowiednio przed sądami rejonowymi, okręgowymi, apelacyjnymi, garnizonowymi, wojskowymi sądami okręgowymi i Sądem Najwyższym. Naruszenie art. 60 Konstytucji skutkujące brakiem dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach przejawia się w prowadzonych postępowaniach w zakresie tzw. testu niezawisłości i wydawanych w tych postępowaniach orzeczeniach, uniemożliwiających sędziom rozpoznawanie konkretnych spraw z uwagi na abstrakcyjne kwestionowanie ich ustrojowego statusu z racji okoliczności towarzyszących powołaniu.

Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 2026 r. o sygn. SK 68/25 (OTK ZU A/2026, poz. 40), wnioskodawca podkreślił, że za niespełniające standardu konstytucyjnego należy uznawać nie tylko przepisy, które wprost zamykają drogę do służby publicznej, lecz także regulacje, które ograniczają do niej dostęp przez systemowe utrudnianie wykonywania funkcji publicznych, w tym funkcji sędziego. Pierwszy Prezes SN uznał, że „test niezawisłości utrudnia wykonywanie obowiązków orzeczniczych [sędziemu], z uwagi na abstrakcyjne kwestionowanie jego ustrojowego statusu z racji okoliczności towarzyszących powołaniu” (wniosek, s. 15). Wnioskodawca argumentował, że wyłączanie sędziego od orzekania w ramach procedury tzw. testu niezawisłości i bezstronności sędziego w praktyce prowadzi do wypaczenia normatywnego sensu tego mechanizmu, przekształcając go w narzędzie mogące służyć do odsuwania od orzekania sędziego z tej racji, że wystąpił w procedurze konkursowej przed KRS ukształtowaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 1186; dalej: ustawa o KRS) i uzyskał od tego organu rekomendację do objęcia urzędu. Takie działanie ogranicza sędziemu możliwość korzystania z konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej.

Wnioskodawca dowodził także naruszenia przez zaskarżone przepisy art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji – uznając, że „abstrakcyjne kwestionowanie ustrojowego statutu danego sędziego zakłada również pozbawienie go całkowicie gwarancji procesowych przysługujących mu jako uczestnikowi w postępowaniu incydentalnym w sprawie zbadania wymogów bezstronności i niezależności, poprzez wykluczenie możliwości stosowania przepisów o postępowaniu zażaleniowym. Przyjęcie dopuszczalności wyłączenia gwarancji procesowych w stosunku do sędziego nie znajduje usprawiedliwienia w perspektywie zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, tym bardziej, że orzeczenie o wyłączeniu, przy przyjętym przez sąd abstrakcyjnym modelu testu, całkowicie zrywającym z koniecznością powiązania przesłanek wyłączenia z konkretną sprawą w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym prowadzi de facto do pozbawienia sędziego zdolności do orzekania, a tym samym do pozbawienia go inwestytury” (wniosek, s. 16-17).

Wnioskodawca zarzucił także zakwestionowanym przepisom naruszenie art. 2 Konstytucji w aspekcie dotyczącym zakazu nadmiernej ingerencji oraz naruszenia zasady prawidłowej legislacji. W ocenie Pierwszego Prezesa SN uchwalenie przez ustawodawcę przepisów, które stwarzają realną możliwość faktycznego pozbawienia sędziego inwestytury, sprawowania wymiaru sprawiedliwości, wbrew deklarowanemu celowi (możliwości weryfikacji niezawisłości i bezstronności sędziego w konkretnej sprawie) stanowi o nadmiernej ingerencji władzy ustawodawczej we władzę sądowniczą.

W ocenie wnioskodawcy zaskarżone przepisy naruszają również zasady poprawnej legislacji, ponieważ w żadnej z ustaw, w których pojawiły się kwestionowane przepisy, nie znajduje się doprecyzowanie standardu niezawisłości lub bezstronności, brak jest także określenia, czym jest w rozumieniu poszczególnych ustaw ustrojowych niezawisłość i bezstronność, ani na czym może lub powinno polegać ich naruszenie. W ocenie Pierwszego Prezesa SN w ustawach tych nie wskazuje się także, czy jedynym kryterium oceny braku niezawisłości i bezstronności jest zachowanie samego sędziego, czy też inne okoliczności, które pozostają od niego niezależne i za które nie może odpowiadać.

Zdaniem wnioskodawcy zaskarżone przepisy naruszają także art. 178 ust. 1 w związku z art. 179 i art. 180 ust. 2 Konstytucji.

Wyłączanie sędziego od orzekania w ramach procedury tzw. testu niezawisłości i bezstronności w praktyce prowadzi do wypaczenia normatywnego sensu instytucji, przekształcając ją w narzędzie mogące służyć do odsuwania od orzekania sędziego z tej racji, że wystąpił w procedurze konkursowej przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną na podstawie art. 9a ustawy o KRS i uzyskał od tego organu rekomendację do objęcia urzędu. W ocenie Pierwszego Prezesa SN „wyłączenie sędziego nawet ze wszystkich przydzielonych mu spraw – formalnie nie prowadzi do podważenia skutku postanowienia Prezydenta (…), jednak materialnie rodzi ryzyko trwałego odsunięcia sędziego od orzekania, tj. pozbawia akt inwestytury sędziego swojej realnej treści, tworząc nieznaną Konstytucji kategorię sędziego formalnie zajmującego urząd, ale w praktyce niemogącego wypełniać obowiązków służbowych” (wniosek, s. 17).

1. 2. W piśmie z 26 sierpnia 2026 r. Prokurator Generalny stwierdził, że nie zajmuje stanowiska w sprawie.
2. 3. W piśmie z 30 sierpnia 2026 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.
3. 4. Sejm nie zajął stanowiska w sprawie.

II 15

Na rozprawę 22 września 2026 r. stawił się pełnomocnik wnioskodawcy, który podtrzymał wniosek. Nie stawili się prawidłowo powiadomieni uczestnicy postępowania – Sejm i Prokurator Generalny.

III 16

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. 1. Przedmiot kontroli.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: Pierwszy Prezes SN, wnioskodawca) zakwestionował we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego zgodność z Konstytucją przepisów: 1) ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.; dalej: p.u.s.p.), 2) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1614; dalej: p.u.s.w.), 3) ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2024 r. poz. 622; dalej:

ustawa o SN).

Kwestionowane we wniosku przepisy wprowadzone zostały ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1259; dalej: ustawa nowelizująca) i umożliwiły badanie niezawisłości i bezstronności sędziego.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawa nowelizująca wprowadziła przepisy umożliwiające badanie niezawisłości i bezstronności sędziego także do ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.). Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 2026 r. o sygn. SK 68/25 (OTK ZU A/2026, poz. 40) art. 5a p.u.s.a. uznany został za niezgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 2 oraz w związku z art. 178 ust. 1, art. 179 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W systemie prawnym pozostały jednak przepisy kształtujące mechanizm analogiczny do określonego w art. 5a p.u.s.a. (umożliwiające badanie niezawisłości i bezstronności sędziego) wprowadzone ustawą nowelizującą do p.u.s.p., p.u.s.w. i ustawy o SN. Przepisy objęte zakresem wniosku Pierwszego Prezesa SN mają następującą treść:

1. 1) art. 42a § 3-14 p.u.s.p.

23 „§ 3. Dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 6, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.

24 § 4. Wniosek o stwierdzenie przesłanek, o których mowa w § 3, może być złożony wobec sędziego wyznaczonego do składu sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji lub apelację, z wyłączeniem spraw, w których termin do ich rozpoznania i wydania orzeczenia jest nie dłuższy niż miesiąc od dnia złożenia pisma procesowego wszczynającego postępowanie w sprawie.

25 § 5. Wniosek składa się w terminie 7 dni od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę.

Po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, prawo do wniesienia wniosku wygasa. Sąd przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie zawiadamia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę, a przy każdym kolejnym – jeżeli skład rozpoznający sprawę uległ zmianie.

26 § 6. Uprawnionym do złożenia wniosku jest w postępowaniu:

1. 1) w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe – strona;
2. 2) w sprawach o wykroczenia – strona;
3. 3) w przedmiocie odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary – strona i wnioskodawca;
4. 4) karnym – strona;
5. 5) w sprawach nieletnich – strona;
6. 6) cywilnym – strona i uczestnik postępowania;
7. 7) dyscyplinarnym – obwiniony.

34 § 7. Wniosek powinien czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać:

1. 1) żądanie stwierdzenia, że w danej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 3; 36
2. 2) przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie.

37 § 8. Wniosek niespełniający wymagań, o których mowa w § 7, podlega odrzuceniu bez wezwania do usunięcia braków formalnych.

Odrzuceniu podlega również wniosek złożony po upływie terminu albo z innych przyczyn niedopuszczalny.

38 § 9. Wniosek złożony wobec sędziego wyznaczonego do składu sądu dokonującego czynności w toku postępowania przygotowawczego w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe lub w postępowaniu karnym pozostawia się bez rozpoznania.

39 § 10. Jeżeli uprawniony do złożenia wniosku złożył wnioski wobec więcej niż jednego sędziego wyznaczonego do składu rozpoznającego sprawę lub wnioski zostały złożone w tej samej sprawie przez kilku uprawnionych do złożenia wniosku, sąd może zarządzić połączenie wniosków w celu ich łącznego rozpoznania. W przypadku łącznego rozpoznania wniosków, wnioski rozpoznaje skład sądu wyznaczony do rozpoznania wniosku, który został złożony jako pierwszy.

40 § 11. Uwzględniając wniosek sąd wyłącza sędziego od rozpoznania sprawy. Wyłączenie sędziego od udziału w danej sprawie nie może stanowić podstawy do wyłączenia tego sędziego w innych prowadzonych przez niego sprawach.

41 § 12. W razie uwzględnienia wniosku, sąd z urzędu sporządza w terminie 3 dni uzasadnienie postanowienia.

42 § 13. W razie uwzględnienia wniosku, odpis postanowienia wraz z uzasadnieniem doręcza się również sędziemu, którego wniosek dotyczy. Sędzia może w terminie 3 dni złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie do Sądu Najwyższego. Sąd Najwyższy w składzie 5 sędziów losowanych spośród całego składu Sądu Najwyższego, w terminie 7 dni utrzymuje w mocy postanowienie o wyłączeniu sędziego albo uchyla postanowienie o wyłączeniu sędziego i oddala wniosek. Do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd Najwyższy, sędzia podejmuje czynności niecierpiące zwłoki.

43 § 14. W zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy do rozpoznania wniosku, o którym mowa w § 4, stosuje się odpowiednio w sprawach:

1. 1) cywilnych – przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego dotyczące rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziego i zażalenia, 45
2. 2) karnych – przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37) dotyczące rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziego, z wyłączeniem art. 42 § 3 zdanie trzecie tej ustawy w zakresie dotyczącym czynności niecierpiących zwłoki, w szczególności w przedmiocie tymczasowego aresztowania”.

1. 2) art. 23a § 4-15 p.u.s.w.

47 „§ 4. Dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 7, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.

48 § 5. Wniosek o stwierdzenie przesłanek, o których mowa w § 4, może być złożony wobec sędziego wyznaczonego do składu sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji lub apelację, z wyłączeniem spraw, w których termin do ich rozpoznania i wydania orzeczenia jest nie dłuższy niż miesiąc od dnia złożenia pisma procesowego wszczynającego postępowanie w sprawie.

49 § 6. Wniosek składa się w terminie 7 dni od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę.

Po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, prawo do wniesienia wniosku wygasa. Sąd przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie zawiadamia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę, a przy każdym kolejnym – jeżeli skład rozpoznający sprawę uległ zmianie.

50 § 7. Uprawnionym do złożenia wniosku jest strona postępowania karnego przed sądem wojskowym w sprawach, o których mowa w § 5, a w postępowaniu dyscyplinarnym – obwiniony.

51 § 8. Wniosek powinien czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać:

1. 1) żądanie stwierdzenia, że w danej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 4; 53
2. 2) przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie.

54 § 9. Wniosek niespełniający wymagań, o których mowa w § 8, podlega odrzuceniu bez wezwania do usunięcia braków formalnych.

Odrzuceniu podlega również wniosek złożony po upływie terminu albo z innych przyczyn niedopuszczalny.

55 § 10. Wniosek złożony wobec sędziego wyznaczonego do składu sądu dokonującego czynności w toku postępowania przygotowawczego w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe lub w postępowaniu karnym pozostawia się bez rozpoznania.

56 § 11. Jeżeli uprawniony do złożenia wniosku złożył wnioski wobec więcej niż jednego sędziego wyznaczonego do składu rozpoznającego sprawę lub wnioski zostały złożone w tej samej sprawie przez kilku uprawnionych do złożenia wniosku, sąd może zarządzić połączenie wniosków w celu ich łącznego rozpoznania. W przypadku łącznego rozpoznania wniosków, wnioski rozpoznaje skład sądu wyznaczony do rozpoznania wniosku, który został złożony jako pierwszy.

57 § 12. Uwzględniając wniosek sąd wyłącza sędziego od rozpoznania sprawy. Wyłączenie sędziego od udziału w danej sprawie nie może stanowić podstawy do wyłączenia tego sędziego w innych prowadzonych przez niego sprawach.

58 § 13. W razie uwzględnienia wniosku, sąd z urzędu sporządza w terminie 3 dni uzasadnienie postanowienia.

59 § 14. W razie uwzględnienia wniosku, odpis postanowienia wraz z uzasadnieniem doręcza się sędziemu, którego wniosek dotyczy.

Sędzia może w terminie 3 dni złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie do Sądu Najwyższego. Sąd Najwyższy w składzie 5 sędziów losowanych spośród całego składu Sądu Najwyższego, w terminie 7 dni utrzymuje w mocy postanowienie o wyłączeniu sędziego albo uchyla postanowienie o wyłączeniu sędziego i oddala wniosek. Do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd Najwyższy, sędzia podejmuje czynności niecierpiące zwłoki.

60 § 15. W zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy do rozpoznania wniosku, o którym mowa w § 5, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 46, 304, 1178 i 1420) dotyczące rozpoznania wniosku o wyłączenie sędziego, z wyłączeniem art. 42 § 3 zdanie trzecie tej ustawy w zakresie dotyczącym czynności niecierpiących zwłoki, w szczególności w przedmiocie tymczasowego aresztowania”.

3) art. 29 § 5-25 ustawy o SN 62 „§ 5. Dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego delegowanego do pełnienia czynności sędziowskich w Sądzie Najwyższym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 7, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.

63 § 6. Wniosek o stwierdzenie przesłanek, o których mowa w § 5, może być złożony wobec sędziego Sądu Najwyższego lub sędziego delegowanego do pełnienia czynności sędziowskich w Sądzie Najwyższym wyznaczonego do składu rozpoznającego:

1. 1) środek zaskarżenia;
2. 2) sprawę dyscyplinarną;
3. 3) sprawę o zezwolenie na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub tymczasowe aresztowanie sędziów, asesorów sądowych, prokuratorów i asesorów prokuratury;
4. 4) sprawę z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych dotyczącą sędziego Sądu Najwyższego;
5. 5) sprawę z zakresu przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku.

69 § 7. Uprawnionym do złożenia wniosku jest strona lub uczestnik postępowania przed Sądem Najwyższym w sprawach, o których mowa w § 6. 70 § 8. Wniosek składa się w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę. Po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, prawo do złożenia wniosku wygasa. Sąd przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie zawiadamia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę, a przy każdym kolejnym – jeżeli skład rozpoznający sprawę uległ zmianie. Przepis art. 87¹ § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550, z późn. zm.) stosuje się.

71 § 9. Wniosek powinien czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać:

1. 1) żądanie stwierdzenia, że w danej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 5; 73
2. 2) przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie.

74 § 10. Wniosek niespełniający wymagań, o których mowa w § 9, podlega odrzuceniu bez wezwania do usunięcia braków formalnych.

Odrzuceniu podlega również wniosek złożony po upływie terminu albo z innych przyczyn niedopuszczalny.

75 § 11. O odrzuceniu wniosku niespełniającego wymagań, o których mowa w § 9, Sąd Najwyższy zawiadamia właściwy organ samorządu zawodowego, do którego należy pełnomocnik.

76 § 12. Do czasu rozpoznania wniosku sędzia, którego wniosek dotyczy, nie może podejmować dalszych czynności, chyba że dotyczy to czynności niecierpiącej zwłoki.

77 § 13. Złożenie wniosku nie wstrzymuje dopuszczalności wydania orzeczenia w sprawie, o której mowa w § 6 pkt 3, w zakresie niecierpiącym zwłoki lub w przedmiocie środka zapobiegawczego podczas rozpoznawania kasacji albo wniosku o wznowienie postępowania.

78 § 14. Jeżeli uprawniony do złożenia wniosku złożył wnioski wobec więcej niż jednego sędziego wyznaczonego do składu rozpoznającego sprawę lub wnioski zostały złożone w tej samej sprawie przez kilku uprawnionych do złożenia wniosku, Sąd Najwyższy może zarządzić połączenie wniosków w celu ich łącznego rozpoznania. W przypadku łącznego rozpoznania wniosków, wnioski rozpoznaje skład Sądu Najwyższego wyznaczony do rozpoznania wniosku, który został złożony jako pierwszy.

79 § 15. Sąd Najwyższy rozpoznaje wniosek na posiedzeniu niejawnym w składzie 5 sędziów losowanych spośród całego składu Sądu Najwyższego, po wysłuchaniu sędziego, którego wniosek dotyczy, chyba że wysłuchanie jest niemożliwe lub bardzo utrudnione.

Wysłuchanie może nastąpić na piśmie. Sędzia, którego wniosek dotyczy jest wyłączony z losowania.

80 § 16. Sąd Najwyższy wydaje orzeczenie w terminie 2 tygodni, licząc od dnia złożenia wniosku.

81 § 17. Sąd Najwyższy oddala wniosek, jeżeli jest on bezzasadny.

82 § 18. Uwzględniając wniosek Sąd Najwyższy wyłącza sędziego od rozpoznania sprawy. Wyłączenie sędziego od udziału w danej sprawie nie może stanowić podstawy do wyłączenia tego sędziego w innych sprawach rozpoznawanych z jego udziałem.

83 § 19. Sąd Najwyższy z urzędu sporządza w terminie 3 dni uzasadnienie postanowienia wydanego na skutek rozpoznania wniosku.

84 § 20. Odpis postanowienia wydanego na skutek rozpoznania wniosku wraz z uzasadnieniem doręcza się składającemu wniosek oraz sędziemu, którego orzeczenie dotyczy.

85 § 21. Od postanowienia wydanego na skutek rozpoznania wniosku przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów losowanych spośród całego składu Sądu Najwyższego. Sędzia, którego orzeczenie dotyczy oraz sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia, są wyłączeni z losowania.

86 § 22. Odwołanie przysługuje podmiotowi, który złożył wniosek oraz sędziemu, którego orzeczenie dotyczy. Termin do wniesienia odwołania wynosi tydzień i biegnie dla każdego uprawnionego do wniesienia odwołania od dnia doręczenia postanowienia wraz z uzasadnieniem.

87 § 23. Sąd Najwyższy rozpoznaje odwołanie na posiedzeniu niejawnym w terminie 2 tygodni od dnia jego wniesienia.

88 § 24. W sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania toczącego się na skutek wniosku oraz postępowania odwoławczego stosuje się odpowiednio przepisy o zażaleniu obowiązujące w postępowaniu, którego wniosek dotyczy.

89 § 25. Od prawomocnego postanowienia Sądu Najwyższego wydanego na skutek rozpoznania wniosku nie przysługuje wniosek o wznowienie postępowania lub skarga o wznowienie postępowania”.

1. 2. Wzorce kontroli.
2. 2.1. Podstawowym wzorcem kontroli wskazanym przez wnioskodawcę jest art. 60 Konstytucji, zgodnie z którym: „[o]bywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”.

Prawo dostępu do służby publicznej jest prawem politycznym. W doktrynie traktowane jest jako ekwiwalent prawa obywateli do partycypacji w sprawowaniu władzy publicznej (zob. W. Sokolewicz, komentarz do artykułu 60, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 6).

Przedmiotem ochrony na podstawie art. 60 Konstytucji jest zatem zagwarantowanie każdemu obywatelowi mającemu pełnię praw publicznych prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Chodzi zwłaszcza o formalny aspekt dostępu do służby, a więc określenie jednolitych kryteriów i procedur dostępu oraz zapewnienie możliwości skutecznego ich egzekwowania.

Pojęcie „służba publiczna” wskazane w art. 60 Konstytucji musi być rozumiane szeroko. Obejmuje więc ono zarówno prawo dostępu do pewnego rodzaju działalności, jak i prawo dostępu do pewnej struktury, w ramach której działalność ta jest wykonywana (zob. B. Jaworska-Dębska, Służba publiczna w samorządzie terytorialnym, [w:] Służba publiczna. Stan obecny, wyzwania i oczekiwania, red. M. Stec, S. Płażek, Warszawa 2013, s. 68).

W art. 60 Konstytucji chodzi jednak nie o każdy rodzaj działalności publicznej, ale tylko taki, który jest związany z wykonywaniem władzy publicznej. Taka wykładnia wynika z tego, że prawo dostępu do służby publicznej jest prawem politycznym. Artykuł ten nie został zamieszczony w katalogu praw socjalnych dotyczących relacji pracowniczych. To znaczy, że służba publiczna jest nie tyle formą zatrudnienia, ile formą wykonywania władzy publicznej (zob. M. Florczak-Wątor, komentarz do art. 60, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, red. L. Bosek, M. Safjan, Warszawa 2016, Legalis).

W orzecznictwie Trybunału wskazuje się, że pojęcie służby publicznej obejmuje „ogół stanowisk w organach władzy publicznej” (zob. wyroki z: 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 16; 23 marca 2010 r., sygn. K 19/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 24) oraz „sytuację osób pracujących we wszystkich instytucjach szeroko pojmowanej władzy publicznej. Zaliczyć należy do nich osoby zatrudnione w urzędach i instytucjach państwowych w celu realizacji funkcji i zadań państwa jako organów władzy, sądownictwa, prokuratury, kontroli państwowej i różnych działów administracji państwowej, a także służby mundurowe” (wyrok z 7 maja 2013 r., sygn. SK 11/11, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 40).

W orzecznictwie Trybunału pojęcie „służby publicznej” obejmuje trzy segmenty władzy oraz funkcjonujące w ich ramach różne organy, urzędy i instytucje. Do osób pełniących służbę publiczną w rozumieniu art. 60 Konstytucji Trybunał zaliczył sędziów (zob. wyroki z: 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 130; 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 63; 19 kwietnia 2011 r., sygn. K 19/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 24; 7 maja 2013 r., sygn. SK 11/11), prokuratorów (zob. wyrok z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18), członków służb mundurowych (zob. wyroki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120; 23 listopada 2009 r., sygn. P 61/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 150), żołnierzy zawodowych (zob. wyroki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163), funkcjonariuszy Straży Granicznej (zob. wyrok z 16 listopada 1999 r., sygn. SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158) oraz funkcjonariuszy Służby Więziennej (zob. wyrok z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36).

Za pełniących służbę publiczną w rozumieniu art. 60 Trybunał uznał też radnych (zob. wyrok z 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01) oraz osoby pełniące funkcje wójta, burmistrza i prezydenta miasta (zob. wyrok z 23 stycznia 2014 r., sygn. K 51/12, OTK ZU nr 1/A/2014, poz. 4). Trybunał wskazał, że pojęcie służby publicznej nie obejmuje zawodów zaufania publicznego, takich jak zawód adwokata lub radcy prawnego (zob. wyrok z 7 maja 2002 r., sygn. SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29, ale inaczej w wyroku z 27 stycznia 1999 r., sygn. K 1/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 3).

Wzorzec kontroli – art. 60 Konstytucji – został szeroko scharakteryzowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 października 2017 r. o sygn. K 1/17 (OTK ZU A/2017, poz. 79). W orzeczeniu tym Trybunał przypomniał między innymi, że „pojęcie służby publicznej nie jest tożsame z pojęciem służby cywilnej. Względem tego ostatniego jest szersze i nadrzędne. Służbę publiczną w rozumieniu art. 60 Konstytucji pełnią funkcjonariusze publiczni oraz osoby pełniące funkcje publiczne, jednak pojęcie służby publicznej nie może być definiowane tylko i wyłącznie przez pryzmat tych (…) kategorii osób. Pojęcie służby publicznej obejmuje bowiem również osoby, które nie są funkcjonariuszami publicznymi.

W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do służby publicznej należy rozumieć szeroko jako etapy ubiegania się o przyjęcie do tej służby, pozostawania w służbie publicznej, aż do jej opuszczenia. Jednakowe zasady, o których mowa w art. 60, powinny zatem obowiązywać zarówno osoby, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, jak i osoby, które w służbie tej pozostają (zob. M. Florczak-Wątor, op. cit.).

W orzecznictwie TK istnieją dwa stanowiska co do rozumienia pojęcia dostępu do służby publicznej zgodnie z art. 60 Konstytucji.

Według pierwszego, dostęp do służby publicznej obejmuje wszystkie etapy pozostawania w tej służbie (zob. wyroki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00; 21 grudnia 2004 r., sygn. SK 19/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 118; 23 stycznia 2014 r., sygn. K 51/12).

Drugie stanowisko zawęża pojęcie dostępu do służby publicznej jedynie do etapu dopuszczenia do tej służby. W postanowieniu z 11 maja 2009 r. (sygn. SK 37/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 74) oraz wyroku z 6 listopada 2012 r. (sygn. SK 29/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 120) Trybunał uznał, że art. 60 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli jedynie względem takiej regulacji prawnej, która dotyczy etapu dopuszczenia do służby publicznej, a nie kolejnych etapów zatrudnienia w tej służbie.

Art. 60 Konstytucji nie gwarantuje ani przyjęcia do służby publicznej, ani pozostawania w niej niezależnie od wszelkich okoliczności, lecz jedynie ustanawia prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej i prawo pozostawania w tej służbie na zasadach jednakowo określonych dla wszystkich. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej z uwzględnieniem jej rodzaju oraz istoty (zob. wyroki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98). Obywatelowi polskiemu korzystającemu z pełni praw publicznych nie przysługuje prawo podmiotowe, którego treścią byłoby żądanie przyjęcia do służby publicznej. Nie może on przed sądem, powołując się na treść art. 60 Konstytucji, domagać się zapewnienia mu dostępu do służby publicznej przez zatrudnienie na określonym stanowisku czy umożliwienie pełnienia określonej funkcji publicznej (zob. wyroki z: 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109; 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06)”.

W orzeczeniu o sygn. K 1/17 Trybunał Konstytucyjny za trafne uznał stanowisko, zgodnie z którym dostęp do służby obejmuje także kwestię ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej. Z kolei w orzeczeniu o sygn. SK 68/25 Trybunał przyjął, że „art. 60 Konstytucji należy pojmować w sposób szeroki. Nie należy go łączyć li tylko z prawem wejścia do służby publicznej. Przepis ten dotyczy także sytuacji osób, które weszły już do służby publicznej (prawo sensu largo) i polega na zapewnieniu im możliwości realnego wykonywania podjętej służby publicznej”. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie uznał za właściwe obydwa wyrażone wcześniej poglądy.

2.2. Wskazywany związkowo jako wzorzec kontroli art. 31 ust. 3 Konstytucji formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw. Są to: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją takich wartości, jak bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i prawa innych osób. Konieczną przesłanką jest zakaz naruszania istoty danej wolności lub prawa. Art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraża zasadę proporcjonalności, która staje się podstawą określenia granicy wyznaczającej ramy swobody regulacyjnej ustawodawcy zwykłego. Treść normatywną zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, przypominał Trybunał w wielu swoich orzeczeniach, między innymi w wyroku pełnego składu z 18 lipca 2012 r. o sygn. K 14/12 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 82), w którym wyjaśnił, że przesłanka „konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie”, określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki, z drugiej zaś strony winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów (przydatne). Chodzi też o środki niezbędne, to znaczy takie, które chronią określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Przypominając, jak należy rozumieć zasadę proporcjonalności, Trybunał we wspomnianym wyroku podkreślił między innymi: „«Konieczność», którą wyraża art. 31 ust. 3 Konstytucji[,] mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Nie ulega wątpliwości, iż spełnienie powyższych postulatów wymaga bliższej analizy w każdym konkretnym przypadku ograniczania prawa czy wolności, w szczególności przez skonfrontowanie wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu, jak również przez ocenę metody realizacji ograniczenia” (zob. też wyroki TK z: 27 kwietnia 1999 r., sygn. P 7/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 72; 14 czerwca 2004 r., sygn. SK 21/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 56).

2.3. Wśród ujętych związkowo wzorców kontroli wnioskodawca wskazał również art. 2 Konstytucji – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podejmował się charakteryzowania wzorca kontroli, którym może być art. 2 Konstytucji (zob. w szczególności orzeczenie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2021 r. o sygn. P 10/20, OTK ZU A/2021, poz. 40), podkreślając, że zawiera on nie tylko zasadę demokratycznego państwa prawnego, lecz także zasadę konstytucyjną państwa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

Zasady te korespondują z zasadą równości, ale wyznaczają również i przede wszystkim obowiązki państwa o charakterze materialnym, polegające na realizacji i ochronie wielu wartości konstytucyjnych, w tym solidarności społecznej czy bezpieczeństwa socjalnego (zob. wyrok TK z 20 grudnia 2012 r., sygn. K 28/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 137), oznaczając również przeciwieństwo arbitralności państwa (por. wyroki TK z: 30 kwietnia 2012 r., sygn. SK 4/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 42; 20 listopada 2012 r., sygn. SK 34/09, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 122; 22 maja 2013 r., sygn. P 46/11, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 42 i powoływane w nich orzecznictwo, wyrok TK z 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64 i powołana tam literatura; analogicznie w wyroku TK z 26 października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80) i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok TK z 19 lutego 2013 r., sygn. P 14/11, OTK ZU nr 2/A/2013, poz. 17).

Jednak stosowanie zasady sprawiedliwości społecznej jako podstawy kontroli zgodności z Konstytucją prawa wymaga zachowania szczególnej powściągliwości. Trybunał Konstytucyjny może interweniować tylko w tych wypadkach, w których naruszenie tej zasady ma charakter oczywisty (por. np. wyrok z 26 stycznia 2010 r., sygn. K 9/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 4). Konieczność szczególnej powściągliwości wynika przede wszystkim z tego, że konstytucyjna klauzula generalna nie zawiera dostatecznie precyzyjnych i jednoznacznych przesłanek formułowania ocen prawnych, które byłyby wolne od arbitralności czy czysto subiektywnych przekonań aksjologicznych reprezentowanych przez poszczególne składy orzekające, lecz tylko określa pewne minimalne, progowe kryteria rozwiązań prawnych, które powinny być respektowane przez ustawodawcę podczas regulacji określonej sfery stosunków społecznych wkraczającej w sferę interesów jednostki (zob. wyrok o sygn. K 9/08).

Z zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywanej również zasadą lojalności państwa względem obywateli, wynika nakaz takiego stanowienia i stosowania prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla adresata normy i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć, podejmując decyzję oraz że jego działania realizowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (zob. wyroki TK z: 21 grudnia 1999 r., sygn. K 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166; 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 54; 30 maja 2005 r., sygn. P 7/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 53; 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 5; 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 109; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28; 18 kwietnia 2018 r., sygn. K 52/16, OTK ZU A/2018, poz. 28).

Wynika z niej również zakaz formułowania przez państwo obietnic bez pokrycia, nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania oraz niedopuszczalność kreowania przez organy państwa możliwości nadużywania swojej pozycji wobec obywatela (zob. wyrok TK z 26 czerwca 2018 r., sygn. SK 32/17, OTK ZU A/2018, poz. 45).

2.4. Wskazany przez Pierwszego Prezesa SN jako związkowy przedmiot kontroli art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Trybunał Konstytucyjny poddał obszernej analizie pojęcie niezawisłości sędziowskiej w wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 7 października 2021 r. o sygn. K 3/21 (OTK ZU A/2022, poz. 65) i w wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 52). Stanowisko Trybunału w tej sprawie pozostaje aktualne, a jego zasadnicze tezy są następujące: „[p]ojęcie niezawisłości sędziowskiej zostało użyte w konstytucji z 1997 r. bez bliższego zdefiniowania, ale nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posłużył się tu «terminem zastanym», którego znaczenie uformowało się jeszcze w Polsce międzywojennej i które dzisiaj znajduje potwierdzenie w licznych dokumentach międzynarodowych. Jak wskazuje się w polskiej doktrynie (…), niezawisłość obejmuje szereg elementów: 1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, 2) niezależność wobec organów (instytucji) pozasądowych, 3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych, 4) niezależność od wpływu czynników politycznych, zwłaszcza partii politycznych, 5) wewnętrzna niezależność sędziego. Poszanowanie i obrona tych wszystkich elementów niezawisłości są konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich organów i osób stykających się z działalnością sądów, ale także są konstytucyjnym obowiązkiem samego sędziego. Naruszenie tego obowiązku przez sędziego oznaczać może sprzeniewierzenie się zasadzie niezawisłości sędziowskiej, a to jest równoznaczne z bardzo poważnym uchybieniem podstawowym zasadom funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Szczególnie drastyczną postacią sprzeniewierzenia się obowiązkom łączącym się z zasadą niezawisłości jest naruszenie obowiązku zachowania przez sędziego bezstronności, co m.in. może polegać na dostosowywaniu treści wydawanych orzeczeń do sugestii czy poleceń przekazywanych sędziemu z zewnątrz (…). Za naruszenie obowiązku zachowania bezstronności należy też uznać sytuacje, gdy sędzia podporządkowywał prawne treści wydawanych przez siebie orzeczeń swym poglądom politycznym czy preferencjom ideologicznym”.

Ukształtowany od lat przez polską doktrynę i praktykę test niezawisłości sędziego przeprowadzany jest zawsze na gruncie konkretnej sprawy (art. 40 i n. ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. z 2026 r. poz. 490, ze zm.; dalej:

k.p.k.; art. 48 i n. ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2026 r. poz. 468, ze zm.;

dalej: k.p.c.; art. 18 i n. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.) toczącej się przed sądem i może polegać albo na bezwzględnej niezdolności do orzekania (iudex inhabilis) stwierdzanej z urzędu, albo na uzasadnionym braku zaufania do sędziego (iudex suspectus) podnoszonym przez stronę postępowania. W wyroku z 2 czerwca 2020 r., sygn. P 13/19 (OTK ZU A/2020, poz. 45), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 49 § 1 k.p.c. w zakresie, w jakim dopuszcza rozpoznanie wniosku o wyłączenie sędziego z powodu podniesienia okoliczności wadliwości powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, jest niezgodny z art. 179 Konstytucji (zob. także wyrok TK z 4 marca 2020 r., sygn. P 22/19, OTK ZU A/2020, poz. 31 w analogicznej sprawie na gruncie k.p.k.).

Zatem Trybunał Konstytucyjny, począwszy od wyroku z 20 kwietnia 2020 r. o sygn. U 2/20 (OTK ZU A/2020, poz. 61) oraz postanowienia z 21 kwietnia 2020 r. o sygn. Kpt 1/20 (OTK ZU A/2020, poz. 60), konsekwentnie stoi na stanowisku, że w systemie polskiego prawa sędzią jest osoba, która odebrała akt nominacyjny od Prezydenta, a podstawy odsunięcia sędziego od orzekania muszą wynikać z Konstytucji i opartego na niej ustawodawstwa (por. wyrok TK z 14 lipca 2021 r. o sygn. P 7/20, OTK ZU A/2021, poz. 49).

Konstytucja i wydane na jej podstawie ustawy zapewniają sędziom trzy podstawowe typy gwarancji niezawisłości: ustrojowe, procesowe i socjalne. Gwarancją niezawisłości sędziego względem powołującego organu jest trwałość sprawowania urzędu sędziowskiego.

Zgodnie z art. 180 ust. 2 Konstytucji, zawieszenie sędziego w urzędowaniu może nastąpić jedynie w wypadkach wskazanych w ustawie (zob. art. 129 § 1-2 p.u.s.p.). Konstytucyjne i ustawowe przepisy dotyczące nieusuwalności sędziów uznaje się w Rzeczypospolitej Polskiej za podstawowe gwarancje stabilizacji zawodowej sędziów w ramach sprawowanego urzędu, albowiem nieusuwalność uwalnia sędziów od zależności wobec organu powołującego lub innego organu państwa bądź jakiegokolwiek innego podmiotu. Szczególnym rozwinięciem i wzmocnieniem niezawisłości sędziowskiej jest art. 181 Konstytucji przewidujący, że polskim sędziom przysługuje immunitet.

2.5. Zgodnie ze wskazanym związkowo wśród wzorców kontroli art. 179 Konstytucji, sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek KRS, na czas nieoznaczony. Powołanie sędziego odbywa się wyłącznie na wniosek KRS, której umocowanie konstytucyjne określa art. 187 Konstytucji, stanowiąc, że KRS składa się m.in. z piętnastu członków wybranych spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, a ustrój, zakres działania i tryb pracy KRS oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa (zob. art. 187 ust. 1 i 4 Konstytucji). Procedura wyboru członków KRS jest szczegółowo uregulowana w ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 1186; dalej: ustawia o KRS). Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz.

3) wprowadziła do ustawy o KRS art. 9a stanowiący, że to Sejm wybiera spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych piętnastu członków Rady na wspólną czteroletnią kadencję. Istotą nowelizacji była zmiana sposobu wyboru sędziów do KRS, którzy dotychczas byli wybierani przez gremia sędziowskie. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Konstytucja pozostawia ustawodawcy szeroki zakres swobody w odniesieniu do sposobu wyboru członków KRS spośród sędziów.

Art. 187 ust. 1 Konstytucji nie przesądza pożądanego modelu wyboru sędziów do KRS. Minimum, które musi być zapewnione, to wybór 15 sędziów spośród sędziów SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych (zob. wyrok TK z 20 czerwca 2017 r., sygn. K 5/17, OTK ZU A/2017, poz. 48). W wyroku z 25 marca 2019 r. o sygn. K 12/18 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 9a ustawy o KRS jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji, w której uregulowano, „kto może być wybranym członkiem KRS, ale nie jest określone, jak wybrać sędziów członków KRS do tej Rady. Te kwestie zostały przekazane do uregulowania w ustawie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby sędziów do KRS wybierali sędziowie. Jednak nie można się zgodzić z twierdzeniem, że piastunem czynnego prawa wyborczego muszą tu być wyłącznie gremia sędziowskie” (OTK ZU A/2019, poz. 17).

2.6. Ostatnim z przywołanych związkowo przez wnioskodawcę wzorców kontroli jest art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, stanowiący, że sędziowie są nieusuwalni; a złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w wypadkach określonych w ustawie.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał, z treści art. 180 Konstytucji wynika konieczność zagwarantowania sędziom, że po powołaniu przez Prezydenta na stanowisko sędziego będą bez przeszkód wykonywać funkcje orzecznicze w danym sądzie i w danym czasie (zob. wyrok z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3). Zatem normy wynikające z art. 180 Konstytucji dopełniają treść art. 179 Konstytucji i stanowią swoistą kontynuację gwarancji, których urzeczywistnianie rozpoczyna się już na etapie powołania sędziego.

W doktrynie prawa konstytucyjnego podnosi się, że art. 180 ust. 2 Konstytucji, wyrażając trzy szczegółowe zasady dotyczące statusu zawodowego sędziów (zakaz pozbawienia sędziego sprawowanego urzędu, zakaz zawieszenia sędziego w sprawowaniu urzędu i zakaz przenoszenia sędziego do innej siedziby lub na inne stanowisko), stanowi korelat zasady nieusuwalności i konstytuuje jedną z podstawowych gwarancji niezawisłości sędziowskiej (zob. wyrok z 8 maja 2012 r., sygn. K 7/10, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 48). Gwarancyjny charakter art. 180 ust. 2 Konstytucji urzeczywistnia się przez ustanowienie normy odsyłającej, z której wynikają pewne standardy w zakresie dopuszczalności zastosowania instytucji przeniesienia sędziego.

Jednocześnie podkreśla się, że realizowana na płaszczyźnie ustrojowej ochrona statusu zawodowego sędziów nie jest celem samym w sobie, ma bowiem służyć zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej. Takie ujęcie rozwiązania, zorientowanego wokół zagwarantowania sędziemu stabilizacji w zakresie siedziby (tzn. miejsca służbowego, w ramach którego sędzia sprawuje władzę sądowniczą) i stanowiska (tzn. spełniania urzędu sędziowskiego w sądzie określonego rodzaju czy szczebla); (zob. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, Warszawa 2009, s. 144 i 209), wyklucza możliwość opisywania gwarancji płynących z art. 180 ust. 2 Konstytucji w kategorii publicznych praw podmiotowych (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 180, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, Warszawa 2005).

1. 3. Analiza dopuszczalności wydania wyroku.
2. 3.1. Przed przystąpieniem do oceny zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów Trybunał Konstytucyjny musiał zbadać, czy wniosek mógł zostać poddany merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem, Trybunał Konstytucyjny – w każdym stadium postępowania, aż do wydania orzeczenia kończącego postępowanie – zobowiązany jest kontrolować, czy w sprawie nie zaistniała ujemna przesłanka procesowa implikująca konieczność umorzenia postępowania (por. wyrok z 18 kwietnia 2018 r., sygn. K 52/16;

wyrok z 17 listopada 2010 r., sygn. SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103; postanowienie z 1 kwietnia 2014 r., sygn. K 42/12, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 43).

Wśród wymogów konstytucyjnych warunkujących dopuszczalność wydania wyroku należy uwzględnić właściwość rzeczową Trybunału Konstytucyjnego, określoną w art. 188 pkt 1 Konstytucji oraz legitymację wnioskową podmiotu inicjującego postępowanie, określoną w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.

Trybunał z urzędu bada także, czy pismo inicjujące postępowanie spełnia wymogi formalne określone w art. 47 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej:

u.o.t.p.TK).

Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1-6 u.o.t.p.TK: „[w]niosek złożony przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, zawiera: 1) oznaczenie podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku; 2) podanie podstawy prawnej działania podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku; 3) oznaczenie rodzaju pisma procesowego; 4) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części;

1. 5) wskazanie wzorca kontroli; 6) uzasadnienie”. Natomiast art. 47 ust. 2 pkt 1-4 u.o.t.p.TK stanowi: „[u]zasadnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, zawiera: 1) przywołanie treści kwestionowanego wnioskiem przepisu wraz z jego wykładnią; 2) przywołanie treści wzorców kontroli wraz z ich wykładnią; 3) określenie problemu konstytucyjnego i zarzutu niekonstytucyjności; 4) wskazanie argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu niekonstytucyjności”.
2. 3.2. Wobec powyższego Trybunał przeprowadził analizę formalną wniosku.

Po pierwsze, w świetle art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji nie budzi żadnych wątpliwości legitymacja wnioskodawcy. Pierwszy Prezes SN może inicjować abstrakcyjną kontrolę hierarchicznej zgodności prawa; dysponuje generalną legitymacją wnioskową.

Po drugie, sprawa należy do właściwości Trybunału określonej w art. 188 pkt 1 Konstytucji. Przedmiotem kontroli uczyniono regulacje rangi ustawowej, a jako wzorce kontroli wskazano przepisy Konstytucji.

Po trzecie, Trybunał stwierdził, że wniosek Pierwszego Prezesa SN spełnia wymogi pisma procesowego, określone w art. 47 u.o.t.p.TK.

4. Okoliczności nowelizacji z 9 czerwca 2022 r. 124 11 lutego 2022 r. do Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy o ochronie niezawisłości sędziowskiej i szczególnych zasadach odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej sędziów. Projektodawcy wprost wskazali, że przedłożenie zmierza do realizacji przez Rzeczpospolitą Polską rozstrzygnięcia TSUE z 15 lipca 2021 r. w sprawie C-791/19, Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) [uzasadnienie projektu, druk sejmowy nr 2013/IX kadencja, s. 1]. Rzeczonym rozstrzygnięciem Trybunał w Luksemburgu, podzielając zarzut uchybienia przez Polskę zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE), stwierdził, że jedną z postaci naruszenia było niezapewnienie niezależności i bezstronności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (Polska), do której właściwości należy kontrola decyzji wydanych w postępowaniach dyscyplinarnych prowadzonych wobec sędziów. W odniesieniu do tego naruszenia w sentencji został przywołany m.in. art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, wprowadzony ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, dotyczący przemodelowania sposobu wybierania sędziów – członków KRS.

Powyższy projekt został połączony do wspólnego procedowania z projektem stanowiącym inicjatywę ustawodawczą Prezydenta RP, złożonym 4 lutego 2022 r. (projekt ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 2011/IX kadencja). W tym wypadku, w uzasadnieniu projektu nie odwołano się do rozstrzygnięć TSUE, a nawet zadeklarowano, że materia zawarta w projektowanej ustawie nie jest objęta zakresem prawa Unii Europejskiej. Niemniej, jak można przeczytać w komunikacie poświęconym omawianej inicjatywie Prezydenta RP, „projekt zmiany ustawy o Sądzie Najwyższym ma dać polskiemu rządowi narzędzie do zakończenia sporu z Komisją Europejską i odblokowania Krajowego Planu Odbudowy”. Dalej czytamy również, iż Prezydent wyraził nadzieję, że „wola znalezienia porozumienia jest również po stronie przedstawicieli Komisji Europejskiej, instytucji europejskich”.

Mniej więcej w tym samym czasie na forum Unii Europejskiej toczyły się prace związane z wdrożeniem Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności w ramach zwalczania skutków pandemii COVID-19 (zob. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności; Dz. Urz. UE L 57 z 18.02.2021, s. 17). W ramach tych prac, 3 maja 2021 r., Polska przedstawiła Komisji Europejskiej swój plan odbudowy i zwiększania odporności (dalej: KPO). Ostatecznie, decyzją wykonawczą Rady UE z 1 czerwca 2022 r. zatwierdzono ocenę KPO (zob. decyzja wykonawcza Rady w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski, COM/2022/268 final).

W motywach tej decyzji można przeczytać, iż biorąc pod uwagę, że skuteczna ochrona sądowa stanowi warunek sine qua non funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej, ustanawia się kamienie milowe w odniesieniu do reformy mającej na celu zwiększenie niezależności i bezstronności sądów, reformy mającej na celu poprawę sytuacji sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych i odnoszących się do immunitetu sędziowskiego, aby przywrócić ich do orzekania poprzez przeprowadzone niezwłocznie przez nową Izbę ponowne i pozytywne rozpoznanie ich spraw, oraz reformy zapewniającej skuteczny audyt i skuteczną kontrolę KPO, w tym ochronę interesów finansowych Unii. Polska powinna osiągnąć te kamienie milowe przed złożeniem pierwszego wniosku o płatność, przy czym nie można dokonać żadnych płatności w ramach Instrumentu przed ich osiągnięciem. Wymóg ten pozostaje bez uszczerbku dla zobowiązania Polski do stałego wypełniania jej zobowiązań wynikających z prawa Unii, w szczególności z art. 19 ust. 1 TUE, zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, co stanowi kluczowy element dorobku prawnego UE.

127 9 czerwca 2022 r. Sejm, wieńcząc prace nad wskazanymi wyżej projektami (prezydenckim i poselskim) złożonymi w lutym 2022 r., uchwalił ustawę o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw. Akt ten w pierwszej kolejności znosił Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego, powołując w jej miejsce Izbę Odpowiedzialności Zawodowej, a przepisy sądowych ustaw ustrojowych zostały uzupełnione o tzw. test niezawisłości. Ustawodawca stwierdził, że okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego nie mogą stanowić podstawy do podważenia orzeczenia wydanego z udziałem tego sędziego lub kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności, ale jedynie wówczas, kiedy miałaby to być podstawa wyłączna (vide – art. 29 § 4 ustawy o SN, art. 23a § 3 p.u.s.w., art. 55 § 5 p.u.s.p., art. 5 § 1c p.u.s.a.).

Jednak w kolejnych paragrafach tej jednostki redakcyjnej wprowadzono zupełnie nową instytucję o charakterze ustrojowo-procesowym, która umożliwia wyłączenie sędziego od rozpoznania danej sprawy. Stronom lub uczestnikom postępowań sądowych przyznano uprawnienie do złożenia wniosku, w oparciu o który dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego lub sędziego delegowanego do pełnienia czynności sędziowskich w danym sądzie wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy (art. 29 § 5 ustawy o SN, art. 23a § 4 p.u.s.w., art. 42a § 3 p.u.s.p., art. 5a § 1 p.u.s.a.). W kolejnych paragrafach przewidziano uregulowania proceduralne związane z rozpoznaniem tego wniosku.

1. 5. Problem konstytucyjny.

Problemem konstytucyjnym występującym w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy mechanizm wprowadzony ustawą nowelizującą do p.u.s.p., p.u.s.w. i ustawy o SN, przewidujący badanie niezawisłości i bezstronności sędziego, jest zgodny z Konstytucją.

Przepisy trzech ustaw poddanych kontroli mają identyczne brzmienie, stanowiąc zespół norm, które w dalszym wywodzie uzasadnienia określane będą jako „test niezawisłości i bezstronności”. Wnioskodawca sformułował wątpliwość, czy ów test nie stanowi mechanizmu, który pozwala na wyłączanie sędziego od orzekania na podstawie kryteriów abstrakcyjnych i prowadzi w konsekwencji do stworzenia kategorii „sędziego ułomnego” (posiadającego urząd, ale pozbawionego możliwości sądzenia). Sytuacja ta w ocenie wnioskodawcy narusza prawa określonych sędziów do równego traktowania w dostępie i sprawowaniu służby publicznej w związku z zasadą państwa prawa, zasadą sprawiedliwości społecznej, zasadą proporcjonalności, określonym w Konstytucji trybem powoływania sędziów na czas nieoznaczony, zasadą sędziowskiej niezawisłości oraz konstytucyjną gwarancją nieusuwalności.

Takie ujęcie problemu konstytucyjnego wyraźnie nawiązuje do wspomnianego już wyroku TK z 25 lutego 2026 r. o sygn.SK 68/25, w którym test niezawisłości i bezstronności uznany został za niezgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 2 oraz w związku z art. 178 ust. 1, art. 179 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny zaakcentował perspektywę wolności i praw indywidualnego sędziego, uznając, że przedmiot kontroli narusza prawa określonych sędziów do równego traktowania w dostępie i sprawowaniu służby publicznej w związku z konstytucyjnym trybem powoływania sędziów na czas nieoznaczony, zasadą sędziowskiej niezawisłości oraz konstytucyjną gwarancją nieusuwalności.

Badając mechanizm tzw. testu niezawisłości i bezstronności w p.u.s.a., Trybunał słusznie ocenił, że „[w] realiach niniejszej sprawy dotyczącej sytuacji skarżącej będącej sędzią NSA prawo to [określone w art. 60 Konstytucji] polega na możliwości «spokojnego» urzędowania i wypełniania obowiązków sędziowskich, tj. orzekania w konkretnych sprawach zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym”.

Trybunał Konstytucyjny, opierając się na praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, uznał, że „mechanizm tzw. testowania niezawisłości wykorzystywany jest właściwie li tylko wobec sędziów powołanych przez Prezydenta po marcu 2018 r., tj. tych zarekomendowanych przez KRS ukształtowaną na podstawie art. 9a ustawy o KRS. Pozostawienie w systemie zaskarżonego art. 5a p.u.s.a. i jego dalsze stosowanie może doprowadzić do petryfikacji stanu, w którym sędziowie sądów administracyjnych powołani po marcu 2018 r., zachowując wprawdzie formalny status sędziowski, de facto stają się «sędziami ułomnymi», niezdolnymi do bezstronnego orzekania w konkretnych sprawach, z uwagi na rzekome wady w procedurze ich powołania”.

Wyrok o sygn. SK 68/25, wydany w postępowaniu zainicjowanym w trybie skargi konstytucyjnej złożonej przez sędziego, jest pierwszą wypowiedzią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, w której test niezawisłości i bezstronności sędziego został poddany kontroli zgodności z Konstytucją z perspektywy prawa sędziego do równego dostępu i niezakłóconego wykonywania urzędu na jednakowych zasadach. Dotychczasowe orzecznictwo, odnoszące się do powoływania sędziów, nazywane często przewrotnie sądową kontrolą niezawisłości i bezstronności, koncentrowało się raczej na ustrojowych zasadach powoływania sędziów.

W wyroku pełnego składu z 11 grudnia 2023 r. o sygn. Kp 1/23 (OTK ZU A/2024, poz. 52) Trybunał uznał, że „[o]rzeczenia stwierdzające deficyt sędziowskiej niezawisłości wyłącznie na podstawie oceny ustawowej i konstytucyjnej procedury nominacyjnej oznaczają de facto otwarcie mechanizmu polegającego na uznaniowym pozbawieniu sędziego inwestytury. Praktyka taka jest oczywiście niezgodna z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, a także z art. 178 i art.180 ust. 1 Konstytucji. Po pierwsze dlatego, że może prowadzić do faktycznego pozbawienia sędziego inwestytury poza regulacjami konstytucyjnymi, a po drugie dlatego, że wprowadza przez taki stan rzeczy realne i stałe zagrożenie podważające sędziowską niezawisłość, a w konsekwencji niezależność i bezstronność sądu rozumianą także jako prawo jednostki do sprawiedliwego procesu”.

W konsekwencji Trybunał ocenił, że konstrukcja tzw. testu niezawisłości i bezstronności sędziego wprowadzonego do polskiego systemu prawa ustawą nowelizującą bywa wykorzystywana do kwestionowania inwestytury sędziów. Natomiast ustawa będąca przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. Kp 1/23 jeszcze poszerzała możliwości kwestionowania inwestytury. Trybunał słusznie uznał, że „[a]naliza ugruntowanych w orzecznictwie i nauce prawa pojęć niezawisłości i bezstronności prowadzi do jednoznacznego wniosku, że testowanie tych cech sędziego przez badanie przewidzianego ustawą sposobu powołania sędziego jest od początku niewykonalne”.

1. 6. Kontrola zgodności z Konstytucją.
2. 6.1. Wniosek Pierwszego Prezesa SN określa trzy zasadnicze pola kontroli testu niezawisłości i bezstronności z Konstytucją, z których wszystkie trzy związane są z prawem równego dostępu do zawodu sędziego, rozumianego jako niezakłócone wykonywanie tego zawodu na jednakowych zasadach. Po pierwsze, chodzi o kontrolę zgodności z Konstytucją testu stosowanego wobec indywidualnego sędziego z punktu widzenia zasady państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej wywodzonych z art. 2 Konstytucji. Po drugie, idzie o zbadanie, czy test jako szczególne ograniczenie prawa sędziego określone w art. 60 Konstytucji wytrzymuje test proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wreszcie, w trzecim aspekcie wniosku chodzi o to, czy test niezawisłości i bezstronności pozwala na jednakowe stosowanie wobec poszczególnych sędziów, a nawet grup sędziów, konstytucyjnych gwarancji niezawisłości związanych z trybem i powołaniem na czas nieoznaczony oraz zasadą nieusuwalności. W takim też porządku Trybunał przeprowadził analizę zgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów.
3. 6.2. Na wstępie Trybunał Konstytucyjny rozważył zagadnienie wspólne dla wszystkich trzech wzorców kontroli, którym jest istota i charakter pracy sędziego. Sędzia zajmuje szczególne stanowisko publiczne, ponieważ jego działalność stanowi bezpośrednią realizację wymiaru sprawiedliwości. Uzyskanie statusu sędziego następuje w wyniku określonej procedury powołania, a po dokonaniu powołania osoba obejmująca urząd otrzymuje status sędziego wyposażonego w konstytucyjnie chronione gwarancje niezawisłości i stabilności urzędu. Oznacza to, że warunki sprawowania wymiaru sprawiedliwości nie mogą być kształtowane w sposób arbitralny.

Nie mogą także prowadzić do faktycznego uzależnienia możliwości wykonywania funkcji orzeczniczej od każdorazowej weryfikacji statusu sędziego. Prawo dostępu do służby publicznej obejmuje w tym kontekście nie tylko możliwość uzyskania stanowiska, lecz także możliwość wykonywania wynikających z niego kompetencji na zasadach określonych przez prawo. Prawo dostępu do służby publicznej powinno być bowiem postrzegane jako gwarancja realnego, a nie wyłącznie formalnego uczestnictwa w służbie publicznej w roli sędziego sądu powszechnego, wojskowego czy Sądu Najwyższego.

Stworzenie mechanizmu pozwalającego na kwestionowanie możliwości sprawowania funkcji orzeczniczych przez określoną kategorię sędziów ze względu na okoliczności ich powołania może prowadzić do zróżnicowania warunków wykonywania urzędu w oparciu o kryterium historyczne, odnoszące się do procesu powołania, a nie do sposobu sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez konkretnego sędziego.

Ewentualne orzeczenie o braku niezawisłości i bezstronności ze względu na okoliczności powołania sędziego oddziałuje siłą rzeczy na całe orzecznictwo sędziego, stygmatyzując go także w ocenie otoczenia zawodowego i społecznego oraz w opinii publicznej.

6.3. Badanie uruchamiane tzw. testem bezstronności i niezawisłości sędziego przez pryzmat okoliczności towarzyszących jego powołaniu może prowadzić – w zależności od przyjętego standardu kontroli – do objęcia analizą nie tylko sędziów powołanych w ostatnich latach, lecz także osób, których pierwsze powołanie na urząd sędziowski nastąpiło wiele lat wcześniej, w odmiennych realiach ustrojowych. Problem ten został szczególnie wyraźnie przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. P 10/19 (OTK ZU A/2022, poz. 14). W orzeczeniu tym Trybunał wskazał trzy grupy sędziów, których status – przy przyjęciu szerokiego rozumienia możliwości badania niezawisłości i bezstronności przez pryzmat okoliczności powołania – mógłby stać się przedmiotem kontroli.

Pierwszą grupę stanowili sędziowie, których powołanie na urząd przez Radę Państwa nastąpiło jeszcze w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Według danych przywołanych przez Trybunał chodziło o 746 sędziów nadal wówczas orzekających w sądach różnych instancji.

Drugą grupę stanowili sędziowie powołani w 2010 r., w szczególnych okolicznościach związanych z wykonywaniem obowiązków Prezydenta przez Marszałka Sejmu. W wypadku Bronisława Komorowskiego, wykonującego obowiązki Prezydenta po śmierci Prezydenta Lecha Kaczyńskiego, chodziło – według danych przywołanych przez TK – o 69 sędziów objętych postanowieniami nr: 1130-8-10 z 29 kwietnia 2010 r., 1130-9-2010 z 1 czerwca 2010 r., 1130-10-10 z 1 czerwca 2010 r. oraz 1130-11-2010 z 17 czerwca 2010 r. Analogiczna sytuacja miała miejsce 22 lipca 2010 r., kiedy obowiązki Prezydenta wykonywał Marszałek Sejmu Grzegorz Schetyna. Postanowieniem nr 1130-12-2010 powołano wówczas 23 osoby do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego: cztery osoby do wojewódzkich sądów administracyjnych, cztery do sądów okręgowych oraz piętnaście do sądów rejonowych.

Trzecią grupę stanowią natomiast sędziowie, których procedura nominacyjna została zainicjowana przez KRS ukształtowaną na podstawie ustawy o KRS, której część przepisów została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją w wyroku z 20 czerwca 2017 r., sygn. K 5/17. W odniesieniu do tej grupy Trybunał nie wskazał konkretnej liczby sędziów, stwierdzając jedynie, że jest to znacząca liczba osób nadal orzekających.

6.4. Mechanizm tzw. testu niezawisłości i bezstronności przewidziany jest wobec osób, które po wieloletnim procesie kształcenia zawodowego, obejmującym ukończenie studiów prawniczych, aplikacji, egzaminu zawodowego oraz wieloletniej pracy związanej z uzyskaniem kwalifikacji do wykonywania zawodu sędziego, zdecydowały się ubiegać o powołanie na urząd sędziego w warunkach ustrojowych istniejących w chwili podejmowania tej decyzji.

Jeżeli samo uzyskanie powołania na urząd sędziego w określonej procedurze staje się podstawą szczególnego badania zdolności sędziego do wykonywania funkcji orzeczniczej, dochodzi wówczas do stworzenia faktycznie odmiennego reżimu wykonywania służby publicznej. Sposób i czas uzyskania powołania zaczyna determinować warunki późniejszego sprawowania urzędu sędziego. Okoliczność ta godzi w określony w art. 60 Konstytucji standard – jednakowych zasad – dostępu do służby publicznej i jednakowych zasad wykonywania służby publicznej. Prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach powinno być rozpatrywane nie tylko z perspektywy abstrakcyjnego modelu prawa, lecz także z uwzględnieniem rzeczywistej sytuacji jednostki, która z tego prawa korzysta. Kandydat na sędziego, który spełnił wszystkie wymagania ustawowe i zdecydował się na udział w obowiązującej wówczas procedurze, nie może być traktowany tak, jak gdyby miał rzeczywistą możliwość wyboru pomiędzy różnymi modelami KRS, Prezydentami mającymi dokonać aktu powołania czy terminami samego powołania. Jego decyzja była decyzją podejmowaną w określonym czasie, w określonym stanie prawnym i przy określonych możliwościach życiowych.

Możliwość wykonywania zawodu sędziego wymagała od sędziego nie tylko znacznego wysiłku intelektualnego i zawodowego, lecz także rezygnacji z innych perspektyw. Decyzja o wyborze zawodu sędziego podejmowana jest najczęściej na całe życie, wywierając przez to jednocześnie wpływ także rodzinę, miejsce zamieszkania, długoterminowe zobowiązania życiowe. W następstwie zastosowania tzw. testu niezawisłości i bezstronności sędzia ponosi konsekwencje decyzji, która w chwili jej podejmowania była racjonalna, legalna i zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, tylko dlatego, że w późniejszym okresie zmieniła się ocena określonych rozwiązań ustawowych.

Państwo najpierw stworzyło określoną drogę dostępu do urzędu, dopuściło jednostkę do tej drogi, przeprowadziło ją przez procedurę powołania, a następnie – w konsekwencji zmiany oceny prawnej – dopuszcza mechanizm podważający możliwość wykonywania przez nią funkcji. Taka sytuacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tych względów zakwestionowane we wniosku przepisy, składające się na tzw. test niezawisłości i bezstronności są niezgodne z art. 60 w związku z art. 2 Konstytucji.

6.5. Test niezawisłości i bezstronności sędziego, stanowiący wyjątkowe i szczególne ograniczenie dostępu i wykonywania zawodu sędziego na równych zasadach, sam w sobie nie wytrzymuje testu proporcjonalności przewidzianego w art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie spełniając wymogów celowości, konieczności, przydatności ani proporcjonalności sensu stricto. Jest rzeczą oczywistą, że niezawisłość sędziowska, bezstronność sądu oraz prawo jednostki do rozpoznania sprawy przez niezależny i bezstronny sąd należą do fundamentalnych wartości demokratycznego państwa prawnego, służąc w szczególności ochronie wolności i praw. Jednak samo powołanie się na ten cel nie przesądza o zgodności z Konstytucją tzw. testu niezawisłości i bezstronności.

Trybunał Konstytucyjny za konieczne uznaje każdorazowe wykazanie, że zastosowany środek pozostaje w odpowiedniej relacji do chronionej wartości i że nie istnieją inne, mniej dolegliwe środki pozwalające osiągnąć ten sam cel (zob. wyroki z 12 lutego 2014 r., sygn. K 23/10, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 10; 31 stycznia 2013 r., sygn. K 14/11, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 7).

Przede wszystkim test niezawisłości i bezstronności sędziego – wbrew jego nazwie – nie dotyczy niezawisłości ani bezstronności, lecz procedury powołania. Sama leksykalna nazwa tego środka wywiedziona z treści kontrolowanych przepisów stanowi swoistą inwersję, czyli odwrócenie znaczenia słownego desygnatu. Niezawisłość sędziego jest złożonym związkiem cech osobowości oraz norm gwarancyjnych, co Trybunał Konstytucyjny szeroko wyłożył w punkcie 5, III cz. uzasadnienia wyroku z 11 grudnia 2023 r. o sygn. Kp 1/23. Dla oceny bezstronności i niezawisłości sama ocena procedury powołania sędziego nie jest miarodajna. Jeżeli przedmiotem ochrony jest bezstronność sędziego w konkretnej sprawie, to środkiem adekwatnym do tego celu powinno być badanie konkretnych okoliczności mogących wywoływać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności lub niezawisłości. Mechanizm powinien zatem koncentrować się na relacji pomiędzy sędzią, sprawą, stronami i okolicznościami mogącymi wpływać na sposób rozstrzygnięcia.

Tymczasem odwołanie w ramach tzw. testu niezawisłości i bezstronności do samej procedury powołania na urząd sędziego prowadzi do zastosowania środka znacznie bardziej ingerującego w status sędziego, ponieważ pozwala na zakwestionowanie możliwości wykonywania przez niego funkcji nie ze względu na jego zachowanie lub konkretne relacje występujące w danej sprawie, lecz ze względu na zdarzenie mające miejsce przed objęciem urzędu.

Sędzia, który został powołany na podstawie legalnej procedury, po objęciu urzędu zaczyna sprawować wymiar sprawiedliwości.

Jeżeli po kilku latach możliwość wykonywania przez niego tej funkcji zostaje zakwestionowana właśnie ze względu na okoliczności procedury, w której został powołany, następuje odłożenie w czasie konsekwencji sporu polityczno-ustrojowego. Indywidualny sędzia staje się podmiotem, który ponosi daleko idące konsekwencje konfliktu o kształt organów państwa, zadania tych organów i sposób ich wykonywania. Z perspektywy zasady proporcjonalności sytuacja ta ma szczególne znaczenie. Ciężar ograniczenia prawa wywodzonego z art. 60 Konstytucji nie jest bowiem ponoszony przez abstrakcyjnego „sędziego”, lecz przez konkretną osobę, która poświęciła znaczną część swojej edukacji i kariery zawodowej na uzyskanie urzędu, a następnie – często już jako osoba posiadająca rodzinę i ustabilizowane życie zawodowe – może zostać postawiona przed perspektywą zakwestionowania jej możliwości wykonywania tego urzędu. Ocena proporcjonalności nie może całkowicie abstrahować od takiego skutku.

Im poważniejsza jest ingerencja w sytuację jednostki, tym bardziej przekonujące musi być uzasadnienie konieczności zastosowania danego środka (zob. wyrok TK z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134).

Im bardziej indywidualny i niezawiniony charakter okoliczności stanowiącej podstawę ingerencji, tym trudniej uzasadnić jej konieczność i proporcjonalność (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Jeżeli cel w postaci ochrony bezstronności można osiągnąć przez badanie konkretnych okoliczności dotyczących konkretnego sędziego i konkretnej sprawy (iudex inhabilis, iudex suspectus), nakładanie na sędziego ciężaru wynikającego wyłącznie z okoliczności jego powołania jawi się nie tylko jako niekonieczny i niepotrzebny, lecz także jako środek nadmierny.

Problem braku proporcjonalności staje się jeszcze bardziej widoczny, jeżeli uwzględni się skutki zastosowania tzw. testu niezawisłości i bezstronności. Negatywny wynik postępowania może prowadzić do odsunięcia sędziego od rozpoznania konkretnej sprawy, a w szerszym wymiarze do destabilizacji składu orzekającego, konieczności podejmowania dalszych czynności procesowych i wydłużenia postępowania. Mechanizm, który miał chronić prawo jednostki do niezależnego i bezstronnego sądu, może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do ograniczenia efektywności wymiaru sprawiedliwości oraz wydłużenia czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie.

Nie oznacza to oczywiście, że każdy mechanizm wyłączenia sędziego jest nieproporcjonalny. Chodzi natomiast o to, że im słabszy jest związek pomiędzy przesłanką wyłączenia a rzeczywistym zagrożeniem dla bezstronności sędziego w konkretnej sprawie, tym trudniej uzasadnić tak daleko idącą ingerencję w możliwość sprawowania przez sędziego wymiaru sprawiedliwości. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera zasada proporcjonalności sensu stricto. Korzyść polegająca na potencjalnym zwiększeniu gwarancji bezstronności musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do ciężaru nakładanego na sędziego oraz na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Jeżeli za podstawę ingerencji przyjmuje się okoliczność samego powołania, bez wykazania jej konkretnego wpływu na zachowanie sędziego w określonej sprawie, ciężar ograniczenia może okazać się niewspółmierny do uzyskiwanej korzyści. W takim wypadku tzw. test niezawisłości i bezstronności staje się instrumentem o charakterze podważającym status sędziego, którego skutki wykraczają poza to, co konieczne dla ochrony praw procesowych stron.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tzw. testu niezawisłości i bezstronności sędziego z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

6.6. Art. 60 Konstytucji nie funkcjonuje w próżni normatywnej, lecz pozostaje w ścisłym związku z art. 178 ust. 1, art. 179 oraz art. 180 Konstytucji. Art. 178 ust. 1 ustanawia zasadę niezawisłości sędziów, art. 179 określa konstytucyjny mechanizm ich powoływania, natomiast art. 180 ustanawia gwarancje stabilności urzędu sędziowskiego. Zestawienie tych przepisów prowadzi do wniosku, że status sędziego ma charakter szczególny i nie może być kształtowany wyłącznie za pomocą zwykłych instrumentów procesowych. Jeżeli ustawodawca tworzy procedurę, która w praktyce pozwala osiągnąć skutek zbliżony do zakwestionowania możliwości wykonywania urzędu, musi uwzględniać konstytucyjne gwarancje trwałości i niezawisłości tego urzędu. Niedopuszczalne jest zatem wykorzystywanie tzw. testu niezawisłości i bezstronności jako alternatywnej metody do oceny prawidłowości powołania sędziego.

Konstytucja przewiduje określony mechanizm powoływania sędziów, obejmujący udział KRS oraz Prezydenta. Jeżeli po dokonaniu powołania dopuszcza się w ramach postępowania dotyczącego konkretnej sprawy ponowne badanie okoliczności tego powołania i na tej podstawie umożliwia się odsunięcie sędziego od orzekania – postępowanie procesowe może zacząć pełnić funkcję substytutu systemowej kontroli prawidłowości powołania. Prowadzi to do niebezpiecznego zatarcia granicy pomiędzy oceną bezstronności sędziego a oceną legalności samego procesu jego powołania.

Konsekwencją takiej konstrukcji jest również osłabienie realnego charakteru prawa wynikającego z art. 60 Konstytucji. Formalnie sędzia pozostaje osobą powołaną na urząd, jednak możliwość wykonywania przez niego podstawowych zadań orzeczniczych może być uzależniona od wyniku kolejnych postępowań incydentalnych. Prawo do służby publicznej przyjmuje wówczas charakter warunkowy.

Osoba posiada status sędziego, lecz możliwość rzeczywistego wykonywania funkcji jest uzależniona od tego, czy w konkretnej sprawie nie zostanie zakwestionowany sposób uzyskania przez nią powołania. Sama możliwość wyłączenia sędziego od orzekania z uwagi na procedurę powołania, na którą sędzia nie ma żadnego wpływu, może wywoływać efekt mrożący polegający na obawie utraty stanowiska uzyskanego znacznym wysiłkiem. W konsekwencji tzw. test niezawisłości i bezstronności istotnie ogranicza całym grupom sędziów powoływanym w różnych reżimach prawnych gwarancje niezawisłości, nieusuwalności i powołania na czas nieoznaczony.

Taki stan rzeczy nie daje się pogodzić z art. 60 w związku z art. 178 ust. 1, art. 179 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, ponieważ prawo do niezakłóconego i prawidłowego wykonywania zawodu sędziego obejmujące również gwarancje wykonywania tego zawodu powinno być ukształtowane dla wszystkich sędziów na jednakowych zasadach.

1. 7. Skutki wyroku.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie skutkuje derogacją całego mechanizmu prawnego tzw. testowania niezawisłości i bezstronności sędziów w toku postępowania przed sądami powszechnymi, wojskowymi i Sądem Najwyższym (art. 42a § 3-14 p.u.s.p., art. 23a § 4-15 p.u.s.w., art. 29 § 5-25 ustawy o SN). Wprawdzie uzasadnienie wyroku koncentruje się na podstawach abstrakcyjnego badania niezawisłości i bezstronności wyłącznie na podstawie okoliczności powołania sędziego, jednak naturalną konsekwencją orzeczenia o niezgodności tzw. testu niezawisłości i bezstronności jest także stwierdzenie niezgodności z Konstytucją wszystkich poddanych kontroli przepisów proceduralnych. Dotyczy to w szczególności reguł odnoszących się do zawiadamiania o wyznaczaniu składów, wnoszenia i rozpatrywania wniosków o przeprowadzenie tzw. testu niezawisłości. Celem tych reguł jest bowiem stworzenie szczególnej procedury rozpatrywania wniosku o przeprowadzenie testu niezawisłości i bezstronności, w konsekwencji stosowanie tych przepisów w innych celach nie znajduje żadnego związku z ich ratio legis.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, wydany w niniejszej sprawie przez Trybunał wyrok ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Jego wykonanie należy zarówno do ustawodawcy, jak i organów stosowania prawa, w zakresie przysługujących im kompetencji.

Stosownie do art. 190 ust. 2 Konstytucji, wyrok ten powinien zostać niezwłocznie opublikowany w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Niezależnie jednak od daty opublikowania w tym organie urzędowym niniejszy wyrok – od chwili jego publicznego ogłoszenia przez Trybunał – obala domniemanie zgodności z Konstytucją przepisów, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o braku ich zgodności z określonymi we wniosku wzorcami kontroli. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, „[o]d momentu publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu, następującej przez promulgację wyroku w Dzienniku Ustaw) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To sprawia, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne (…) powinny uwzględniać to, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Wszystkie organy działające w państwie mają obowiązek szanowania Konstytucji. Skoro zatem wiadomo, że jakieś normy zostały już uznane za niekonstytucyjne mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nawet w okresie poprzedzającym oficjalną promulgację, wszystkie organy, w których gestii leży stosowanie aktu, z którego pochodzą zdyskwalifikowane konstytucyjnie normy, powinny w granicach, przysługującego im zakresu uznania administracyjnego, luzu decyzyjnego, z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących, działać w taki sposób, aby minimalizować skutki stosowania przepisów, o których już wiadomo, że są niekonstytucyjne” (wyrok z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48).

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.