Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 maja 2026 r. W. w O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej także jako: "Spółka", "strona skarżąca", "strona żaląca"), reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach z 5 maja 2026 r., znak: C.RUT.462.1.36.2026.ES (dalej także jako: "Dyrektor Regionalny Zarządu", "organ odwoławczy", "organ II instancji") utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Zarządu Zlewni w O. z 6 lutego 2026 r., znak: CO.ZUT.477.123.2025.BL (dalej także jako: "Dyrektor Zarządu Zlewni", "organ pierwszej instancji", "organ I instancji") w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 74 870,00 zł za okres IV kwartału 2024 roku, w związku z korzystaniem z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych, pochodzących z ujęć studni nr 1B, 3B, 6B i 1A SUW G., dla zaopatrzenia w wodę miasta O., bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.
W przedmiotowej skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wykonanie decyzji może spowodować znaczną szkodę majątkową oraz trudne do odwrócenia skutki. Spółka realizuje zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, zapewniając dostawy wody dla ponad 120 tys. mieszkańców O.. Z tego względu nie mogła zaprzestać poboru wód, nawet pomimo wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ ciążył na niej ustawowy obowiązek zapewnienia ciągłych i niezawodnych dostaw wody. Zaniechanie tego obowiązku mogłoby prowadzić do niewykonania zadań własnych gminy, odpowiedzialności odszkodowawczej wobec odbiorców usług oraz zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców.
Spółka podkreśliła, że dokonała wyboru pomiędzy konkurującymi wartościami prawnie chronionymi, stawiając na pierwszym miejscu konieczność zapewnienia mieszkańcom dostępu do wody. Wskazała również, że korzystała z wód w zakresie odpowiadającym wcześniejszemu pozwoleniu oraz miała uzasadnione przekonanie o uzyskaniu kolejnego pozwolenia, natomiast przedłużenie procedur administracyjnych wynikało z opieszałości organów.
Dodatkowo strona zwróciła uwagę, że z tego samego stanu faktycznego wydano wobec niej trzy decyzje nakładające administracyjne kary pieniężne za kolejne okresy rozliczeniowe. Oprócz zaskarżonej decyzji nałożono już kary w wysokości 766 550 zł oraz 288 770 zł. Łączne obciążenie finansowe wynikające z tych decyzji znacząco pogarsza sytuację majątkową Spółki i zwiększa ryzyko wystąpienia poważnej szkody.
Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2026 r., nr C.RUT.462.1.36.1.ES Dyrektor Regionalnego Zarządu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 855/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach: odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA w Gliwicach wskazał, że swój wniosek skarżąca spółka uzasadniła tym, że nałożona na nią kara pieniężna stanowi dla niej istotne obciążenie finansowe, a jej natychmiastowa zapłata spowoduje trudne do odwrócenia skutki finansowe dla spółki, nawet jeśli w przyszłości kara zostałaby uchylona. Swoich argumentów strona skarżąca nie poparła jednak stosownymi danymi obrazującymi jej aktualną sytuację ekonomiczną, nie wspominając już o dokumentach obrazujących jej sytuację majątkową na dzień złożenia wniosku. Informacje te pozwoliłyby ocenić Sądowi zasadność twierdzeń zawartych we wniosku, w szczególności ustalenie, czy zapłata nałożonej kary przez spółkę, której wysokość kapitału zakładowego wynosi 309 848 633,74 zł (co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego), wiązałaby się z wyrządzeniem jej znacznej szkody bądź spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków.
WSA w Gliwicach podniósł również, że podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OZ 737/14, że faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego wynikającego z zaskarżonej decyzji, nawet przy uwzględnieniu sytuacji materialnej strony, nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Każda bowiem decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji można otrzymać zwrot uiszczonej kwoty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II GZ 684/13).
Mając na względzie powyższe WSA w Gliwicach, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżąca Spółka zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji interesu prawnego i faktycznego Spółki. Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji poprzez wydanie orzeczenia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji w całości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o oddalenie zażalenia.
W replice na odpowiedź na zażalenie Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko procesowe i podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 21 stycznia 2026 r., Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zauważyć należy, że sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. gdy stwierdzono, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody albo niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1064/12, CBOSA). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FZ 110/10).
W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia: "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności przedstawić wnioskodawca (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II FSK 2540/13, CBOSA). Samo powołanie się przez skarżącą na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa przy tym na wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II FZ 234/24, CBOSA).
Wbrew argumentacji strony skarżącej, Spółka od dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach do dnia złożenia przedmiotowego zażalenia na zaskarżone postanowienie nie przedstawiła jakiejkolwiek pogłębionej argumentacji, że zapłata nałożonej administracyjnej kary pieniężnej może spowodować znaczną szkodę majątkową oraz trudne do odwrócenia skutki. Wskazanie, iż łączne obciążenie finansowe wynikające z decyzji wymierzających administracyjną karę pieniężną znacząco pogarszają sytuacją majątkową Spółki i zwiększają ryzyko wystąpienia poważnej szkody jest niewystarczające. Nadmienić należy, że na dzień 31 lipca 2026 r. Spółka posiadała środki pieniężne i inne aktywa pieniężne w wysokości 18 033 988,46 zł, przy czym kwota 1 045 334,55 zł objęta była ograniczeniem w możliwości dysponowania. Środki pieniężne pozostające bez takiego ograniczenia wynosiły zatem 16 988 653,91 zł, zaś wymienione przez Spółki zobowiązania krótkoterminowe wynosiły 16 398 889,08 zł. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że Spółka realizująca zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powinna uwzględnić możliwość uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej i przewidzieć stosowne środki w budżecie oraz odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałów klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych, co pozwoliłoby na zabezpieczenie środków pieniężnych w celu zapłaty administracyjnej kary pieniężnej.
W istocie nie sposób zweryfikować, czy rzeczywiście konsekwencje "wykonania" zaskarżonego aktu, w razie braku jego wstrzymania, groziłyby skarżącej Spółce wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem i trudnych do odwrócenia skutków – w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. – a więc powstaniem takich szkód lub skutków, które nie mogłyby zostać naprawione przez ewentualny późniejszy zwrot wydatkowanych kwot.
Konkludując, skarżąca Spółka co do zasady nie przedstawiła ani nie udokumentowała należycie okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia po jej stronie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Słusznie zatem uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżąca nie wykazała istnienia przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
Ponadto, w odniesieniu do pisma procesowego stanowiącego replikę na odpowiedź na zażalenie wraz z przedłożonymi dokumentami finansowymi, przytoczone okoliczności i argumenty przemawiające, w ocenie skarżącej, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, nie mogą uzasadniać uwzględnienia takiego zażalenia, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu Wojewódzkiego. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, LEX nr 533096; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11, LEX nr 1070518). Podanie zatem przez skarżącą Spółkę dopiero na etapie postępowania zażaleniowego okoliczności na poparcie swojego stanowiska, nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.