Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2026 r. (data prezentaty NSA), na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587; dalej jako: "u.o."), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej także jako: "Marszałek", "Marszałek Województwa") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa, a Starostą Kutnowskim (dalej także jako: "Starosta"), poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z bazą magazynową dla Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. (działki o nr ew. (...), obręb (...), gmina (...), powiat (...), województwo (...)).
W odpowiedzi na wniosek, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, Starosta wniósł o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu poprzez wskazanie Marszałka Województwa jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Dnia 13 listopada 2025 r. do Starostwa Powiatowego w Kutnie wpłynął wniosek P. Sp. z o. o. (dalej jako: "Spółka", "wnioskująca Spółka") o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (dalej jako: "PSZOK") z bazą magazynową dla Zakładu Zagospodarowania Odpadów (dalej jako: "ZZO") w K., gm. (...), zlokalizowanego na działkach numer ewid. (...) obręb (...).
Starosta, pismem z dnia 24 listopada 2025 r., znak: RŚ.6233.8.2025, przekazał Marszałkowi Województwa – zgodnie z właściwością – wniosek Spółki o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów ze wskazaniem, że stanowi uzupełnienie wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K., gm. (...), zlokalizowanego na działkach nr ewid. (...) obręb (...) oraz (...) obręb (...).
Dnia 4 grudnia 2015 r. do Marszałka Województwa wpłynęło pismo Spółki odnoszące się do prawidłowej lokalizacji działalności objętej wnioskiem (działki nr ewid. (...), obręb (...)) oraz wskazujące, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów zbieranych i magazynowanych w okresie roku nie przekroczy 3 000 Mg.
Pismem z dnia 31 grudnia 2025 r., znak: KLSV.7244.106.2025.SR, Marszałek Województwa, mając na względzie wyjaśnienia złożone przez Spółkę, odesłał przedmiotowy wniosek do Starosty jako błędnie skierowany do organu.
Następnie, Starosta pismem z dnia 11 marca 2026 r., znak: RŚ.6233.1.2026, ponownie przekazał Marszałkowi Województwa wniosek dotyczący udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości położonej w K. na działkach o nr ewid.: (...) obręb (...).
Zakład Zagospodarowania Odpadów w K. zlokalizowany jest m.in. na działkach numer ewid. (...) obręb (...) oraz (...) obręb (...), w którym eksploatowane są instalacje komunalne z obowiązującymi pozwoleniami zintegrowanymi, tj. instalacja komunalna do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, na podstawie pozwolenia zintegrowanego z dnia 1 kwietnia 2016 r., znak: RŚVI.7222.141.2015.ML oraz instalacja do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, na podstawie odrębnego pozwolenia zintegrowanego, a także instalacja kompostowania uregulowana na podstawie zezwolenia sektorowego z dnia 6 maja 2016 r., znak: RŚVI.7243.2.2016.AB.
Z przedłożonej przez Spółkę dokumentacji wynika, iż planowana do budowy baza magazynowa stanowi zabezpieczenie techniczne dla Instalacji Komunalnej, zlokalizowanej w miejscowości K., gm. (...). Zamierzone przedsięwzięcie planowane jest do realizacji na działkach nr ewid. (...) obręb (...), gm. (...), które znajdują się w bliskim sąsiedztwie m.in. działek nr ewid. (...) obręb (...), gm. (...), na których zlokalizowany jest ww. Zakład, w którym eksploatowane są instalacje komunalne. W przedłożonym wniosku maksymalna łączna roczna masa odpadów zbieranych została określona przez Spółkę na poziomie 3000 Mg. Do wniosku załączona została decyzja Wójta Gminy (...) o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z dnia 21 lutego 2022 r., znak: OŚ.7627.PSZOK.08.2020/2021/2022, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych wraz z Bazą Magazynową stanowiąca zabezpieczenie techniczne dla instalacji przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. (...).
We wniosku wskazano, że: obiekt stanowić więc będzie miejsce zbierania odpadów zarówno w ramach PSZOK, jak i w ramach Bazy Magazynowej dla instalacji zlokalizowanych na terenie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. oraz że: zbieranie odpadów prowadzone będzie na terenie działek nr ewid. (...), obręb (...), przy Zakładzie Zagospodarowania Odpadów w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa, nie uważa się za właściwy.
W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny, bowiem zarówno Starosta, jak i Marszałek Województwa uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku w sprawie o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z bazą magazynową dla Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. (działki o nr ew. (...), obręb (...), gmina (...), powiat (...), województwo (...)).
Zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 1 i 2 u.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2).
Właściwość organów w zakresie zezwolenia na zbieranie i prowadzenie przetwarzania odpadów została uregulowana w art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta.
Wobec powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o. marszałek województwa jest organem właściwym:
- a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25000 Mg;
- c) dla instalacji komunalnych;
- d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.
W pozostałych przypadkach organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów jest starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o.).
Przedmiotowy wniosek dotyczy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na zbieranie odpadów na terenie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z bazą magazynowa dla Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K., zlokalizowanego na działkach nr ewid. (...), obręb (...) gm. (...), pow. (...), województwo (...) oraz wskazując, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów zbieranych i magazynowanych w okresie roku nie przekroczy 3 000 Mg.
Podkreślić należy, że w ramach analizowanego wniosku Spółka wystąpiła jedynie o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów. Ewentualne, hipotetyczne, powiązania technologiczne nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zapisami posiadanej przez Spółkę decyzji Marszałka Województwa teren Zakładu, na którym eksploatowane są instalacje do przetwarzania odpadów, stanowią działki o nr ewid.: (...) obręb (...) oraz (...) obręb (...). Natomiast objęte analizowanym wnioskiem zbieranie planowane jest do realizacji poza tym terenem, bo na działkach nr ewid. (...), obręb (...).
W konsekwencji mamy do czynienia z odrębnymi miejscami prowadzenia działalności. Fakt, że ww. działalności prowadzone są przez tego samego posiadacza odpadów, tj. wnioskującą Spółkę oraz że prowadzone są na nieruchomościach położonych w bliskiej odległości nie determinuje, ani zależności pomiędzy nimi, ani tym bardziej powiązań technologicznych. Prowadzenie zbierania odpadów w żaden sposób nie wpływa na pracę instalacji do przetwarzania odpadów i odwrotnie, przetwarzanie odpadów pozostaje bez wpływu na prowadzenie zbierania.
Ponadto, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96), a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OW 31/21 oraz z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OW 39/21). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko Spółki, która w sposób jednoznaczny wniosła o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z bazą magazynową dla Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. (działki o nr ew. (...), obręb (...), gmina (...), powiat (...), województwo (...)).
To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08).
W takim przypadku, wbrew twierdzeniu Starosty, nie można wywodzić właściwości Marszałka Województwa z samego tylko faktu obowiązywania pozwolenia zintegrowanego obejmującego swym zakresem odrębną działalność prowadzoną na nieruchomościach położonych w bliskiej odległości i przez tego samego posiadacza odpadów, tj. wnioskującą Spółkę.
Skoro wniosek dotyczy uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych z bazą magazynową dla Zakładu Zagospodarowania Odpadów w K. (działki o nr ew. (...), obręb (...), gmina (...), powiat (...), województwo (...)), to przyjąć należało, że postępowanie to nie obejmuje prowadzenia instalacji, zmiany pozwolenia zintegrowanego czy eksploatacji instalacji komunalnej. Nie istnieją uzasadnione podstawy do uznania tego procesu za element funkcjonowania instalacji wyłącznie ze względu na jego lokalizację, zbliżoną lokalizację lub powiązania organizacyjne z działalnością Spółki.
Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie w przedmiocie zbierania odpadów nie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o. i który uzasadniałby właściwość Marszałka Województwa Łódzkiego w tej sprawie. Organem właściwym rzeczowo jest więc Starosta Kutnowski, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o.
Z tych względów i na podstawie art. 4 p.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.