Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 kwietnia 2026 r. Starosta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] sp. j. z siedzibą w [...] z dnia 24 listopada 2025 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie i zbieranie odpadów.
W uzasadnieniu wniosku Starosta [...] (dalej w skrócie: "Starosta") wskazał, że przy piśmie z dnia 12 stycznia 2026 r. Marszałek Województwa [...] (dalej w skrócie: "Marszałek"), działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej w skrócie: "k.p.a."), przekazał mu do rozpoznania wniosek [...] sp. j. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "wnioskodawca") z dnia 24 listopada 2025 r. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie i zbieranie odpadów. W uzasadnieniu w/w pisma Marszałek podał, że skoro przedmiotem działalności Spółki jest odlewnia żeliwa, której zdolność produkcyjna nie przekracza 20 Mg wytopu na dobę, to organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów jest starosta – zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.
Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."). W ocenie Marszałka, do przedmiotowego przedsięwzięcia znajduje zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie").
Starosta pismem z dnia 3 lutego 2026 r. wystąpił do wnioskodawcy o udzielenie wyjaśnień dotyczących zdolności przetwarzania odpadów w instalacji do produkcji żeliwa, gdyż w przedmiotowej sprawie, oprócz kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia, tj. instalacje do obróbki metali żelaznych: kuźnie, odlewnie, walcownie, ciągarnie i instalacje do nakładania powłok metalicznych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 13, należy rozważyć kwalifikację w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, tj. instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, ze zm.), lub też w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia, tj. instalacje związane z przetwarzaniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o., inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47 z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.
Powyższe wynika z faktu, iż w obrębie przedmiotowej instalacji prowadzone jest przetwarzanie odpadów w postaci odpadów w procesie wytapiania żeliwa w piecu szybowym (żeliwiaku) o mocy produkcyjnej 18 Mg/dobę, gdzie odpady wykorzystywane są jako materiał wsadowy (około 90 % wsadu).
W odpowiedzi na wezwanie Starosty, Spółka w piśmie z dnia 17 lutego 2026 r. nie wskazała, ile odpadów na dobę teoretycznie można przetworzyć w instalacji, dlatego też pismem z dnia 3 marca 2026 r. ponownie wystąpiono o określenie tej wartości. Pismem z dnia 4 marca 2026 r. Spółka poinformowała Starostę, że dobowa wydajność instalacji do przetwarzania odpadów wynosi powyżej 10 Mg/dobę i zakwalifikowała przedmiotową instalację do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia.
Starosta podkreślił ponadto, że Marszałek decyzją z dnia 23 maja 2023 r. nr 1870/OE/2023 dokonał zmiany posiadanego przez Spółkę zezwolenia na przetwarzanie i zbieranie odpadów. Stan prawny i kwalifikacja przedsięwzięcia nie uległy zmianie.
Wobec powyższego, zdaniem Starosty, organem właściwym w niniejszej sprawie jest Marszałek Województwa [...] na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a i ust. 6 u.o.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Marszałek Województwa [...] wniósł o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że z dostępnej dla organu dokumentacji wynika, iż przedmiotem planowanej działalności Spółki jest odlewnia żeliwa, której zdolność produkcyjna nie przekracza 20 Mg wytopu na dobę. W ocenie Marszałka, parametr ten ma istotne znaczenie zarówno dla kwalifikacji przedsięwzięcia, jak i dla ustalenia właściwości organu. Parametry przedmiotowej instalacji, w szczególności zdolność produkcyjna nieprzekraczająca 20 Mg wytopu na dobę, nie kwalifikują bowiem przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Jednocześnie Marszałek stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia zastosowanie znajduje § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia. Przepis ten obejmuje bowiem instalacje związane z przetwórstwem metali żelaznych, w tym odlewnie żeliwa, przy czym istotnym kryterium kwalifikacyjnym pozostaje rodzaj procesu technologicznego oraz wielkość zdolności produkcyjnej instalacji, co wskazuje na właściwość Starosty. W analizowanym przypadku znaczenie ma również ilość oraz charakter przetwarzanych odpadów wykorzystywanych w procesie technologicznym. Z dokumentacji wynika bowiem, iż odpady stanowią wsad do procesu produkcyjnego i pozostają bezpośrednio związane z prowadzonym procesem wytopu żeliwa.
Tym samym masa przetwarzanych odpadów pozostaje ściśle powiązana z wydajnością instalacji oraz skalą prowadzonej działalności odlewniczej. Należy podkreślić, iż wielkość masy przetwarzanych odpadów może wpływać na zakres oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności w zakresie emisji do powietrza, powstawania odpadów wtórnych, emisji hałasu oraz natężenia ruchu transportowego. Im większa ilość odpadów poddawanych procesowi przetwarzania, tym większa skala oddziaływania instalacji oraz wyższy stopień ingerencji w środowisko. Z tego względu ustawodawca różnicuje kwalifikację przedsięwzięć także w oparciu o parametry ilościowe, w tym zdolności produkcyjne oraz masę przetwarzanych materiałów i odpadów. Spółka we wniosku wskazała kwalifikację przedsięwzięcia na podstawie § 3 ust. 2 pkt 93 oraz pkt 83 rozporządzenia. Przepisy te odnoszą się jednak przede wszystkim do zmian przedsięwzięć lub instalacji o innym charakterze niż działalność odlewnicza objęta zakresem § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia.
W ocenie Marszałka, decydujące znaczenie ma rzeczywisty charakter przedsięwzięcia, tj. prowadzenie procesu technologicznego polegającego na przetwarzaniu materiałów metalicznych oraz odpadów w procesie wytopu żeliwa. Ponadto wskazać należy, iż sama okoliczność wykorzystania odpadów jako wsadu technologicznego nie zmienia charakteru przedsięwzięcia jako instalacji odlewniczej. O kwalifikacji przedsięwzięcia przesądza bowiem dominujący proces technologiczny realizowany w instalacji, a nie wyłącznie status materiału wykorzystywanego w procesie produkcyjnym. Marszałek stwierdził, iż jego stanowisko znajduje uzasadnienie zarówno w zakresie: 1) rodzaju prowadzonej działalności;
- 2) parametrów technologicznych instalacji;
- 3) skali przetwarzanych odpadów oraz 4) charakteru przetwarzanych odpadów. W konsekwencji, organem właściwym w niniejszej sprawie jest Starosta [...] na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie oraz przetwarzanie odpadów. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są w tej sprawie art. 168 i art. 169 u.o. Zgodnie z art. 168 u.o., zadania samorządu województwa, o których mowa m.in. w art. 41 ust. 3 pkt 1 i art. 46, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej.
W świetle zaś art. 169 u.o., minister właściwy do spraw klimatu jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w art. 11 ust. 4 i art. 168, z wyjątkiem spraw określonych w art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 2.
Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów oraz prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia.
W świetle § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, instalacje do przetwarzania, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii – zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Z akt sprawy wynika, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek Spółki z dnia 24 listopada 2025 r. dotyczy instalacji mogącej przetwarzać odpady w ilości powyżej 10 Mg (tj. 10 t) na dobę, a więc zastosowanie będzie miał tutaj przepis § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Pismem z dnia 4 marca 2026 r. – na skutek wezwania Starosty w zakresie wskazania, ile ton odpadów na dobę teoretycznie można przetworzyć w przedmiotowej instalacji – Spółka poinformowała bowiem, że dobowa wydajność instalacji do przetwarzania odpadów wynosi powyżej 10 ton na dobę i jednocześnie wskazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy kwalifikować do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Zgodnie z w/w przepisem, rozstrzygająca jest ilość odpadów, jakie instalacja może przyjąć w ciągu doby.
Tym samym, biorąc pod uwagę parametry instalacji wskazane przez Spółkę, w szczególności jej zdolność przerobową przekraczającą 10 ton na dobę, przedmiotową instalację należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., organem właściwym w takiej sprawie jest marszałek województwa – w niniejszej sprawie Marszałek Województwa [...].
Powyższe potwierdza dodatkowo fakt wydania przez Marszałka Województwa [...] decyzji z dnia 23 maja 2023 r. nr 1870/OE/2023, który m.in. na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o. dokonał zmiany posiadanego przez Spółkę aktualnego zezwolenia na przetwarzanie i zbieranie odpadów. Jednocześnie stan prawny i kwalifikacja przedsięwzięcia nie uległy zmianie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.