Uzasadnienie
Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej: Marszałek) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Łódzkim Wschodnim (dalej: Starosta) poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania wniosku
A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona postępowania), dotyczący udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie działki o nr ewid. [...].
W uzasadnieniu wniosku Marszałek przedstawił stan faktyczny dotyczący powstałego sporu o właściwość. Podał, że z przedłożonego wniosku wynika, że działalność związana z przetwarzaniem odpadów będzie polegała na: przetwarzaniu (odzysku) odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami - w procesie - R12 wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11.
Z kolei jak wskazała strona odpady będą poddawane procesom przetwarzania poza instalacjami w procesie R12 wskazanym w poz. 22 w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) jako: przetwarzanie prowadzące do utraty statusu odpadów, spełniające wymagania określone w art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Planowane przedsięwzięcie będzie polegało na przetwarzaniu (odzysku) odpadów innych niż niebezpieczne i wykorzystaniu ich do budowy dróg i stabilizacji gruntu. Proces mieszania odpadów odbywać się będzie na utwardzonym podłożu (płyty betonowe) za pomocą sprzętu mechanicznego tj. ładowarki. Proporcje materiału mineralnego i odpadowego występować będą w stosunku 1:1. Odpady dostarczane będą w ilości niezbędnej do produkcji określonej partii materiału. Zakładając transport na poziomie 25 Mg odpadu i 25 Mg żwiru lub kruszywa drogowego należy przyjąć, iż po wymieszaniu powstanie 50Mg produktu.
Przy założeniu dobowej możliwości przerobowej na poziomie ok. 577 Mg, może zostać wykonanych ok. 11-12 procesów mieszania w ciągu ośmiogodzinnego dnia pracy. Tym samym czas pracy przeznaczony na wykonanie jednej mieszanki wyniesie ok. 40 min. Roczna moc przerobowa, przy założeniu, że odzysk prowadzony będzie przez ok. 260 dni wyniesie ok. 150 000 Mg/rok. Gotowy materiał – produkt po zakończonym procesie odzysku przewieziony zostanie na teren, na którym prowadzone są prace związane z budową dróg, placów, czy też jako materiał stabilizujący grunt.
Natomiast będący w sporze Starosta wskazał, iż definicja "instalacji" znajduje się w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 672) i stanowi, że Ilekroć w ustawie jest mowa o: instalacji - rozumie się przez to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. W ocenie Starosty "urządzenie" to zgodnie z ww. ustawą: niestacjonarne urządzenie techniczne, w tym środki transportu. W związku z powyższym przetwarzanie odpadów z zastosowaniem stacjonarnego urządzenia technicznego w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit a ustawy Prawo ochrony środowiska, jest instalacją.
Odnosząc się do tych twierdzeń Starosty, zdaniem Marszałka, Starosta wbrew treści wniosku uznał, że przetwarzanie odpadów będzie prowadzone w instalacji, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta bowiem dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia wziął pod uwagę maksymalną zdolność przerobową instalacji do przetwarzania odpadów w ciągu doby.
Biorąc pod uwagę powyższe, Starosta wywiódł, że przedmiotowe przetwarzanie odpadów będzie odbywało się w instalacji będącej stacjonarnym urządzeniem technicznym oraz uznał ww. instalację za przedsięwzięcie, które zaliczyć należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. A zatem, stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a. ustawy o odpadach organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku Strony jest Marszałek Województwa Łódzkiego.
W ramach podjętych czynności wyjaśniających Marszałek, pismem z dnia 17 lutego 2026 r. znak; [...], wezwał stronę postępowania do złożenia wyjaśnień poprzez precyzyjne określenie liczby i rodzaju urządzeń planowanych do jednoczesnego wykorzystania w ramach realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia oraz wskazania, czy wymienione urządzenia stanowią instalację w rozumieniu przepisów ustawy Prawo Ochrony Środowiska.
W odpowiedzi na ww. wezwanie, strona, poza przytoczeniem treści wniosku o wydanie zezwolenia, wyjaśniła, że do przetwarzania odpadów wykorzystywana będzie ładowarka, która w czasie pracy będzie się przemieszczać. Ładowarka ta nie będzie i nie jest urządzeniem stacjonarnym- jest to ładowarka kołowa, posiadająca koła i silnik spalinowy. Tym samym nie jest to instalacja w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. W zależności od potrzeb przedsiębiorcy ładowarka ta albo będzie parkowana na działce nr ewid. [...] albo zostanie przemieszczona do innej lokalizacji.
Marszałek Województwa przypomniał także, że zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2023 r., poz. 1587 z późn. zm.) jest on właściwy do wydania zezwolenia: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.
Zatem w przypadku gdy przetwarzanie odpadów odbywa się poza instalacjami i urządzeniami, w procesie innym niż wskazany w lit. b) powyżej, organem właściwym do wydania zezwolenia jest starosta zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach.
Marszałek zaznaczył również, ze w niniejszej sprawie Starosta sam dokonał zmiany treści wniosku, ponieważ wbrew woli wnioskodawcy i jego literalnym wyjaśnieniom przyjął, że przetwarzanie odpadów ma się odbywać w instalacji, tj. z pomocą ładowarki [...]. Dodatkowo uznał ww. instalację, za przedsięwzięcie, które zaliczyć należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Starosta przytoczył natomiast wyroki sądów administracyjnych, mówiące o przymiocie stacjonarności instalacji. Wskazał, że cecha instalacji jaką jest stacjonarność nie wyklucza możliwości przemieszczania urządzenia. Przymiot stacjonarności wynika nie tyle z faktu trwałego połączenia urządzenia z podłożem, lecz przeznaczenia użytkowania w dłuższym czasie, nawet urządzenie "przewoźne", które ze względu na swój charakter przeznaczone jest do użycia w określonym miejscu i jest eksploatowane w jednym miejscu przez dłuższy czas, np.: kilka lat - jest stacjonarnym urządzeniem technicznym.
Marszałek nie zgodził się z tym stanowiskiem. Zwrócił uwagę, że zgodnie z wnioskiem strony przetwarzanie odpadów będzie prowadzone poza instalacją - z pomocą ładowarki [...]. Podkreślił, że przez użyte w art. 3 pkt 6 lit a ustawy Prawo ochrony środowiska pojęciem instalacji rozumie się "stacjonarne urządzenie techniczne", przy czym termin "stacjonarne" nie jest zdefiniowany ani w ustawie Prawo ochrony środowiska, ani w żadnej Innej ustawie. W związku z tym należy sięgnąć do potocznego jego znaczenia, które prowadzi do wniosku, iż dany obiekt jest stacjonarny, jeżeli nie zmienia miejsca swojego położenia, pozostaje na miejscu.
W analizowanym przypadku przetwarzaniem odpadów będzie odbywało się z pomocą ładowarki mobilnej [...] (proces mieszania odbywał się będzie poprzez wykorzystanie łyżki wymiennej ładowarki). Powyższa maszyna jest to pojazd kołowy przeznaczony do przemieszczania się.
Mieszanie odpadów za pomocą koparek / ładowarek (które są wykorzystywane w różnych miejscach, przemieszczają się, nie są przeznaczone do pracy wyłącznie w jednym miejscu) jest przetwarzaniem odpadów w procesie R12. Natomiast w aktualnym stanie prawnym takie prowadzenie odzysku odpadów nie będzie w żadnym wypadku stanowiło przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Dodatkowo stwierdził, że interpretacja prezentowana przez Starostę prowadziłaby właściwie do uniemożliwienia działalności określonej wprost w poz. 22 w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796) określonej, jako: "Przetwarzanie prowadzące do utraty statusu odpadów, spełniające wymagania określone w art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, polegające na przeprowadzeniu oględzin, analizy grawimetrycznej, sprawdzeniu, sortowaniu, demontażu, mieszaniu, przepakowywaniu, cięciu, zagęszczaniu, granulacji, suszeniu, rozdrabianiu".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art.
4. W świetle natomiast art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Istotą sporu w niniejszej sprawie, wg opisanych powyżej, rozbieżnych stanowisk obydwu organów była kwalifikacja prawna ładowarki mobilnej jako urządzenia stacjonarnego albo instalacji. Odmienny kierunek tej kwalifikacji wywołał bowiem spór organów co do ich właściwości rzeczowej.
Natomiast w ocenie NSA organy pozostające w sporze tracą z pola widzenia treść wniosku złożonego przez stronę, w którym strona wyraźnie wskazała, że prace w zakresie przetwarzania odpadów będą polegały na mieszaniu odpadów na utwardzonym placu za pomocą sprzętu mieszającego (koparki, ładowarki). Plac ten, o powierzchni ok. 500 m2, będzie utwardzony płytami betonowymi.
W niniejszym sporze o właściwość podstawowe znaczenie dla jego rozstrzygnięcia ma zatem dokonanie kwalifikacji prawnej placu z płyt betonowych, na którym za pomocą sprzętu mechanicznego (koparek i ładowarek), będzie prowadzone przetwarzanie odpadów jako "instalacji", zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w przepisie art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Takiego znaczenie nie będzie zaś miała kwalifikacja samej ładowarki jako urządzenia mieszającego odpady.
Jeszcze raz należy przypomnieć, że w myśl tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o instalacji rozumie się przez to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie niniejszego sporu plac, na którym będzie prowadzone przetwarzanie jest budowlą niebędącą urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję - emisję w rozumieniu art. 3 pkt 4 tejże ustawy. Jest zatem "instalacją".
Należy zauważyć, że ustawodawca wprowadzając odrębną, samodzielną definicję pojęcie "instalacji" na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska nie posługuje się prostym odesłaniem do pojęcia budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1667/17 (Legalis nr 1860717), dokonując wykładni pojęcia prawnego "instalacja", którego definicję zawiera art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska należy uwzględnić procesy korelacji pomiędzy jej częściami składowymi. Nie chodzi o proste korelacje w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc nie wzajemne zależności w funkcjonowaniu części składowych instalacji (stacjonarnych urządzeń technicznych, zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych oraz budowli niebędących urządzeniami technicznymi ani ich zespołami), lecz takie, które znajdują swój wyraz w procesie jej eksploatacji mogącej spowodować emisję.
Co więcej, jak wskazał dalej NSA, wykładnia pojęcia prawnego "instalacja" nie może powodować sytuacji, w której nastąpi wyłączenie jakiejś części składowej instalacji w oderwaniu od jej funkcjonalnego znaczenia dla całokształtu jej eksploatacji powodującej emisję.
Już z samego wniosku strony wszczynającego postępowanie wynikało, że plac będzie nie tylko miejscem przetwarzania odpadów, ale to na nim będzie pracował sprzęt mechaniczny. Plac będzie miał zatem nierozerwalny związek z pracą sprzętu i będzie on miał nie tylko funkcjonalne, ale wręcz podstawowe znaczenie dla prowadzenia całego procesu przetwarzania odpadów.
W tej sytuacji sama kwalifikacja ładowarki jako urządzenia stacjonarnego lub samodzielnej instalacji byłaby nie tylko niewystraczająca, ale sprzeczna z pojęciem instalacji w ujęciu art. 3 pkt 6 lit. c i pozostawałaby kwalifikacją niezgodną z samą treścią wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Tym samym przesłankami umożliwiającymi kwalifikowanie placu jako "instalacji", będzie jego przeznaczenie w procesie przetwarzania odpadów na terenie działki o nr ewid. [...]. Oczywiście nie oznacza to, że użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska pojęcie "budowli" pozostaje w sprzeczności z pojęciem "budowli", które szczegółowo zdefiniowano w ustawie Prawo budowlane. Wg treści przepisu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, "budowlą" jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Następnie ustawodawca wymienia ich pewne typowe przykłady (katalog otwarty) - por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 13, 2026 - a wśród tego katalogu wymienia, m.in., oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych. Zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane definicja legalna budowli skonstruowana została jako połączenie definicji negatywnej i wyliczenia przykładowego (tamże).
Natomiast definiując budowle poprzez wskazane wyliczenie przykładowe ustawodawca uznał, że kwalifikacji danego obiektu jako budowli należy dokonywać także z uwzględnienie innej cechy normatywnej obiektu, a mianowicie jego funkcji. "To dlatego budowlę stanowi wybetonowany lub wyasfaltowany bądź wyłożony warstwą kamienno-żużlową związaną betonem parking. Natomiast samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsce postoju samochodów żużlem nie może być uznane za obiekt budowlany (tamże, wraz z powołanym orzecznictwem).
W objętej wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość sprawie plac z płyt betonowych nie będzie też jedynie "utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych" (art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego), lecz będzie miał charakter elementu koniecznego dla całego procesu przetwarzania odpadów.
Będzie to zatem instalacja w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, co powoduje, że w świetle art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) w związku z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz.670) oraz w zw. z § 2 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organem właściwym w sprawie zezwolenie na przetwarzanie odpadów będzie marszałek województwa, a w niniejszej sprawie Marszałek Województwa Łódzkiego.
Ze wskazanych przepisów wynika bowiem, że instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t (zgodnie z treścią wniosku strony będzie to 577 t na dobę – przyp. NSA) lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.) zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Opisane kryterium stało się z kolei, na mocy przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, hipotezą normy kompetencyjnej przypisującej właściwość rzeczową w przedmiocie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów marszałkowi województwa.
W tym miejscu należy dodatkowo wyjaśnić, że o ile prawidłowe jest twierdzenie wnioskującego organu, że to wniosek strony o wszczęcie postępowania administracyjnego wyznacza przedmiot tego postępowania - co oznacza, że przedmiot ten wyznacza sama strona w jego treści - to już kwestia stosowania prawa i dokonywania kwalifikacji żądań strony w świetle przysługujących jej w takim postępowaniu praw i nakładanych na nią obowiązków należy do organu prowadzącego postępowanie. W innym przypadku to strona w sposób subiektywny, ale i wiążący, decydowałaby, które przepisy wobec niej zastosować. Co oczywiste nie byłoby to nigdy zgodne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a na gruncie przepisów k.p.a. – w art. 6 tejże ustawy.
W sprawie administracyjnej, której dotyczył niniejszy spór o właściwość organu w dalszym ciągu jej przedmiotem pozostaje tylko i wyłącznie przetwarzanie odpadów.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Marszałka Województwa Łódzkiego jako organ właściwy w sprawie.