Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 625/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA w Kielcach" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. (dalej "skarżący") na decyzję Rektora Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach (dalej "Rektor" lub "organ") z dnia 21 sierpnia 2023 r., znak RRO.0271.42.2023, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2023 r., skierowanym do Rektora, skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie pełnego wykazu poniesionych przez Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach wydatków w związku z realizacją analizy potencjału konsolidacyjnego Uniwersytetu Wrocławskiego oraz Uniwersytetu Medycznego im. Piastów Śląskich we Wrocławiu, zleconej Uniwersytetowi Jana Kochanowskiego w Kielcach.
Pismem z dnia 13 lipca 2023 r. wezwano skarżącego do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmownej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi z dnia 7 sierpnia 2023 r. wnioskodawca wskazał, że jego sprawa jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, co wynika z samej nazwy projektu, którego dotyczy wniosek i wysokości środków przeznaczonych na jego realizację.
Decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r., znak RRO.0271.42.2023, Rektor, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 920, dalej "u.d.i.p.") oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu o "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie świadczy ani sama nazwa projektu, ani wysokość środków przeznaczonych na jego realizację. Jednocześnie, w opinii organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, żądana informacja stanowi informację przetworzoną i nie jest możliwe jej uzyskanie "za jednym kliknięciem".
Pismem z dnia 9 października 2023 r. skarżący wniósł do WSA w Kielcach skargę na decyzję Rektora. Zarzucił jej naruszenie: – art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że informacje publiczne, o których udostępnienie wnioskował, są informacjami przetworzonymi w rozumieniu u.d.i.p., podczas gdy stanowiły one wyłącznie informacje proste – co skutkowało wydaniem decyzji odmownej o dostępie do informacji publicznej; – art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – poprzez błędne zastosowanie (w szczególności z naruszeniem przesłanek konieczności i proporcjonalności), polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji o pełnym wykazie poniesionych wydatków przez Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach, związanych z realizacją analizy potencjału konsolidacyjnego Uniwersytetu Wrocławskiego i Uniwersytetu Medycznego im. Piastów Śląskich we Wrocławiu, niespełniającej konieczności dokonanego ograniczenia, co skutkowało pozbawieniem prawa konstytucyjnie gwarantowanego, tj. prawa do informacji publicznej; – art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu o pełnym wykazie wydatków poniesionych przez Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach w związku z realizacją analizy potencjału konsolidacyjnego Uniwersytetu Wrocławskiego oraz Uniwersytetu Medycznego im. Piastów Śląskich we Wrocławiu, co skutkowało nieuzasadnionym ograniczeniem prawa obywatela do wyrażania swojej opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru; – przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, gdyż odmowa udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów z SWZ postępowania w sprawie zamówienia publicznego znak BZP.272.18.2022.BG oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 625/23, WSA w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji przytoczył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – i w nawiązaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślił, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania.
Ponadto, jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.
Sąd I instancji, analizując wezwanie z dnia 13 lipca 2023 r., jak również zaskarżoną decyzję, doszedł do przekonania, że organ w żaden sposób nie wykazał, aby dochodzona wnioskiem informacja publiczna miała charakter przetworzony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że co prawda w odpowiedzi na skargę organ sformułował argumentację w tym przedmiocie, jednak nastąpiło to dopiero na etapie kontroli sądowej – które to działanie nie mogło konwalidować istotnego braku zaskarżonej decyzji. Kontrolne uprawnienia sądu administracyjnego oznaczają bowiem, że sąd ocenia zgodność z prawem poddanego mu przez osąd aktu wedle stanu prawnego i faktycznego, obowiązujących w dacie jego podjęcia, a nie w dacie orzekania. Stąd też w ocenie Sądu I instancji odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowane jako uzupełnienie istotnych braków decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, nie zaś dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji.
Końcowo WSA w Kielcach przypomniał, że skarżący jest członkiem [...], na posiedzeniu której uprzednio odmówiono udostępnienia żądanych informacji. W ocenie Sądu pozycja podmiotu występującego z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a w szczególności jego rzeczywiste możliwości wykorzystania uzyskanych danych, może mieć znaczenie dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego ich udostępnienie. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjmuje się bowiem, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej przysługuje wnioskodawcy, który jest w stanie uprawdopodobnić, już na etapie składania wniosku, istnienie indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanej informacji dla dobra ogółu, w sposób niedostępny dla każdego podmiotu posiadającego informację publiczną. O istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego można zatem mówić wówczas, gdy zostanie wykazane, że rezultat przetworzenia informacji publicznej, poza znaczeniem dla samego wnioskodawcy, będzie miał również znaczenie dla bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów zewnętrznych oraz wpłynie na kształtowanie określonej sfery życia publicznego.
Pismem z dnia 7 lutego 2024 r. Rektor (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 grudnia 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyroki naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że:
- 1) organ nie uzasadnił w wezwaniu skierowanym do skarżącego, dlaczego uważa, iż żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że organ nie miał obowiązku szczegółowego uzasadniania swojego stanowiska;
- 2) żądana informacja nie miała charakteru informacji przetworzonej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że żądana przez skarżącego informacja nie istniała w momencie złożenia wniosku i organ musiałby podjąć szereg czynności faktycznych, aby ją dla skarżącego wygenerować w żądanej formie
- 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i w związku z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 742 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżący należycie wykazał przesłanki uzyskania informacji przetworzonej, a jego funkcja jako członka [...] nadała mu szczególny status na gruncie u.d.i.p. pozwalający na stwierdzenie, że ze względu na tę pełnioną funkcję jest zawsze uprawniony do uzyskiwania informacji przetworzonej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że żaden podmiot nie ma szczególnego statusu na gruncie u.d.i.p., a szczególny interes w uzyskaniu informacji przetworzonej musi on zawsze wykazać i jeśli skarżący posiada specjalny status, to tylko na gruncie art. 18 ust. 3 Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, z którego to jednak trybu uzyskania informacji skarżący w niniejszej sprawie nie skorzystał, co też dowodzi temu, iż żąda przedmiotowych informacji dla celów prywatnych.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Kielcach w całości i oddalenie skargi – ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Kielcach w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości przewidzianej przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarżący kasacyjnie nie sformułował zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zarzutu nawiązującego do przepisów postępowania mogących stanowić wzorzec do kontroli ustaleń faktycznych Sądu I instancji. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest przyjąć za punkt odniesienia stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji bez jakichkolwiek modyfikacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie może weryfikować prawidłowości tudzież zgodności z prawdą poczynionych w zaskarżonym wyroku ustaleń, ale także nie może – nawet jeżeli jawią się one jako niekompletne – uzupełniać ich własnymi, nowymi ustaleniami.
Ponieważ skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię prawa materialnego, zauważyć należy, że błędna wykładnia może się przejawiać w "nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej" (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2024, s. 596). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego in genere – a zwłaszcza zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21).
Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię powinien dotyczyć wykładni rzeczywiście przyjętej przez Sąd I instancji i nie może odnieść zamierzonego skutku, jeżeli kontestuje stanowisko, którego Sąd I instancji w istocie nie wyraził (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2025 r., III OSK 1986/22; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2025 r., III OSK 2720/24).
W zarzucie pierwszym skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i naprowadza na błędną wykładnię tych przypisów, która – jak zdaje się wynikać z treści zarzutu (punkt 1) – ma polegać na przyjęciu, że już w wezwaniu skierowanym do wnioskodawcy organ ma obowiązek szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko co do charakteru przedmiotowej informacji jako informacji przetworzonej. Tymczasem Sąd I instancji nie zaprezentował takiej wykładni odnośnych przepisów. Sąd I instancji stwierdził natomiast, że w niniejszej sprawie organ w ogóle – ani we wspomnianym wezwaniu, ani w uzasadnieniu decyzji – nie wykazał okoliczności pozwalających uznać wnioskowaną informację za informację przetworzoną. Stwierdzenie to zasadza się na założeniu, że to wykazanie na którymś z wchodzących w rachubę etapów powinno nastąpić – najpóźniej w uzasadnieniu decyzji. Założenie to jest prawidłowe i koresponduje z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. "Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej powinna zawierać przekonujące uzasadnienie przedstawiające powody przyjęcia przez organ takiej właśnie kwalifikacji żądanej informacji.
Organ winien więc przedstawić konkretne, weryfikowalne argumenty wskazujące na zakres czynności związanych z realizacją indywidualnego wniosku, które to czynności mogą zakłócić czy wręcz uniemożliwić normalne funkcjonowanie organu. Chodzi więc o podanie takich danych jak: czas niezbędny do realizacji wniosku, liczba pracowników zaangażowanych w ten proces w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, konkretna bądź choćby przybliżona ilość dokumentów podlegających selekcji, analizie czy anonimizacji, konieczność pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników oraz każda inna okoliczność potwierdzająca wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji" (wyrok z dnia 30 stycznia 2026 r., III OSK 380/23). Nie doszło zatem do suponowanej w zarzucie pierwszym, w punkcie 1, błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
Skarżący kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku art. 16 ust. 2 u.d.i.p. także w przyjęciu, że "żądana informacja nie miała charakteru informacji przetworzonej" (zarzut pierwszy, punkt 2). Skarżący kasacyjnie nie ma w tej mierze racji, ponieważ, po pierwsze, Sąd I instancji nie przesądził charakteru żądanej informacji, a po drugie – ocena, czy w danym przypadku rzeczywiście chodzi o informację przetworzoną, leży w sferze ustaleń faktycznych. W tym kontekście wypada powtórzyć, że zarzut naruszenia prawa materialnego in genere – a zwłaszcza zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Zarzut pierwszy – w obu punktach – jest zatem niezasadny i nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Z zastrzeżeniem powyższego, dodać należy, że Sąd I instancji trafnie ocenił, iż argumentacja przedstawiona przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę – dotycząca konieczności przeprowadzenia szeregu czynności związanych z intelektualną analizą danych – nie mogła konwalidować braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podjęcia, a odpowiedź na skargę – jako pismo procesowe składane w toku postępowania sądowego – nie może być traktowana jako uzupełnienie materialnoprawnych ustaleń i ocen, które powinny były znaleźć się w samej decyzji (por. wyrok NSA 24 maja 2019 r., II FSK 521/19).
Niezasadny jest również zarzut drugi, tj. zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i w związku z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce "poprzez przyjęcie, że skarżący należycie wykazał przesłanki uzyskania informacji przetworzonej, a jego funkcja jako członka [...] nadała mu szczególny status na gruncie u.d.i.p. pozwalający na stwierdzenie, że ze względu na tę pełnioną funkcję jest zawsze uprawniony do uzyskiwania informacji przetworzonej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że rozważania Sądu I instancji dotyczące statusu skarżącego jako członka [...] miały charakter uboczny i zostały poczynione w kontekście wskazówek co do sposobu postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i co do okoliczności, jakie należy brać pod uwagę; nie stanowią one natomiast wiążącego rozstrzygnięcia kwestii spełnienia przez skarżącego przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Wszak Sąd I instancji wskazał, że: "W ponownie prowadzonym postępowaniu organ usunie stwierdzone wyżej nieprawidłowości, uwzględniając zaprezentowane orzecznictwo i ustalając – w przekonujący sposób – czy w niniejszej sprawie istotnie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, ewentualnie wykazanie przez wnioskodawcę przesłanki »szczególnej istotności dla interesu publicznego«, w zależności od tego podejmując stosowne działania, zgodne z wymogami k.p.a." Kwestia ewentualnego znaczenia posiadania przez skarżącego statusu członka [...] dla stwierdzenia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego pozostaje zatem przedmiotem oceny organu w ponownie prowadzonym postępowaniu, a nie przedmiotem wiążącego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, które mogłoby zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym.
Na marginesie, wobec twierdzeń skarżącego kasacyjnie, jakoby nieskorzystanie przez członka [...] z przepisów szczególnych dowodziło tego, iż wnioskodawca żąda przedmiotowych informacji dla celów prywatnych – wskazać należy, iż skorzystanie lub nieskorzystanie przez wnioskodawcę z trybu przewidzianego w odrębnych przepisach ustrojowych uczelni nie przesądza samo przez się o tym, że wniosek złożony w trybie u.d.i.p. służy realizacji celów prywatnych ani nie zwalnia organu z obowiązku jego rozpoznania na zasadach ogólnych tej ustawy. Uczestniczenie w [...] nie wyłącza ani nie ogranicza powszechnego prawa do informacji publicznej przysługującego każdemu na podstawie art. 61 Konstytucji RP.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.