Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2703/25 po rozpoznaniu skargi E.E. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 30 września 2021 r. nr 1445/OP/2021 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych: w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2 zasądził od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji na rzecz skarżącego E.E. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
E.E. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: "organ" lub "Prezes IPN") o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 906; dalej: "ustawa o działaczach opozycji").
W wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: "IPN") odnaleziono dokumenty dotyczące skarżącego, w tym m.in.: mikrofilm teczki kontaktu operacyjnego (KO) dot. E.E, sygn. [...] z którego wynika, że E.E. s. [...] w dniu [...] 1974 r. został zarejestrowany przez Wydz. V Departament I MSW jako KO ps. [...]. Powodem rejestracji było wykorzystanie do rozpracowania obiektu. Z "Postanowienia o założeniu teczki kontaktu operacyjnego" z dnia [...] 1974 r. znajdującego się w ww. teczce wynika, że w dniu [...] 1974 r. pod numerem [...] w Samodzielnej Sekcji Ewidencji Departamentu I w dniu [...] 1974 r. zarejestrowano teczkę KO ps. "[...]. W ww. dokumencie znajduje się "Notatka ze spotkania z k.o. ps. [...]" z dnia [...] 1975 r., z której wynika, że w dniu [...] 1975 r. w kawiarni [...] w [...] z KO ps. "[...]" odbyto spotkanie, podczas którego ww. poinformował m.in., że doktorantka [...] przysłała list z zaproszeniem do złożenia prywatnej wizyty w [...].
W ww. teczce znajduje się "Postanowienie o zakończeniu i przekazaniu sprawy do archiwum Departamentu I" z dnia [...] 1975 r., z którego wynika, że z powodu nie posiadania przez KO ps. "[...] możliwości operacyjnych zaniechano dalszego prowadzenia sprawy dot. ww. i w dniu [...] 1975 r. materiały złożono do archiwum Samodzielnej Sekcji Ewidencji do numeru [...]. Z "Notatki dot. spotkania z E.E." z dnia [...] 1974 r. znajdującej się w ww. teczce wynika, że w dniu [...] 1974 r. z ww. odbyto spotkanie, podczas którego podpisał zobowiązanie do współpracy. W dokumencie zapisano, że zobowiązanie podpisał dopiero po wyjaśnieniach, że nie jest to zobowiązanie do współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. Ww. stwierdził bowiem, że nie chce być zaewidencjonowanym współpracownikiem, ponieważ obawia się przykrych konsekwencji w przypadku zmiany układów personalnych i politycznych. Wnioskodawca stwierdził ponadto, że zgadza się na utrzymywanie kontaktu i przekazywanie interesujących informacji w miarę swoich możliwości, jednak bez podpisywania formalnego zobowiązania.
Z "Raportu z nawiązania kontaktu z [...]" z dnia [...] 1974 r. wynika, że podczas spotkania odbytego w dniu [...] 1974 r. w kawiarni "[...]" ww. zgłosił chęć utrzymywania kontaktu z SB i przekazywania wszystkich swoich spostrzeżeń z terenu [...] dodając, iż znane są mu sprawy, jakie mogą interesować SB, ponieważ z tą problematyką zapoznał się podczas przeszkolenia organizowanego w WAP, którego tematem była propaganda specjalna i działania kontrwywiadowcze. Podczas spotkania wnioskodawca przekazał m.in., że w [...] mieszka siostra jego ojca, która jest żoną wojskowego armii [...] wykonującego swoją służbę w ramach NATO. W ww. teczce znajduje się zobowiązanie do współpracy z dnia [...] 1974 r. wypełnione i podpisane osobiście przez wnioskodawcę.
Wobec powyższych ustaleń decyzją nr 1445/OP/2021 z dnia 30 września 2021 r. Prezes IPN odmówił potwierdzenia, iż skarżący spełnia warunki, których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W ocenie organu ze zgromadzonych w dokumentów bezspornie wynika, że skarżący świadomie podpisał zobowiązanie do współpracy z organami służby bezpieczeństwa, co stanowi przeszkodę do uzyskania przez skarżącego statutu działacza opozycji antykomunistycznej czy osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1766/21 oddalił skargę E.E. na ww. decyzję z dnia 30 września 2021 r. wywodząc, iż mając na uwadze przywołane przepisy oraz zachowane materiały archiwalne, Prezes IPN nie mógł wydać decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjnego po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wnioskodawcy wyrokiem z dnia 24 października 2025 r. sygn. akt II OSK 1893/22, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że z okoliczności sprawy wynikało, iż strony, w tym skarżący, nie zostały powiadomione o możliwości wyrażenia na piśmie swego stanowiska, przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego, co uniemożliwiło mu obronę swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stanowiło to zdaniem NSA podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołanym wyrokiem z 17 grudnia 2025 r. w oparciu o wytyczne zawarte w ww. wyroku NSA uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania sadowoadministracyjnago do akt sprawy zostało złożone przez skarżącego w dniu 11 grudnia 2025 r. pismo wraz z załączonymi kopiami potwierdzonymi za zgodność z oryginałem odpisu prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt XII K 195/21 oraz odpisu orzeczenia Sądu Apelacyjnego z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt VIII AKa129/23, z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dołączonych dokumentów.
Zgodnie z treścią ww. orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] skarżący w dniu 5 marca 2012 r. złożył zgodnie z prawdą oświadczenie lustracyjne w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2026 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. Sąd ten wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera żadnych danych dowodzących, by lustrowany był świadomie kontaktem operacyjnym o pseudonimie "[...]" i udzielał funkcjonariuszom jakichkolwiek informacji w sposób operacyjny, podejmował działania w celu realizacji współpracy. Powyższe orzeczenie Sądu Apelacyjnego utrzymało w mocy orzeczenie Sądu Okręgowego. Powołane orzeczenia stanowią nowe dowody w sprawie, nieznane organowi w dacie wydalania decyzji, a które, w ocenie Sądu pierwszej instancji, winny zostać przez organ uwzględnione.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że celem decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji jest stwierdzenie, czy w zasobach archiwalnych IPN znajdują się dokumenty dotyczące wnioskodawcy. Stąd też co do zasady dowody składane przez stronę nie będą miały wpływu na rozstrzygnięcie Prezesa IPN w tym przedmiocie, ponieważ w tym postępowaniu organ przeprowadza jedynie kwerendę pozostających w jego dyspozycji materiałów archiwalnych. Jednakże, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, zostały przedłożone do akt sprawy sądowej ww. orzeczenia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem z prawomocnego wyroku sądu lustracyjnego wynika, że znajdujące się w zasobach archiwalnych IPN dokumenty dotyczące skarżącego nie potwierdzają jego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, to Prezes IPN wydając decyzję w trybie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, nie może pominąć oceny wynikającej z tego wyroku.
Prezes IPN od powyższego wyroku wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o działaczach opozycji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że oprócz ustalenia czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale, w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa należy także brać pod uwagę ocenę wyrażoną w wyroku sądu lustracyjnego.
Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Dodatkowo zrzekając się rozprawy zawnioskował o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes IPN przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
W złożonej skardze kasacyjnej sformułowany został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 906; dalej: "ustawa o działaczach opozycji") w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Na marginesie należy podnieść, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie został wskazany przez Sąd pierwszej instancji w podstawie prawnej wyroku.
Wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji skarżący uczynił decyzję z dnia 30 września 2021 r. nr 1445/OP/2021, mocą której organ odmówił potwierdzenia, że E.E s. [...] spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji.
W piśmie procesowym wniesionym w dniu 11 grudnia 2025 r. skarżący sformułował wniosek o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do pisma dokumentów w postaci odpisu prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt XII K 195/21 oraz odpisu orzeczenia Sądu Apelacyjnego z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt VIII AKa 129/23. Z orzeczenia Sądu Okręgowego w Warszawie wynika, że w dniu 5 marca 2012 r. E.E. złożył zgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne. Orzeczenie Sądu Apelacyjnego utrzymało w mocy wyżej opisane orzeczenie Sądu Okręgowego w [...].
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany wyżej wyrok sądu powszechnego niewątpliwie nie jest wyrokiem skazującym co do popełnienia przestępstwa wydanym w postępowaniu karnym i nie wiąże wprost organu administracji w wydawaniu decyzji w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Natomiast jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, stwierdzenie przez sąd prawomocnym wyrokiem, że dana osoba złożyła zgodne z prawdą oświadczenie w ww. zakresie, jest nową okolicznością faktyczną, która winna podlegać ocenie w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia, czy dana osoba spełnia warunki, o których mowa w ustawie o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych.
Zatem nie sposób podzielić oceny organu, że ustalenia poczynione przez sąd powszechny w trakcie wydawania powyższego wyroku nie mają żadnego znaczenia co do materii przedmiotowej sprawy, skoro podstawą wydania powołanego wyroku Sądu Okręgowego w [...] było ustalenie, że skarżący nie był świadomie kontaktem operacyjnym o pseudonimie "[...]" i brak jest w materiale dowodowym danych dowodzących, by lustrowany udzielał funkcjonariuszom informacji w sposób operacyjny, podejmował działania w celu realizacji współpracy.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2022 r. (sygn. akt III OSK 7316/21), że osoba, co do której Prezes IPN odmówił wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie spełniania warunków z art. 4 ustawy o działaczach opozycji, ma możliwość żądania zweryfikowania w innym trybie prawnym danych i informacji, dotyczących współdziałania z organami bezpieczeństwa, zawartych w dokumentacji zgromadzonej w archiwum IPN, a taką możliwość stwarza postępowanie autolustracyjne, przeprowadzane z inicjatywy zainteresowanej osoby przed właściwym sądem okręgowym na zasadach i w trybie uregulowanym w art. 20 ust. 5 tzw. ustawy lustracyjnej. Co istotne, przy badaniu tych przesłanek w postępowaniu lustracyjnym nie obowiązuje zamknięty katalog dowodowy, tak jak ma to miejsce na gruncie ustawy o działaczach opozycji, ograniczony wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN.
Brak jest zatem przeszkód do przeprowadzenia przez sąd powszechny również dowodu z innych dokumentów, jak też dowodu z zeznań świadków. Zapadły w sprawie wyrok lustracyjny, stwierdzający niewspółpracowanie danej osoby z organami bezpieczeństwa, powinien być traktowany przez Prezesa IPN, przy ewentualnym ponownym orzekaniu w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, jako równoznaczny w skutkach z brakiem w archiwum IPN dokumentów wskazanych w tym przepisie i obligować organ do wydania decyzji potwierdzającej spełnianie ww. warunków.
W konsekwencji Prezes Instytutu Pamięci Narodowej jest zobowiązany uwzględnić ocenę sądu lustracyjnego w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Instytutu Pamięci Narodowej jest zobowiązany uwzględnić ocenę sądu lustracyjnego przeprowadzoną w powyższym zakresie. Jeżeli bowiem z prawomocnego wyroku sądu lustracyjnego wynika, że znajdujące się w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej dokumenty dotyczące skarżącego nie potwierdzają jego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, to Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wydając decyzję w trybie art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, nie może pominąć oceny wynikającej z tego wyroku. Fakt, że postępowanie przed Prezesem INP jest ograniczone, ponieważ sprowadza się do kwerendy dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych, nie oznacza, że organ nie jest zobowiązany do uwzględnienia pozostającej w obrocie prawnym oceny uprawnionego do tego sądu, która to ocena przesądza, czy dokumenty odnalezione w zasobach archiwalnych spełniają przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Tylko bowiem w takim przypadku Prezes INP może wydać zgodną z prawem decyzję z art. 5 ust. 1 tej ustawy.
Odmienna wykładnia prowadziłaby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Z jednej strony w obrocie prawnym pozostawałby bowiem wyrok sądu powszechnego, który potwierdzałby, że strona nie współpracowała z organami bezpieczeństwa państwa, z drugiej zaś strony istniałaby decyzja Prezesa IPN odmawiająca tej samej stronie potwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji z uwagi właśnie na współpracę strony z organami bezpieczeństwa państwa (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 maja 2021 r., III OSK 1700/21, z 30 czerwca 2023 r., III 375/22 oraz z 21 maja 2024 r., III OSK 4063/21).
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasadne było wskazanie ze strony Sądu pierwszej instancji, że ponownie rozpatrując sprawę, organ w ramach prowadzonego postępowania dokona oceny spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, z uwzględnieniem okoliczności wynikających z wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 27 października 2021 r. stwierdzającego, że oświadczenie lustracyjne skarżącego jest zgodne z prawdą.
Z uwagi na powyższe, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o działaczach opozycji.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.