Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 626/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA w Kielcach" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. (dalej "skarżący") na decyzję Rektora Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach (dalej "Rektor" lub "organ") z dnia 21 sierpnia 2023 r., znak RRO.0271.43.2023, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2023 r., skierowanym do Rektora, skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie pełnego wykazu wykonawców analizy potencjału konsolidacyjnego Uniwersytetu Wrocławskiego oraz Uniwersytetu Medycznego im. Piastów Śląskich we Wrocławiu, zleconej Uniwersytetowi Jana Kochanowskiego w Kielcach.
Decyzją z dnia 13 lipca 2023 r., znak RRO.0271.36.2023, Rektor, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 920, dalej "u.d.i.p."), oraz art. 104 k.p.a., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rektor, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r., znak RRO.0271.43.2023, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Rektor wskazał, że złożony przez skarżącego wniosek nie może zostać zrealizowany ze względu na ograniczenia wynikające z ochrony prywatności osób fizycznych przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Rektor ocenił, że złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej ogranicza się w istocie do żądania przekazania informacji dotyczącej danych osobowych osób wykonujących analizę potencjału konsolidacyjnego Uniwersytetu Wrocławskiego oraz Uniwersytetu Medycznego im. Piastów Śląskich we Wrocławiu, zleconej Uniwersytetowi Jana Kochanowskiego w Kielcach. Tym samym, zdaniem Rektora, ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych wniosek ten nie mógł zostać zrealizowany.
Pismem z dnia 9 października 2023 r. skarżący wniósł do WSA w Kielcach skargę na decyzję Rektora. Zarzucił jej naruszenie: – art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że prawo udostępnienia żądanych informacji naruszyłoby prywatność osoby fizycznej; – art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielania informacji, niespełniającej konieczności dokonanego ograniczenia, co skutkowało pozbawieniem prawa konstytucyjnie gwarantowanego, tj. prawa do informacji publicznej; – art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych przez niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji, co skutkowało nieuzasadnionym ograniczeniem prawa obywatela do wyrażania swojej opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru; – przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, gdyż odmowa udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji nie została należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów z SWZ postępowania w sprawie zamówienia publicznego, znak BZP.272.18.2022.BG, oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 626/23, WSA w Kielcach uwzględnił skargę i uchylił decyzje organu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich koniecznych elementów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności uzasadnienie decyzji nie przedstawia pełnego stanu faktycznego sprawy oraz wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Dalej Sąd I instancji stwierdził także, że w sprawie doszło również do naruszenia prawa materialnego polegającego na wadliwej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przez to jego błędnym zastosowaniu. Jak ustalił WSA w Kielcach, wniosek dostępowy dotyczył de facto udostępnienia załącznika Nr 4 do zawartej umowy (nr postępowania BZP.272.18.2022.BG) w wyniku wyboru wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie art. 132 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1605). Zdaniem Sądu I instancji umowy objęte regulacją Prawa zamówień publicznych są jawne. Wykonawcy ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego powinni mieć zatem świadomość zasad, jakimi rządzą się tego rodzaju postępowania, w tym zasady jawności. W przekonaniu WSA w Kielcach, składając ofertę w takim postępowaniu wykonawca musi liczyć się z tym, że jego oferta, zawarta umowa, a także inne informacje podane w toku postępowania zostaną ujawnione.
Ponadto – przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych – Sąd I instancji uznał, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają udostępnieniu jako publiczne.
Pismem z dnia 7 lutego 2024 r. Rektor (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 grudnia 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja podlegała udostępnieniu, albowiem dotyczyła kontrahentów władzy publicznej, z których każdy, jeśli otrzymuje korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych i w zakresie, w jakim informacje te dotyczą tego związku, podlegają one udostępnieniu jako publiczne, a w konsekwencji do nieuzasadnionego jego niezastosowania w sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu w kontekście rozpoznawanej sprawy winna sprowadzać się do uznania, że:
- 1) osoby uczestniczące w wykonaniu umowy w zakresie wykonania analizy potencjału konsolidacyjnego są osobami fizycznymi będącymi pracownikami wykonawcy umowy, w związku z czym nie można uznać ich za jego kontrahentów;
- 2) ze względu na powyższe ich prywatność podlega ochronie w sytuacji, gdy ujawnienia ich danych żąda osoba trzecia, a osoby, których dane dotyczą, nie zrezygnowały ze swojego prawa, a co za tym idzie ich dane osobowe – ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych – nie podlegały udostępnieniu w trybie u.d.i.p – i to razem powinno prowadzić do uznania, że organ słusznie i prawidłowo wydał decyzję opartą na przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skrótowe i enigmatyczne odniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istoty sprawy, jaką było nieudostępnienie danych imiennych pracowników Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach, którzy uczestniczyli w wykonaniu umowy na wykonanie analizy potencjału konsolidacyjnego, tj. ograniczenie się do przytoczenia jednego orzeczenia w tym zakresie bez szczegółowego odniesienia się do argumentacji organu, tj. do kwestii ochrony prywatności pracowników, co nie pozwala na stwierdzenie, jakimi konkretnie przesłankami Sąd kierował się przy "wydaniu wyroku oddalającego skargę organu".
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Kielcach w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości przewidzianej przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli zostanie wykazane, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., które mają zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi przez sąd, wymagają powiązania z innymi przepisami, same w sobie nie stanowiąc kompletnej informacji na temat stwierdzonych uchybień. Elementy uzasadnienia muszą pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji sposobu, w jaki sąd orzekający doszedł do wniosku o zgodności bądź niezgodności ocenianej decyzji z prawem, tj. zbadanie, czy sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.
Przede wszystkim w uzasadnieniu winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość. Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za dotknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. W każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma właśnie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez Sąd I instancji analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem.
Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym też kontekście podkreśla się również, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2026 r., III OSK 1389/25, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).
Jeżeli Sąd I instancji nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w kwestionowanej decyzji, to powinien zaprezentować w tym zakresie własną pełną ocenę prawną i wskazać jasno organowi, jakie wynikają z niej konsekwencje dla dalszego załatwienia sprawy. "Sąd kasacyjny może poddać kontroli instancyjnej wyrok, w którym Sąd I instancji zajmuje merytoryczne stanowisko w kwestiach istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a w przypadku wyroku uchylającego decyzję także formułuje spójne i jednoznaczne wytyczne w kierunku dalszego sposobu załatwienia sprawy przez właściwe organy administracji" (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., II GSK 1614/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie wyjaśnia w sposób wystarczający podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to nie zawiera również jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ilekroć zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych osoby fizycznej, w tym jej imienia i nazwiska, tylekroć organ ma obowiązek ustalić, czy chodzi o osobę pełniącą funkcje publiczne i czy żądane dane mają związek z pełnieniem tych funkcji. W przypadku pozytywnych ustaleń w tej mierze organ obowiązany jest udostępnić żądane informacje. Jeżeli ustalenia te są negatywne – choćby w jednym z wchodzących w rachubę aspektów – konieczna staje się odmowa udostępnienia żądanych informacji. Wtedy aktualne pozostaje ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska odnoszące się do obowiązku udostępniania danych osobowych kontrahentów umów zawieranych z podmiotami publicznymi. W myśl pierwszego z nich dane osób fizycznych, które zawarły umowę z podmiotem publicznym korzystającym z majątku publicznego, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.; dane te, w tym imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu tego stanowiska akcentuje się konieczność zapewnienia efektywnej kontroli społecznej nad zawieraniem i wykonywaniem umów z udziałem podmiotów publicznych. Wskazuje się też, że "informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony".
Drugie, alternatywne stanowisko wskazuje na potrzebę skrupulatnej weryfikacji przesłanek, które powodują wyłączenie ograniczenia z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – w tym ujęciu możliwość udostępnienia imion i nazwisk osób fizycznych, które zawarły umowę z podmiotem publicznym korzystającym z majątku publicznego, przestaje być regułą (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r., III OSK 1375/21 oraz powołane tam orzecznictwo).
Z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym powołany został w szczególności przytoczony powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2022 r. – jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji przyjął stanowisko, wedle którego imiona i nazwiska osób fizycznych będących kontrahentami podmiotów publicznych korzystających z majątku publicznego niejako co do zasady podlegają udostępnieniu i nie są objęte ograniczeniem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stanowisko to, abstrahując od jego zasadności, w niniejszej sprawie może jednak uchodzić jedynie za wstęp do zasadniczej argumentacji, której w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło. W niniejszej sprawie chodzi bowiem nie o to, czy powinny być udostępnione dane kontrahenta podmiotu publicznego (notabene tym kontrahentem jest też podmiot publiczny – uczelnia publiczna), lecz o to, czy powinny być udostępnione imiona i nazwiska osób fizycznych (pracowników) skierowanych do wykonywania zadań objętych umową.
Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny przesłanek, którymi się kierował pozytywnie rozstrzygając tę kwestię, a w szczególności nie wskazał powodów, dla których uznał, że tezy sformułowane w orzecznictwie w odniesieniu do kontrahenta podmiotu publicznego mogą być transponowane i zachowują aktualność również w odniesieniu osób fizycznych, przy pomocy których wspomniany kontrahent swoje obowiązki umowne wykonuje. Zagadnienie to jest kluczowe i wymaga rozważenia wpierw w aspekcie normatywnym, a następnie w kontekście specyficznych okoliczności niniejszej sprawy, do których należy m.in. to, że wykaz osób wytypowanych do wykonywania obowiązków umownych jest częścią umowy (ściśle biorąc, załącznikiem do niej) i że osoby te muszą posiadać określone kwalifikacje, przy czym zamawiający ma wpływ na ich dobór (może wnosić o ich zmianę). Okolicznością, która potencjalnie może mieć znaczenie, a co do której Sąd I instancji nie poczynił ustaleń – jest też to, czy tryb umieszczenia poszczególnych osób w odnośnym wykazie obejmował wyrażenie przez nie zgody na udział w wykonywaniu umowy zawartej przez ich pracodawcę z innym podmiotem publicznym korzystającym z majątku publicznego.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W takiej zaś sytuacji przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestiach objętych zarzutem naruszenia prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. np. wyrok z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 307/22).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie wyroku spełniające wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku), ponieważ – zważywszy na przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej – uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.