Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 stycznia 2026 r. sygn. akt III SA/Łd 809/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 1 września 2025 roku nr 53/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za okres od 1 stycznia do 21 lutego 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 17 lipca 2025 roku nr 27 (pkt 1) oraz zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi na rzecz skarżącego kwotę 497 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane pismem skarżącego, będącego funkcjonariuszem w stanie spoczynku, z 3 czerwca 2025 r., którym skarżący wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi z przedsądowym wezwaniem do zapłaty kwoty 1127 zł tytułem należnej waloryzacji kwoty bazowej za okres służby wnioskodawcy w 2023 r. (uposażenie zasadnicze, dodatek za wysługę lat) z ustawowymi odsetkami od dnia wymagalności, tj.
- - co do kwoty 563,50 zł od 2 stycznia 2023 r. do dnia zapłaty;
- - co do kwoty 563,50 zł od 1 lutego 2023 r. do dnia zapłaty.
Wezwanie to na mocy art. 65 § 1 k.p.a. w dniu 25 czerwca 2025 r. zostało przekazane Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] i potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Decyzją z 17 lipca 2025 r. nr 27/2025 Komendant Miejski Policji w [...] odmówił przyznania skarżącemu prawa do uposażenia zasadniczego, a wskazaną na wstępie decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organów brak było podstaw do wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. Na mocy art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666) wyrównanie uposażenia przysługuje tylko od marca 2023 r. Ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywanie naliczeń a następnie wyrównywania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych. W związku z odmową wypłaty wyrównania uposażenia, bezprzedmiotowe jest również żądanie wypłaty odsetek ustawowych.
R. W. wniósł skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone decyzje są obarczone wadą nieważności, z dwóch powodów. Po pierwsze, organ wydał decyzję w postępowaniu inicjowanym na wniosek strony, pomimo braku stosownego wniosku. W ocenie Sądu organy obu instancji błędnie uznały pismo skarżącego z 3 czerwca 2025 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń – luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie i to pomimo tego, że pismo to zostało zatytułowane jako "przedsądowe wezwanie do zapłaty" a w jego treści wprost wskazano, że w razie braku wypłaty w terminie 7 dni dojdzie do konieczności skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. W oparciu o powyższe niezrozumiałym było wyprowadzenie przez organ wniosku, że skarżący żąda wszczęcia postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że od ponad 2 lat nie jest już funkcjonariuszem Policji, zatem organom Policji nie przysługuje kompetencja do kształtowania jej prawa do uposażenia.
Po drugie, zdaniem WSA w Łodzi ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażanie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Ponieważ stosunek służbowy funkcjonariusza Policji wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby, to w istocie brak jest po stronie organów Policji podstaw prawnych, aby kwestie związane z uposażeniem i świadczeniami pochodnymi móc kształtować wobec byłego policjanta na drodze administracyjnoprawnej. Formy takiej organy nie mogą domniemywać czy przyznawać sobie samodzielnie bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a.
Podsumowując, zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca obarczone są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa z uwagi na rozpoznanie sprawy pomimo braku wniosku strony oraz wydania decyzji bez podstawy prawnej w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, podczas gdy organ zasadnie wszczął i prowadził postępowanie administracyjne, słusznie traktując wezwanie strony jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a przedmiotowa sprawa dotyczy stosunku administracyjnoprawnego, w konsekwencji czego należy do właściwości organu administracyjnego i winna zakończyć się indywidualnym rozstrzygnięciem (decyzją administracyjną).
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 99 oraz art.100, art. 101, art. 106 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 41 ustawy z 1 grudnia 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 przez błędną ich wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż z przepisów tych nie wynikała kompetencja organu do rozpoznania żądania strony na drodze administracyjnej, podczas gdy funkcjonariusza Policji łączy z przełożonym w sprawach osobowych stosunek administracyjnoprawny i wszelkie kwestie związane ze zmianą uposażenia funkcjonariusza winny być rozstrzygane na drodze administracyjnej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów powszechnych, droga sądowa w odniesieniu do roszczeń związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest niedopuszczalna, a kwestie te powinny być rozstrzygane na drodze postępowania administracyjnego. Sąd Najwyższy w uchwale z 26 maja 1995 roku zajął stanowisko, w myśl którego droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) wraz z odsetkami jest niedopuszczalna. Stanowisko to zostało zaprezentowane również w wielu innych orzeczeniach. Organ zwrócił uwagę na orzeczenia sądów powszechnych, uznających się za niewłaściwe w sprawie i przekazujących sprawę do rozpatrzenia organowi administracji. Organ dodał, że skarżący złożył również pozew, a sprawa oczekuje na rozpoznanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Organ administracji publicznej, jeśli ma wątpliwości co do treści żądania, ma obowiązek wezwać stronę do sprecyzowania wniosku, czego jednak w niniejszej sprawie nie uczynił, kontynuując postępowanie i w jego konsekwencji wydając decyzję administracyjną - merytoryczną, mimo, iż strona o to nie wnosiła. Analiza przedmiotowego wniosku dokonana z użyciem wykładni językowej jednoznacznie potwierdza, że nie zawarto w nim żądania o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Skarżący podkreślił, że dochodził zapłaty wyrównania z tytułu uposażenia za styczeń i luty 2023 r., w sytuacji kiedy nie był już od ponad 2 lat funkcjonariuszem Policji, a zatem nie łączył go już z organem stosunek administracyjnoprawny, a prawo do uposażenia wygasło z chwilą odejścia ze służby.
W ocenie skarżącego roszczenia ze stosunku służby, w tym w zakresie uposażenia czynnych policjantów, a zatem takich których z organem łączy stosunek administracyjnoprawny podlegają rozpoznaniu w trybie administracyjnym. Niemniej jednak zmiana tego statusu prowadzi, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, do wyłączenia stosowania trybu administracyjnego wobec żądań dotyczących uposażenia w przypadku byłych już funkcjonariuszy, czego zdaje się nie dostrzegać organ w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz.143 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 104 § 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. organ podnosi błędne uznanie przez Sąd I instancji braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o ustalenie, że w sprawie nie został złożony wniosek o wszczęcie postępowania, co doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Komendanta organ zasadnie wszczął i prowadził postępowanie administracyjne, słusznie traktując wezwanie strony jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a przedmiotowa sprawa dotyczy stosunku administracyjnoprawnego, w konsekwencji czego należy do właściwości organu administracyjnego i winna zakończyć się indywidualnym rozstrzygnięciem (decyzją administracyjną).
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej, nie są jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne. Natomiast podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski zostały sformułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych.
Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym. W tych sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku jednoznacznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia intencji strony w tym zakresie.
W tej sprawie, z pisma skarżącego z 3 czerwca 2025 r., którego adresatem był Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wynika, że skarżący wezwał organ do zapłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. We wniosku wskazano, że żądanie dotyczy dobrowolnego wypłacenia przez organ na rzecz skarżącego wyrównania uposażenia we wskazanej wysokości. Nadto skarżący wyraźnie zaznaczył, że pismo stanowi "przedsądowe wezwanie do zapłaty". Z pisma tego wynika, że skarżący zmierzał do dochodzenia roszczeń przed sądem cywilnym. Przesądzające znaczenie ma w tym konkretnym przypadku sam tytuł pisma (wezwanie do zapłaty), jak i jego treść, w której skarżący nie domaga się wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, lecz "zapłaty kwoty tytułem należnej waloryzacji kwoty bazowej za okres służby".
Skarżący wyraźnie zastrzegł w treści pisma, że wezwanie nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz że brak wypłaty w terminie 7 dni spowoduje konieczność skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. W tej konkretnej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że pismo skarżącego nie stanowiło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Z treści pisma wynika, że intencją skarżącego było rozwiązanie zaistniałego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Okoliczność ta uszła uwadze organu, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego bez stosownego wniosku. W takim układzie należy przyjąć, że Sąd I instancji trafnie stwierdził naruszenie przez organ prawa skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Nie jest rolą organu administracyjnego "dostosowywanie" oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, w szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty "uzupełnienia" uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na wolę skarżącego co do tego, że oczekuje on rozwiązania tego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy). Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, z urzędu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność skarżącego podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty.
W konsekwencji, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 104 § 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ trafna była zawarta w zaskarżonym wyroku ocena o braku wniosku umożliwiającego wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie zaskarżonej do WSA decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...].
Jednocześnie powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do odnoszenia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro bowiem brak było żądania strony wszczęcia postępowania administracyjnego, to bezprzedmiotowe byłoby odnoszenie się do argumentacji organu o posiadaniu kompetencji do rozpoznania hipotetycznego w niniejszej sprawie żądania strony na drodze administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną oraz w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.