Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 717/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 721/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. F.: uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr 43/2025 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 25 czerwca 2025 r., nr 25/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z odsetkami (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

R. F., pismem z dnia 28 maja 2025 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, niezwłocznie przekazanym do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z wnioskiem (wezwaniem do zapłaty) o wyrównanie uposażenia za styczeń i luty 2023 r. oraz wyrównanie wszystkich składowych zobowiązań finansowych przysługujących przy przejściu na emeryturę wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Komendant Miejski Policji w [...], decyzją z dnia 25 czerwca 2025 r., nr 25/2025, odmówił stronie przyznania prawa do wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 24 lutego 2023 r. ustalonego w oparciu o kwotę bazową określoną w ustawie budżetowej na rok 2023 w wysokości 1740,64 zł, składowych zobowiązań finansowych przysługujących w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wraz z ustawowymi odsetkami.

Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr 43/2025 uchylił decyzję z dnia 25 czerwca 2025 r., w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i postępowanie w tym zakresie umorzył oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że strona została zwolniona ze służby w Policji z dniem 24 lutego 2023 r. i otrzymała uposażenie za styczeń i luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty.

Następnie organ wyjaśnił, że problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w 2023 r. reguluje ustawa budżetowa na rok 2023 oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadziły nową kwotę bazową w wysokości 1740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia ich uposażeń od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń stosuje się kwotę bazową w wysokości 1614,69 zł, ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). Zdaniem organu odwoławczego, brzmienie powołanych przepisów oraz czas wejścia w życie ustaw nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia przysługującego policjantom za styczeń i luty 2023 r. Uposażenie strony wypłacone za styczeń i luty 2023 r. zostało naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji.

Odnosząc się do żądania wypłaty odsetek za opóźnienie, organ odwoławczy stwierdził, że ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie uposażenia. Brak natomiast przepisu na gruncie ustawy o Policji, jak również w Kodeksie postępowania administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tej kwestii, powoduje, że żądanie dotyczące wypłaty odsetek nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Rozpoznanie sprawy o odsetki od uposażenia (również w przypadku jego przyznania) nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez organy administracji publicznej, natomiast dochodzenie tych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej. Dlatego też decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygająca sprawę w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek, wykraczała poza kompetencje ustawowe tego organu.

Zatem decyzja w tej części powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a podstępowanie w tym przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Z tych względów organ uchylił decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzył w tym zakresie postępowania, w z pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 czerwca 2025 r.

Z powyższą decyzją organu nie zgodziła się strona, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi określają przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r., poz. 171 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"). Stosownie do treści art. 99 ust. 2 ustawy o Policji policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis art. 100 ustawy o Policji zawiera wyliczenie składników uposażenia policjanta, stanowiąc, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia.

Następnie WSA w Łodzi podał, że przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy o Policji). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy o Policji). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy o Policji). Zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o Policji uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.

Ustawa okołobudżetowa na rok 2023 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2023 r., przewidując w art. 41 ust. 1, że kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej będzie stosować się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Na mocy wskazanego przepisu do uposażeń od dnia 1 marca 2023 r. zastosowanie miały więc podwyższone kwoty bazowe ustalone na mocy art. 9 ustawy budżetowej na rok 2023 (która weszła w życie w dniu 8 lutego 2023 r. z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r.) w wysokości 1740, 64 zł dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy (art. 9 ust 1 pkt 2 lit. c ustawy budżetowej na rok 2023).

Natomiast w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 przewidziano zasadę, że do obliczania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270). Na mocy wskazanego przepisu do uposażeń za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. zastosowanie miały więc kwoty bazowe jeszcze niepodwyższone, to jest ustalone na mocy art. 9 ustawy budżetowej na rok 2023 w wysokości 1614, 69 zł dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy (art. 9 ust 1 pkt 2 lit. c ustawy budżetowej na rok 2023). Tak więc, nie pozostawia wątpliwości, że kwestia szeroko rozumianej regulacji uposażeń – w tym także ewentualnego wyrównania ich wysokości – odnosi się wyłącznie do funkcjonariuszy Policji, a więc osób pozostających w tej formacji w służbie czynnej.

Szczególnie dobitnie wyraża się to w treści art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. W myśl pierwszego, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Stosownie zaś do art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Przepisy te jednoznacznie określają cezurę czasową, w ramach której istnieje prawna możliwość kształtowania stosunku służbowego policjanta, w tym co do jego uposażenia, w ramach form władczych związanych z wydawaniem wobec niego decyzji, w tym w postępowaniu administracyjnym. Ramy te ograniczają się zatem do okresu czynnej służby policjanta, tj. od mianowania na stanowisko służbowe do dnia zwolnienia ze służby (por. m.in. wyrok NSA z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13).

Z chwilą zwolnienia ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, czy powiązanych z tym świadczeń, o jakich mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, ale ich rozpoznanie nie następuje w ramach postępowania administracyjnego, lecz przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 26 stycznia 2006 r. sygn. III PZP 1/05; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1293/14). W konkluzji WSA w Łodzi stwierdził, że skoro stosunek służbowy wygasł wraz ze zwolnieniem ze służby, to w istocie brak jest po stronie organów Policji niezbędnych podstaw prawnych, aby kwestie związane z uposażeniem i świadczeniami pochodnymi móc kształtować wobec byłego policjanta na ścieżce administracyjnoprawnej. Ta powiązana jest z bowiem z trwaniem stosunku służbowego, a ten w niniejszej sprawie wygasł – skarżący przeszedł na emeryturę z dniem 24 lutego 2023 r. Formy takiej nie można zatem domniemywać, zwłaszcza że ilekroć ustawodawca chce, aby właśnie na drodze administracyjnej wpływać na relacje odnoszące się wprost do uprawnień/obowiązków byłego policjanta, czyni tak wprost.

Wobec powyższego, organy obu instancji błędnie przyjęły, że pismo skarżącego z 26 maja 2025 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia zasadniczego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 24 lutego 2023 r. Treść samego pisma nie wskazuje na tego rodzaju intencję jego autora, niemniej jednak, jeśli organy Policji miały wątpliwości lub uważały inaczej, to z uwagi na fakt, że miały do czynienia z żądaniem osoby, która od ponad dwóch lat nie pozostawała w służbie, powinny były ewentualnie wezwać skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do sprecyzowanie istoty wniesionego żądania. Tymczasem organy zadziałały z urzędu, mimo braku ku temu niezbędnej podstawy prawnej. Nawet gdyby skarżący wprost domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, to powinnością organu Policji było wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie właściwy jest sąd powszechny, jako że dotyczy ona uposażenia byłego funkcjonariusza.

W stanie faktycznym sprawy organy dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 oraz 100, 101 i 106 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, przyjmując, że z przepisów tych wynikała kompetencja do rozpoznania żądania skarżącego na drodze administracyjnoprawnej, podczas gdy ustawy te nie przewidywały w tym zakresie stosownej podstawy prawnej - sprawę tę powinien zatem rozpoznać właściwy sąd powszechny. W rezultacie powyższego organy nieprawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie administracyjne, naruszając tym sposobem art. 61a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez niewydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na brak ku temu podstawy prawnej, co miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na ostatnią ze wspomnianych kwestii, prowadzącą do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy Policji, sąd działając na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., postępowanie to umorzył.

W dniu 29 stycznia 2026 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy organ zasadnie wszczął i prowadził postępowanie administracyjne, słusznie traktując wezwanie strony jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, w związku z czym nie zaistniała podstawa do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, iż właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny, a organ administracji nie był uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy sprawa dotyczy stosunku administracyjnoprawnego, w konsekwencji czego należy do właściwości organu administracyjnego i winna zakończyć się indywidualnym rozstrzygnięciem (decyzją administracyjną);
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 99 oraz art. 100, art. 101 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, iż z przepisów tych nie wynikała kompetencja organu do rozpoznania żądania strony na drodze administracyjnej, podczas gdy funkcjonariusza Policji łączy z przełożonym w sprawach osobowych stosunek administracyjnoprawny i wszelkie kwestie związane ze zmianą uposażenia funkcjonariusza winny być rozstrzygane na drodze administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie w całości jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 16 czerwca 2026 r. skarżący kasacyjnie organ poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2026 r., sygn. akt VIII PZ 13/26 oddalił zażalenie R. F. na postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia 8 stycznia 2026 r., sygn. akt X P 846/25 stwierdzającego niedopuszczalność drogi sądowej i przekazującego sprawę do rozpoznania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że art. 58 § 4 P.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek przejęcia sprawy, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie, jak wynika to z pisma procesowego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 16 czerwca 2026 r. sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał ją do rozstrzygnięcia w drodze administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny jest zobowiązany do wydania orzeczenia w sprawie.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty te oscylują faktycznie wokół kwestii dotyczącej ustalenia właściwości organu do rozpoznania wniosku o wyrównanie uposażenia za okres styczeń i luty 2023 r. oraz wyrównania uposażenia zasadniczego i wszystkich składowych zobowiązań finansowych przysługujących przy przejściu na emeryturę wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie prawa administracyjnego, charakter prawny stosunku służbowego, w jakim pozostają między innymi funkcjonariusze Policji, nie jest stosunkiem pracy, lecz jest to wyłącznie stosunek administracyjny, powiązany dodatkowo z pełną dyspozycyjnością funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, akt przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi w tym zakresie (por. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 180 i nast. oraz T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych), [w:], R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Tom 11. Stosunek Służbowy, Warszawa 2011, s. 18).

W konsekwencji uznania tego rodzaju stosunku nie za stosunek cywilnoprawny (stosunek pracy), lecz za stosunek o charakterze administracyjnoprawnym (nazywany także niepracowniczym stosunkiem zatrudnienia lub niepracowniczym stosunkiem służbowym), należy przyjąć, że sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku nie są sprawami cywilnymi, lecz sprawami administracyjnymi rozpoznawanymi w drodze postępowania administracyjnego z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Dla kategorii niepracowniczego zatrudnienia typu administracyjnoprawnego charakterystyczna jest rezygnacja z generalnych odesłań do prawa pracy i prawa cywilnego w sprawach nieuregulowanych w poszczególnych pragmatykach. Stosowanie do niepracowniczego stosunku służbowego przepisów powszechnego prawa pracy ma wyraźnie określony zakres przedmiotowy sprowadzający się do ustawowego wskazania, które instytucje mogą być zastosowane do tego stosunku.

Jest to równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania co do zasady nie podlega wykładni rozszerzającej. Ze względu na domniemanie zupełności regulacji objętych daną pragmatyką brak jest podstaw do konstruowania odesłania do prawa pracy i prawa cywilnego w innych sprawach niż objęte wyraźnym odesłaniem. Sprawy te powinny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. T. Kuczyński, tamże, s. 19 - 21). Tego rodzaju pogląd prezentowany jest także w doktrynie prawa pracy, gdzie wskazuje się, że stosunek służbowy kreuje zatrudnienie administracyjnoprawne, więc jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Szczególny status prawny funkcjonariuszy jest uregulowany ustawami zaliczanymi do źródeł prawa administracyjnego. Ustawa regulująca status funkcjonariusza (np. ustawa o Policji), żeby posiadała przymiot pragmatyki służbowej w zakresie regulacji sytuacji prawnej funkcjonariuszy określonej służby mundurowej, nie może zawierać ogólnych odesłań do kodeksu pracy i pozakodeksowego prawa pracy (por. J. Dobkowski, Charakter prawny stosunku służbowego, [w:] K.W.

Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 32-36). Oczywiście mogą występować odesłania szczegółowe, ale ogólna regulacja jest regulacją o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji przepisy prawa nie przewidują co do zasady możliwości wyboru prawnej formy działania przez podmiot administrujący. Określony typ sprawy jest zatem załatwiany w przewidzianej prawem formie, co do zasady w formie decyzji administracyjnej, lecz także w formie aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. M. Wincenciak, Metodologia wykładni norm dotyczących zatrudnienia, [w:] K.W. Baran (red.) System prawa pracy. Tom XII. Zatrudnienie administracyjnoprawne, s. 98-99 oraz 103).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie na uwagę zasługuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1991 r., I PRN 39/91 trafnie charakteryzujący stosunek służbowy. W jego uzasadnieniu Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, obecnie Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy. Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy.

Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji. Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementami administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza Policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.

Z kolei z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień policjantów używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób jednoznaczny poddaje sądom powszechnym. W odniesieniu do stosunków służbowych regulowanych na podstawie przepisów tzw. pragmatyk służbowych, forma decyzji wynika niejako z samej istoty tego stosunku.

Jednocześnie zarówno z istoty tego stosunku, jak i z powszechnie obowiązujących przepisów wynika, że decyzje wydawane w stosunku do funkcjonariuszy Policji mają formę rozkazów personalnych. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji stanowi bowiem delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfikę służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania.

Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r., poz. 2269). Przepis § 3 tego rozporządzenia określa zakres spraw osobowych policjantów i czyni to w sposób szeroki, posługując się przy formułowaniu katalogu spraw osobowych kwantyfikatorem "w szczególności". Niewątpliwie sprawy osobowe policjantów obejmują sprawy zwolnienia ze służby w Policji (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek wynikający z tego rodzaju specyficznej formy mianowania policjanta, nie oznacza natomiast, że stosunek ten staje się stosunkiem cywilnoprawnym, a tym bardziej, że staje się stosunkiem pracy w rozumieniu Kodeksu pracy.

Źródłem świadczeń dochodzonych w sprawie przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Nie ulega wątpliwości, że przepisy te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku pojęciem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji. Stanowisko to w istocie potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej, która zmierza przecież do wykazania, że intencją skarżącego było ponowne przeliczenie kwoty bazowej, a więc świadczenia przysługującego policjantowi, a nie byłemu policjantowi (chociaż oczywiście przeliczenie to wpływa następnie na wysokości świadczenia przysługującego po zwolnieniu ze służby).

Powyższe poglądy przemawiające na korzyść drogi administracyjnej w sprawie pozostają też w spójności z dwoma uchwałami Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995/23/286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennych poglądów wyrażanych niekiedy w judykaturze, w tym i w powołanych przez skarżącego wyrokach sądu pracy, dopuszczających drogę cywilną do dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Pomijają one bowiem ww. argumenty odnoszące się do charakteru i istoty stosunku służbowego funkcjonariusza będącego, także po zwolnieniu ze służby, źródłem jego roszczenia.

W konsekwencji zarzuty naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 61a k.p.a., jak i art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 99 oraz art. 100, art. 101 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 zasługiwały na uwzględnienie.

W takiej sytuacji Sąd I instancji powinien zatem rozpoznać merytorycznie zarzuty skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2025 r.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.