Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 650/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 720/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J.: uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia 27 lutego 2023 r., nr BDG9.0123.1.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

J. J. wnioskiem z dnia 27 grudnia 2022 r. zwrócił się do Ministra Finansów o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej w formie skanów dokumentów:

1. 1. akt odwołania z wnioskiem Szefa KAS o odwołanie z funkcji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej "DIAS") W. P.;
2. 2. informacji o powodzie odwołania przez Ministra ww. DIAS;
3. 3. akt powołania z wnioskiem Szefa KAS o powołanie na funkcję DIAS W. K.;
4. 4. akt odwołania z wnioskiem o odwołanie W. K. ze stanowiska Zastępcy DIAS;
5. 5. informacji o powodzie odwołania W. K. ze stanowiska Zastępcy DIAS;
6. 6. informacji o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych osobom wchodzącym w skład kierownictwa Ministerstwa oraz dyrektorowi i zastępcom dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa w ostatnim rozliczonym księgowo miesiącu względem daty udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek (ze wskazaniem, który to miesiąc) - z rozbiciem na poszczególne osoby.

Minister pismem z 5 stycznia 2023 r. zawiadomił wnioskodawcę, że wniosek nie może zostać rozpatrzony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz., 922, dalej: "u.d.i.p."), z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie, a przewidywany termin załatwienia sprawy to 27 lutego 2023 r.

Pismem z dnia 15 lutego 2023 r. Minister udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na pytania 1-5 i w części na pkt 6 wniosku. W pozostałej części pkt 6, odnośnie do żądania danych o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych dyrektorowi i zastępcom dyrektora Departamentu Prawnego, poinformował, że wniosek jest rozpatrywany w odrębnym postępowaniu i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które zostały uzupełnione 17 lutego 2023 r.

Następnie Minister, decyzją z dnia 27 lutego 2023 r., nr BDG9.0123.1.2023, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w części pkt 6 wniosku w zakresie wysokości poszczególnych kwot wypłaconych dyrektorowi i zastępcom dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Finansów w ostatnim rozliczonym księgowo miesiącu względem daty udzielenia odpowiedzi na wniosek (ze wskazaniem, który to miesiąc) z rozbiciem na poszczególne osoby, ze względu na prywatność osoby fizycznej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że informacja publiczna podlega udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to związane z działalnością publiczną i nie zagraża ujawnieniu chronionych prawem danych. Informacja o wysokości poszczególnych kwot wypłaconych dyrektorowi i zastępcom dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa jest informacją o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a więc informacją o sprawach publicznych.

Do zapewnienia jawności tych wydatków może przekazać wyłącznie dane zbiorcze o wysokości kwot wypłaconych dyrektorowi i zastępcom dyrektora Departamentu Prawnego, tylko w sytuacji braku możliwości identyfikacji konkretnej osoby. Podanie wynagrodzenia brutto dyrektora biura i zastępców dyrektora Departamentu Prawnego spowoduje ich identyfikację. "Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przepisy u.d.i.p. ograniczają zatem dostęp do informacji publicznej, z uwagi na prawo do prywatności, które, tak jak prawo do informacji, wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest wartością chronioną konstytucyjnie. Minister zauważył, że wnioskodawca nie wniósł o udostępnienie wynagrodzeń pracowników Ministerstwa wyszczególnionych z imienia i nazwiska, ale istnieje duże prawdopodobieństwo zidentyfikowania tych osób.

W związku z tym, że żądana informacja dotyka sfery prywatnej pracowników Ministerstwa, nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z prawa do prywatności wynika, że kwoty wynagrodzenia konkretnych dyrektorów i zastępców dyrektora niepełniących funkcji publicznych nie są informacjami jawnymi i dostęp do nich podlega ograniczeniu. Minister podniósł, że od pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne należy odróżnić pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną zawartego w art. 115 § 19 ustawy z 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz.U. z 2022r. poz. 1138, ze zm., zwana dalej "k.k."). Fakt, że danej osobie przysługuje status osoby pełniącej funkcje publiczne w rozumieniu k.k. albo funkcjonariusza publicznego w rozumieniu k.k. nie oznacza, że jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 16 lutego 2021 r. o zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów u.d.i.p. (K 1/21.

Postanowieniami z 12 maja oraz 23 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Następnie powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym Trybunał, podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wskazał, że "można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny (por. np. w. z 15 września 1999 r., K 11/99)".

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2007r. sygn. akt K 2/07 wyjaśniał ponadto, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Trybunał podkreślał też, że "nie może ulegać wątpliwości, że osoba pełniąca funkcję publiczną staje się nią poprzez wykonywanie zadań władzy publicznej i gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zdanie drugie art. 61 in fine)".

Zdaniem WSA w Warszawie, jakkolwiek w orzecznictwie podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., tym niemniej z poglądów prezentowanych w doktrynie i judykaturze wynika, że pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Osobą pełniącą funkcję publiczną na podstawie u.d.i.p. będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym

Z kolei w judykaturze na gruncie wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazywano, że "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego można więc założyć, że "ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame, to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14).

Sąd I instancji mając na względzie powyższe stanowisko, jak również zarządzenie Ministra z 31 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa oraz informacje zawarte w BIP, wskazujące, że Departament Prawny odpowiedzialny jest miedzy innymi za: - rozpatrywanie wniosków o ulgę w spłacie należności pieniężnych na podstawie przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych; - realizację nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa; - realizowanie zadań Ministra oraz wykonywanie uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, przekazanych Ministrowi - określonych odpowiednio w art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 16 grudnia 2016r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym; - prowadzenie postępowań wynikających ze stosowania przepisów dotyczących opłat legalizacyjnych i kar, przewidzianych w ustawie z 7 lipca 1994r, Prawo budowlane; - realizacja zadań związanych z obsługą Rady Edukacji Finansowej oraz Funduszu Edukacji Finansowej - stwierdził, że należało uznać, że Dyrektor Departamentu Prawnego Ministerstwa oraz jego czterej zastępcy, określeni jako kierownictwo tego departamentu, są osobami pełniącymi funkcję publiczną.

Tym samym zaskarżona decyzja nie mogła zostać uznana za prawidłową. Skoro bowiem ww. osoby pełnią funkcje związane z dysponowaniem majątkiem państwowym, w sposób bezpośredni zarządzają wykonywaniem zadań publicznych, a nadto posiadają szeroki zakres kompetencji decyzyjnych, w tym kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, a także otrzymują za sprawowanie tych funkcji wynagrodzenie z budżetu Państwa (wynagrodzenie jest immanentnie związane ze sprawowaniem funkcji publicznej), to niezasadne było przyjęcie przez Ministra, że "w rozpoznawanej sprawie brakuje spełnienia jednego z kryteriów warunkujących zaistnienie po stronie organu obowiązku udostępnienia żądanej informacji, jaką jest związek tej informacji z pełnieniem funkcji publicznej." Osoby wskazane we wniosku o udzielenie informacji publicznej realizowały w ramach instytucji publicznej - Ministerstwa - w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne i mogły dysponować majątkiem państwowym.

Nie były to zatem osoby, których stanowiska i funkcje mają charakter usługowy lub techniczny, lecz osoby, które zajmowały stanowiska i pełniły funkcje, które związane są, co do zasady z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączyły się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał więc, że nie istniał adekwatny związek między żądaną przez Skarżącego informacją o wynagrodzeniu osób.

Z powoływanego w zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, wynika m.in., że dane osobowe należące do sfery życia prywatnego osób wykonujących funkcję publiczną w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do treści analizowanego prawa konstytucyjnego. Z tego orzeczenia wynika ponadto, że pewne informacje istotne np. z punktu widzenia interesu społecznego, a dotyczące sfery życia prywatnego osoby publicznej, mogą być ujawnione także wtedy, kiedy nie pozostają w związku z pełnieniem funkcji, ale mają znaczenie dla oceny zachowań danej osoby, jej wiarygodności i prezentowanych publicznie poglądów. Art. 61 Konstytucji dotyczy jedynie pewnego "wycinka" prawa do pozyskiwania informacji, którego korelatem jest zawsze obowiązek ujawnienia istniejący po stronie odpowiedniego organu władzy publicznej.

Obowiązek ten nie rozciąga się więc na wszelkie dane osobowe osoby pełniącej funkcję publiczną, a jedynie te, które pozostają w związku z pełnieniem funkcji. Trybunał w wyroku wskazał również, że "Sama natura prawa do informacji publicznej wskazuje na możliwość konfliktu między tym prawem a prawem do ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji). Ustrojodawca, mając świadomość wystąpienia takiego konfliktu, w art. 61 ust. 3 Konstytucji wyraźnie upoważnił ustawodawcę do uzupełnienia określenia granic prawa do informacji z uwagi na potrzebę zharmonizowania tego prawa z wolnościami, zasadami i innymi prawami konstytucyjnymi. Z literalnego brzmienia kwestionowanego przepisu wynika, że w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne prawo do informacji publicznej podlega mniejszemu ograniczeniu niż w przypadku osób niepełniących takich funkcji. Prywatność osób publicznych podlega bowiem słabszej ochronie z tego względu, że z zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej nie są wyłączone informacje mające związek z pełnieniem funkcji publicznych".

To, że jawne są wynagrodzenia na stanowisku dyrektora oraz zastępcy dyrektora w korpusie służby cywilnej w ramach kwot minimalnych oraz maksymalnych, jak również, że jawna jest wysokości minimalnych i maksymalnych dodatków za wieloletnią pracę dyrektora oraz zastępcy dyrektora jako członka korpusu służby cywilnej, a ponadto jawne są informacje o wynagrodzeniach dyrektorów i zastępców dyrektorów zatrudnionych w Ministerstwie przez podanie najniższego, średniego i najwyższego informacji przyznanego mnożnika kwoty bazowej w ministerstwie na stanowisku dyrektora i zastępcy - nie oznacza, że Minister rozważył warunki prymatu prawa do informacji nad prywatnością jednostek w kontekście w szczególności znaczenia żądanych przez Skarżącego w pkt 6 wniosku o udzielenie informacji publicznej dla oceny funkcjonowania instytucji - Ministerstwa oraz transparentności życia publicznego i konkretnych osób pełniących funkcje publiczne i związku otrzymywanego wynagrodzenia z pełnieniem funkcji publicznej.

Udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej (taka informacja ma charakter informacji publicznej), nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. O ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki, np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów.

Tym samym rolą Ministra jest zindywidualizowane podejście do poszczególnych wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne, których ujawnienia zażądał Skarżący, a nie ogólnikowe przyjęcie, że wszystkie składniki wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne nie podlegają udostępnieniu, z uwagi na możliwość identyfikacji osób pełniących funkcje publiczne i przepisy RODO.

W dniu 11 stycznia 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Minister Finansów, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. o zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2021 r. o zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów u.d.i.p. (K 1/21).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 47 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dyrektor i zastępcy dyrektora Departamentu Prawnego w Ministerstwie Finansów są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w konsekwencji, że informacje o wysokości ich indywidualnego wynagrodzenia nie podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej, podczas gdy pracowników zatrudnionych na wymienionych stanowiskach nie można zaliczyć do kręgu osób pełniących funkcje publiczne, a zatem żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji;
2. 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 47 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że indywidualne wynagrodzenie pracowników zatrudnionych na stanowisku dyrektora i zastępcy dyrektora Departamentu Prawnego w Ministerstwie Finansów ma związek z pełnieniem funkcji publicznej, podczas gdy indywidualne wynagrodzenie wymienionych pracowników nie ma związku z pełnieniem funkcji publicznej, a zatem żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji;
3. 3. art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, której uzasadnienie w ocenie Sądu jest niewyczerpująco i nieprzekonująco skonstruowane, pomimo że zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymagania wynikające z przywołanych przepisów prawa.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Dalej należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów.

Zanim przedstawione zostaną motywy oddalenia skargi kasacyjnej wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący kasacyjnie organ uważa, że zawieszenie postępowania jest uzasadnione ze względu na toczące się pod sygn. akt K 1/21 przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowaniem z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2021 r. o zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów u.d.i.p. (K 1/21).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z treści powołanego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zależy od uznania sądu. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi zatem być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W judykaturze podkreśla się, że przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2008 r. sygn. akt II FPS 4/08, pub.

ONSAiWSA z 2009 r. Nr 4, poz. 62). Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również celowością, sprawiedliwością, jak i ekonomiką procesową. Rozstrzygając o zawieszeniu postępowania sąd powinien ocenić także wszelkie przesłanki w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma istotne znaczenie w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz statuowanej w art. 7 P.p.s.a zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest niezbędne zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie K 1/21.

Należy bowiem wskazać, że po pierwsze, od dnia 3 grudnia 2015 r. w Trybunale Konstytucyjnym pojawiły się osoby (obecnie J. Piskorski i J. Wyrembak), powołane na stanowisko sędziego ze złamaniem przepisów Konstytucji RP, ponieważ objęli oni stanowiska w miejsce prawidłowo powołanych sędziów. Nielegalność zajęcia stanowiska sędziego TK przez ww. potwierdzona została zarówno wyrokiem polskiego Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt K 34/15, jak i wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 maja 2021 r. w sprawie Xero Flor Sp. z o.o. przeciwko Polsce, sygn. 4907/18. Obecność w składzie Trybunału nieprawidłowo powołanych sędziów powoduje, że cały polski Sąd Konstytucyjny utracił przymiot prawowitości, a więc utracił w sensie materialnym zdolność do zgodnego z prawem orzekania, ponieważ istnieje duży stopień prawdopodobieństwa, że w składzie orzekającym znajdzie się przynajmniej jeden z tzw. "sędziów dublerów".

W takiej sytuacji zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego i zdanie się na "na ślepy traf", że być może w składzie orzekającym w sprawie K 1/21 nie będzie jednego z "sędziów dublerów", jest obarczone zbyt dużym ryzykiem, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł oczekiwać na orzeczenie. Po drugie, w Trybunale, mimo prawidłowego powołania przez parlament sędziów w marcu 2026 r., czterech z nich nie zostało dopuszczanych do orzekania, co oczywiście powoduje, że trudno uznać Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie za prawidłowo obsadzony. Po trzecie, przypomnieć trzeba, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7 P.p.s.a. nakazują rozstrzygnąć sprawę tak szybko jak to jest możliwe. Tymczasem rzeczą powszechnie znaną, potwierdzoną również w rocznych sprawozdaniach Trybunału jest indolencja polskiego Sądu Konstytucyjnego, który obecnie rozpoznaje sprawy niezwykle opieszale, a niektóre wnioski (w tym również ten o sygn. akt K 1/21) czekają na orzeczenie dłużej niż pięć lat.

Stąd zawieszanie postępowania sądowoadministracyjnego i czekanie na ewentualne orzeczenie faktycznie oznacza znaczne, być może wieloletnie przedłużenie postępowania. Tymczasem oczywistym jest, że w sprawach z dostępu do informacji publicznej olbrzymie znaczenie posiada kwestia jak najszybszego otrzymania przez wnioskodawcę żądanej informacji, ponieważ we współczesnym świecie o wartości danych decyduje również (o ile nie przede wszystkim) ich aktualność. Sprawa z wniosku Stowarzyszenia została wszczęta w dniu 15 listopada 2022 r., gdy złożyło ono wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Trwa zatem już cztery lata. W sytuacji braku sprawności działania Trybunału, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zawisłości sprawy przed nim - spowoduje jeszcze dłuższe oczekiwanie na rozstrzygnięcie tego wniosku. Może to w istocie doprowadzić do sytuacji, gdy nawet jeżeli wniosek zostanie zrealizowany - ujawnione informacje staną się bezwartościowe, co z stoi w sprzeczności z założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej, która jest tak skonstruowania, choćby poprzez krótkie terminy udostępnienia informacji, aby wnioskodawca otrzymał informację jak najbardziej wartościową, a więc również aktualną.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że w istocie sprowadzają się one do podważania ustalenia Sądu I instancji co do wskazania, że dyrektor oraz zastępcy dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Finansów są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a wobec tego żądane we wniosku informacje o wysokości poszczególnych kwot wypacanych im w ostatnim miesiącu rozliczeniowym księgowo względem daty udzielenia odpowiedzi na wniosek - stanowią informację publiczną.

Przypomnieć trzeba, że Konstytucja w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jednak dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, bowiem art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Przepis ten koreluje z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, a także w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Należy zauważyć, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 dokonał wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.

Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Tym samym w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne".

W przytoczonym wyroku Trybunał stwierdził także, iż podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ dokonał właściwych ustaleń i oceny na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście akcentowanego zagadnienia pełnienia funkcji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że osoby pełniące funkcje publiczne to osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 74/25).

Informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, która nie pełni funkcji publicznej nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 615/22). Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 7482/21).

Przestawiona w skardze kasacyjnej argumentacja, w tym przede wszystkim treść § 21 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów wskazuje, że dyrektorzy departamentów i biur (w tym dyrektor i jego zastępcy Departamentu Prawnego) spełniają warunki osoby pełniącej funkcję publiczną wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych opartym na wyroku Trybunału z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. Zgodnie bowiem z § 21 ust. 1 regulaminu dyrektor jednostki organizacyjnej Ministerstwa Finansów: 1) reprezentuje komórkę organizacyjną wobec innych komórek organizacyjnych Ministerstwa oraz w kontaktach zewnętrznych;

1. 2) podpisuje opracowane w komórce organizacyjnej wyjaśnienia przepisów dotyczących zakresu działania komórki organizacyjnej, niezastrzeżone dla Ministra albo innych członków Kierownictwa Ministerstwa;
2. 3) udziela informacji, wyjaśnień i opinii w sprawach prowadzonych przez komórkę organizacyjną, niezastrzeżonych dla Ministra albo innych członków Kierownictwa Ministerstwa. Z kolei wedle treści § 21 ust. 3 regulaminu dyrektor jednostki organizacyjnej Ministerstwa Finansów: 1) podpisuje pisma niezastrzeżone do kompetencji innych osób w szczególności: a) pisma i materiały kierowane do nadzorującego członka Kierownictwa Ministerstwa, b) pisma do równorzędnych stanowiskiem osób w urzędach administracji publicznej;

1. 2) akceptuje pisma i materiały kierowane do podpisu Ministra oraz do podpisu innych członków Kierownictwa Ministerstwa;
2. 3) podejmuje decyzje i podpisuje pisma w sprawach i w zakresie określonych odrębnymi upoważnieniami. Ponadto na podstawie § 21 ust. 4 regulaminu dyrektor komórki organizacyjnej określa cele i zadania komórki organizacyjnej w perspektywie nie krótszej niż rok, które winny być powiązane z celami ujętymi w "Planie działalności Ministra Finansów" na dany rok, dla działów administracji rządowej: budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe, oraz podejmuje działania umożliwiające ich realizację w sposób zgodny z prawem, efektywny. Jak zatem wynika z powyższych przepisów dyrektor biura lub departamentu w Ministerstwie Finansów w oczywisty sposób wykonuje zadania mające wpływ na sferę publiczną poprzez zarówno tworzenie pism i projektów, które potem mogą stanowić podstawę stanowiska Ministra Finansów w sprawach publicznych, jak i przede wszystkim poprzez organizację i nadzór pracy podległej mu jednostki organizacyjnej. Z kolei wedle treści § 23 ust. 1 regulaminu Zastępca dyrektora komórki organizacyjnej kieruje pracami komórki organizacyjnej w zakresie spraw określonych w wewnętrznym regulaminie organizacyjnym tej komórki oraz odpowiada bezpośrednio przed dyrektorem za realizację powierzonych mu zadań. Wedle treści § 23 ust. 2 regulaminu do obowiązków zastępcy dyrektora komórki organizacyjnej należy: 1) organizowanie pracy oraz kontrola realizacji zadań przez podległe komórki wewnętrzne;

1. 2) zapewnienie dyscypliny pracy w podległych komórkach wewnętrznych. Natomiast § 23 ust. 3 regulaminu określa, że zastępca dyrektora komórki organizacyjnej: 1) odpowiada za prawidłowe, efektywne i terminowe wykonanie celów i zadań przez podległe komórki wewnętrzne;

1. 2) podejmuje decyzje oraz podpisuje lub akceptuje pisma w sprawach z zakresu zadań podległych komórek wewnętrznych, zgodnie z postanowieniami wewnętrznego regulaminu organizacyjnego komórki organizacyjnej lub udzielonym odrębnie upoważnieniem;
2. 3) przekazuje podległym komórkom wewnętrznym dyspozycje i wytyczne niezbędne do wykonywania zadań;
3. 4) reprezentuje podległe komórki wewnętrzne w zakresie określonym w wewnętrznym regulaminie organizacyjnym komórki organizacyjnej;
4. 5) zapewnia wymianę informacji w podległych komórkach wewnętrznych, a także z pozostałymi zastępcami dyrektora oraz komórkami wewnętrznymi;
5. 6) przedstawia dyrektorowi opinie i wnioski w sprawach naboru, nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, przenoszenia, rozwoju zawodowego, ustalania wysokości wynagrodzenia/uposażenia, awansowania, nagradzania i odznaczania oraz karania w odniesieniu do podległych pracowników;
6. 7) dokonuje oceny bezpośrednio podległych pracowników oraz przekazuje im okresowe informacje o wynikach i efektach ich pracy;
7. 8) wykonuje inne zadania zlecone przez przełożonych. Powierzone dyrektor i ich zastępcom zadania wyraźnie wskazują, że maja oni wpływ na sprawy publiczne związane z funkcjonowaniem resoru finansów, czy nawet szerzej polityką fiskalna i budżetową państwa.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że pełnienie funkcji publicznej oznacza, że "wobec osób pełniących funkcje publiczne nie działa klauzula limitująca dostęp do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1492/25), a zatem taka osoba zawsze wtedy, gdy wykonuje zadania publiczne musi liczyć się z tym, że jej działania mogą zostać poddane publicznej ocenie w trybie statuowanym w u.d.i.p. Oznacza to, że również informacja o wynagrodzeniu dyrektora departamentu lub jego zastępcy stanowi informacją publiczną. Żądanie to dotyczy wydatkowania przez organ środków publicznych, do których zaliczyć należy także łączne wynagrodzenie brutto za wskazany we wniosku okres. Wynagrodzenie za pełnienie funkcji w tych organach jest finansowane z budżetu Państwa, a więc jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku Skarbu Państwa.

Informacja ta bowiem wiąże się również bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania organów władzy publicznej, a więc odpowiada treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Wiedza taka jest zatem niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny również zarzut naruszenia 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji wykazał przyczyny dla których uznał, że zaskarżana decyzja jest niezgodna z prawem podnosząc, brak rozważania przez organ prymatu prawa do informacji publicznej nad prywatnością osoby pełniącej funkcję publiczną.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.