Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 644/26

Uzasadnienie

Wyrokiem z 13 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Wa 625/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.J. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z 18 lutego 2025 r., nr 83/WWA/BF/2024 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wynagrodzenia oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 7 października 2024 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami za styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę, wyliczanych na podstawie uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami, wyrównanie odprawy i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami, wyrównanie i wypłatę nagrody rocznej za 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami oraz przekazanie do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia - stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury.

Pismem z dnia 22 października z 2024 r. skarżący uzupełnił wniesione żądanie wskazując, iż wniosek obejmował również roszczenie o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami za miesiąc luty 2023 r.

Komendant Wojewódzki Policji [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z 25 października 2024 r., nr 41/2024, odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. i za luty 2023 r. oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Organ I instancji wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby [...] lutego 2023 r. i otrzymał uposażenie za styczeń 2023 r. i luty 2023 r. oraz otrzymał świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty.

W ocenie organu I instancji, przepisy ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 256; dalej: "ustawa budżetowa") oraz ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. 2022 r. poz. 2666; dalej: "ustawa okołobudżetowa") nie pozostawiają wątpliwości co do wysokości uposażenia za styczeń i luty 2023 r.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, powołując się na art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej.

Komendant Główny Policji (dalej: "KGP" lub "organ II instancji") decyzją z 18 lutego 2025 r., nr 83/WWA/BF/2024, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzył postępowanie w tej części oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

KGP wyjaśnił, że art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej oraz art. 41 ustawy okołobudżetowej wskazują wprost sposób obliczania uposażenia należnego w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. W tym okresie stosuje się do obliczenia uposażenia kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 r. z 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270). Organ II instancji podtrzymał także stanowisko organu I instancji co do odmowy wyrównania oraz wypłaty świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem ze służby, bowiem ich wysokość zależy od uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, które nie uległo waloryzacji ani wyrównaniu.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd pierwszej instancji wskazał, że stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej nie jest sporny. J.J. został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2023 r. Skarżący otrzymał uposażenie za miesiąc styczeń i luty 2023 r. oraz otrzymał świadczenia pieniężne przysługujące w związku ze zwolnieniem ze służby, naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie jego wypłaty.

Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenie organu, że brzmienie powołanych przepisów - art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej i art. 9 ust. 1 ustawy budżetowej - oraz czas wejścia w życie ustaw nie pozostawiają wątpliwości co do sposobu ustalenia wysokości uposażenia za styczeń i luty 2023 roku. Z tego względu brak było podstaw do wypłaty wyrównania, którego domaga się skarżący. Także inne należności, których wyrównania (wypłaty w wyższej wysokości) domaga się skarżący, takiemu wyrównaniu nie podlegają, co prawidłowo stwierdził organ.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie tej nie było podstaw do wypłaty wyrównania, którego domagał się skarżący, albowiem zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 (tj. w wysokości 1 614,69 zł). Nowa kwota bazowa w wysokości 1 740,64 zł obowiązuje do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy Policji, ale w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji, o czym była już mowa, z dniem [...] lutego 2023 r. Poza uposażeniem otrzymał nagrodę roczną za 2023 r., 6-miesięczną odprawę wraz z dodatkiem rodzinnym bez dodatku specjalnego, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Trafnie organy Policji podniosły, że nie mogły pominąć przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach i uwzględnić wniosku skarżącego o wypłatę wyrównania w sytuacji, gdy nowa kwota bazowa nie znajdowała do niego zastosowania.

Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko KGP, że kwestia odsetek za opóźnienie wykracza poza kompetencje organu i w tym zakresie właściwie wyeliminował decyzję organu I instancji z obrotu prawnego, a postępowanie w tym zakresie umorzono jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było podstaw do kontroli konstytucyjności art. 41 ustawy okołobudżetowej i pominięcia stosowania tego przepisu. Niedopuszczalne jest bowiem domaganie się od sądu administracyjnego, żeby pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji RP, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania. Organy, jak również sądy administracyjne nie są także uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją RP, ponieważ jest to uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego. Tylko oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie.

W sprawie nie występuje również oczywista sprzeczność przepisu art. 41 ustawy okołobudżetowej z Konstytucją RP. Ustawodawca wprowadził kwestionowaną przez stronę regulację, aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest dokonywanie oceny potrzeb Państwa w zakresie polityki kadrowej, m.in. w Policji i ocena zastosowanego mechanizmu finansowego w kształtowaniu tej polityki. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie było natomiast w sposób oczywisty sprzeczne z Konstytucją rozwiązanie uprawniające do stosowania innej stawki uposażenia dla funkcjonariuszy służb mundurowych pozostających w służbie w dniu 1 marca 2023 r. W sprawie tej brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności powołanej już wyżej regulacji z Konstytucją RP.

Okoliczność, że skarżący wniósł o zwolnienie ze służby dnia 25 listopada 2022 r., tj. przed publikacją ustawy budżetowej na 2023 rok, jak i przed publikacją ustawy okołobudżetowej, nie daje podstaw do wyprowadzenia twierdzenia o naruszeniu zasady ochrony zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił wnioskowanego w skardze dowodu w postaci orzeczenia komisji lekarskiej wskazując, że powody, dla których strona podjęła decyzję o opuszczeniu służby, aczkolwiek z pewnością istotne dla funkcjonariusza, z punktu widzenia przedmiotu sprawy nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. 1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przez oparcie zaskarżonego wyroku na stanie faktycznym nie wynikającym z akt sprawy;
2. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez WSA uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy, bez merytorycznego odniesienia się do dopuszczalności drogi administracyjnej w sytuacji braku wyraźnego wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego i przy błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy;
3. 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 104, art. 105 § 1, w związku z art. 61 ust. 1 i 4, art. 64 § 1, art. 66 § 3 oraz art. 8 i art. 9 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi przez WSA, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na jego wynik. W szczególności polegało to na nieumorzeniu przez organ postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie był on w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od ponad roku funkcjonariuszem Policji, a także wobec braku wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 66 § 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji i decyzji ją poprzedzającej mimo wydania decyzji przez organ I jak i II instancji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na rozstrzygnięciu sprawy w formie decyzji w sytuacji, kiedy taka forma, z uwagi na brak wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a przede wszystkim brak więzi administracyjnoprawnej łączącej skarżącego z organem w dacie wydania zaskarżonej decyzji, była niedopuszczalna.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji organów I i II instancji w sytuacji, kiedy przedmiotowe decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa;
2. 2. art. 41 ust. 1–3 ustawy okołobudżetowej w związku z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP przez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej, jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo iż w okresie styczeń-luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres, w którym pozostawali w służbie w 2023 r., w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r., podczas gdy art. 41 ust. 1-3 ustawy pozostaje w sprzeczności w przywołanymi przepisami Konstytucji RP, a zatem dopuszczalna była rozproszona kontrola konstytucyjna

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KGP wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze, zgodnie z art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. może dojść, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Do tego rodzaju uchybień w tej sprawie nie doszło. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z wniosku skarżącego z 7 października 2024 r. złożonego do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] oraz wniosku uzupełniającego z 22 października 2024 r. wynika wprost, że skarżący domagał się "wyrównania wynagrodzenia i wypłaty należnych środków pieniężnych". Tak też został określony wniosek skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Okoliczność, że w treści uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał także, że wniosek skarżącego dotyczył "żądania wypłaty wyższej wysokości należności związanych ze zwolnieniem ze służby", nie oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy i naruszył tym samym art. 133 § 1 p.p.s.a. Stanowi to bowiem tylko zmienione określenie wniosku, przy zachowaniu jednak tożsamości treści żądania. Twierdzenie skarżącego, że "faktycznie" treść jego żądania była inna, sformułowane na etapie skargi kasacyjnej, nie miało wpływu na ocenę tego żądania dokonaną prawidłowo przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Wbrew stanowisku skarżącego, sposób sformułowania wniosku nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w kontekście wydanych w innych uwarunkowaniach prawnych i faktycznych spraw dotyczących uposażeń funkcjonariuszy CBA (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach II SA/Wa 1669/24, II SA/Wa 1625/24, II SA/Wa 1654/24 i II SA/Wa 1616/24).

Sprawy te dotyczyły odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie podwyższenia uposażenia byłych funkcjonariuszy CBA w związku z wejściem w życie ustawy budżetowej na rok 2024 oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA. Z uzasadnień tych wyroków wynikało, że przepisy te nie kreowały po stronie funkcjonariuszy CBA roszczenia o automatyczne podwyższenie uposażenia o 20%. Rozporządzenie zmieniające podwyższyło wyłącznie górne granice stawek uposażenia określonych "widełkowo" dla poszczególnych stanowisk służbowych. Ustalenie konkretnej wysokości uposażenia nadal pozostawione zostało uznaniu przełożonego. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje bowiem podmiotowe prawo do wynagrodzenia w określonej wysokości ani roszczenie o jego podwyższenie. Była to zatem sytuacja prawnie i faktycznie odmienna od sytuacji rozpoznawanej w tej sprawie.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie oraz odniesienie się do zarzutów skargi. Spełnienie tego ostatniego warunku nie oznacza przy tym konieczności wyraźnego odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi, ale obowiązek rozpoznania skargi w jej całokształcie z uwzględnieniem granic zakreślonych tymi zarzutami. Tego rodzaju oceny Sąd pierwszej instancji niewątpliwie w tej sprawie dokonał, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej, pozwalając odtworzyć argumentację Sądu pierwszej instancji przemawiającą za oddaleniem skargi. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można ponadto podważać oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani przyjętych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 104, art. 105 § 1, w związku z art. 61 ust. 1 i 4, art. 64 § 1, art. 66 § 3 oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do kwestionowania drogi administracyjnej w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sprawy dotyczące odmowy wypłaty byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania uposażenia oraz pozostałych świadczeń pieniężnych w związku wejściem w życie przepisów ustawy okołobudżetowej nie były jednolicie rozstrzygane przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak również przez sądy powszechne.

Natomiast podkreślenia wymaga, że rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wynikała przede wszystkim z różnic w stanach faktycznych poszczególnych spraw, a nie z różnego postrzegania właściwej drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń. Wszystkie te sprawy wszczynane były na podstawie różnie formułowanych wniosków byłych funkcjonariuszy Policji. Niektóre wnioski, tak jak w tej sprawie, zostały sformułowane jako wnioski o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych. Natomiast w innych sprawach funkcjonariusze składali przedsądowe wezwania do zapłaty, jednoznacznie wskazując w toku postępowania przed organem, że ich intencją było dochodzenie roszczeń przed sądem cywilnym. W tych sprawach decyzje organów były uchylane bądź też była stwierdzana ich nieważność, jako skutek braku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej obecnie sprawie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, przedsądowe wezwanie do zapłaty nie zostało złożone.

Natomiast istotnie, w orzecznictwie sądów cywilnych pojawiła się rozbieżność co do samej drogi dochodzenia roszczeń, bowiem dochodziło zarówno do zwrotu pozwów (niedopuszczalność drogi sądowej), jak i do orzekania co do istoty sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, właściwą drogą dochodzenia roszczeń z wniosku o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych jest droga postępowania administracyjnego, z wyłączeniem kwestii odsetek, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem następuje na drodze cywilnej. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań jest stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 1991 r., I PRN 39/91, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie charakteryzuje stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Państwem jako jego pracodawcą. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179; obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 636 ze zm.), stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, które nie jest "mianowaniem" w rozumieniu Kodeksu pracy.

Między stosunkami prawnymi powstałymi na skutek mianowania na podstawie każdego z powyższych aktów prawnych powstają zasadnicze różnice w ich treści. Istotne cechy tych stosunków prawnych są inaczej uregulowane w obu odrębnych aktach prawnych, tj. w ustawie o Policji i Kodeksie pracy. Dotyczy to w szczególności występujących w stosunku służbowym policjanta elementów o charakterze władczego kształtowania sytuacji funkcjonariusza, które nie występują w stosunku pracy. Policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności), które w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron i zasady równości obu podmiotów stosunku pracy. Nie wchodzi to w rachubę w stosunku służbowym funkcjonariuszy Policji.

Stosunki te oparte są na hierarchicznym podporządkowaniu funkcjonariusza przełożonym służbowym i elementach administracyjnej podległości oraz regulowane są (stosownie do obowiązujących przepisów) metodami w formie czynności prawnych, z zakresu prawa pracy. Wskazują na to uprawnienia władzy służbowej do wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego lub z urzędu przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, nie wyłączając innej miejscowości. W konsekwencji dochodzenie przez funkcjonariusza policji roszczeń ze stosunku służbowego przed sądem pracy jest niedopuszczalne.

Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca w treści przepisów, które odnoszą się do stosunku służbowego i różnego rodzaju uprawnień policjantów używa określenia "decyzja" (np. art. 32 ust. 2, art. 39b ust. 1-3 i art. 39c ust. 1-4, art. 45 ust. 3, art. 55 ust. 1-2, art. 120b ust. 3, art. 120c ust. 3). Z kolei w art. 94a ust. 10 ustawy o Policji sprawy sporne ze stosunku najmu w sposób jednoznaczny poddaje sądom powszechnym. W odniesieniu do stosunków służbowych regulowanych na podstawie przepisów tzw. pragmatyk służbowych, forma decyzji wynika niejako z samej istoty tego stosunku.

Jednocześnie zarówno z istoty tego stosunku, jak i z powszechnie obowiązujących przepisów wynika, że decyzje wydawane w stosunku do funkcjonariuszy Policji mają formę rozkazów personalnych. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o Policji stanowi bowiem delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, z uwzględnieniem właściwości i specyfiki służby w jednostkach organizacyjnych Policji, trybu nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadań kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, treści rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na dane stanowisko służbowe lub o zwolnieniu policjanta ze służby, trybu wydawania świadectwa służby i opinii o służbie policjanta, ich wzorów, terminów żądania sprostowania świadectwa i opinii oraz terminu dokonania takiego sprostowania.

Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2269). Przepis § 3 tego rozporządzenia określa zakres spraw osobowych policjantów i czyni to w sposób szeroki, posługując się przy formułowaniu katalogu spraw osobowych kwantyfikatorem "w szczególności". Niewątpliwie sprawy osobowe policjantów obejmują sprawy zwolnienia ze służby w Policji (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Jednocześnie prawodawca zastrzegł, że sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), a formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Okoliczność, że wraz ze zwolnieniem ze służby ustaje stosunek wynikający z tego rodzaju specyficznej formy mianowania policjanta nie oznacza natomiast, że stosunek ten staje się stosunkiem cywilnoprawnym, a tym bardziej, że staje się stosunkiem pracy w rozumieniu Kodeksu pracy.

Źródłem świadczeń dochodzonych w tej sprawie przez byłego policjanta jest bowiem nadal stosunek o charakterze administracyjnym wynikający z pełnionej (choć już zakończonej) służby w Policji i z tą służbą ściśle związany. Sprawa uposażenia i jego wysokości wiąże się ściśle z nawiązaniem stosunku służbowego (sprawą osobową policjanta). Potwierdzeniem tej tezy jest również treść art. 107 ustawy o Policji, dotyczącego przedawnienia roszczenia i znajdującego się w Rozdziale 9 ("Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów"). Wynika z niego między innymi, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Zwraca uwagę w tym przepisie posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "roszczenia" i sformułowaniem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń". Nie ulega wątpliwości, że przepisy te stosuje się zarówno do uposażenia policjanta (którego wyrównania w tej sprawie domaga się skarżący), jak i innych świadczeń pieniężnych, takich jak świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby (art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca celowo posłużył się w tym przypadku określeniem "organ właściwy do rozpatrywania roszczeń", a nie "sąd właściwy", ponieważ sprawy osobowe, w tym związane z uposażeniem i świadczeniami pieniężnymi wynikającymi z nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego policjanta, załatwiane są w ramach stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a więc przez właściwy organ Policji. Brak jest w ustawie o Policji wyraźnego odesłania do drogi cywilnej w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w powołanym już art. 94a ust. 10 ustawy o Policji. Stanowisko to w istocie potwierdza argumentacja skargi kasacyjnej, która zmierza przecież do wykazania, że intencją skarżącego było ponowne przeliczenie kwoty bazowej, a więc świadczenia przysługującego policjantowi, a nie byłemu policjantowi (chociaż oczywiście przeliczenie to wpływa następnie na wysokość świadczenia przysługującego po zwolnieniu ze służby).

Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego. Według uchwały z 5 grudnia 1991 r., I PZP 60/91 (OSNCP 1992, z. 7-8, poz. 123) droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z 26 maja 1995 r. I PZP 13/95 (OSNP 1995, z. 23, poz. 286) stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji jest niedopuszczalna.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. i art. 66 § 3 k.p.a., gdyż nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż sprawa została rozstrzygnięta mimo braku wniosku o wszczęcie postępowania, z powodów wyżej wskazanych.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 41 ust. 1–3 ustawy okołobudżetowej w związku z art. 2, art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji, wojewódzki sąd administracyjny powinien w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności pominąć stosowanie art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej, stosując bezpośrednio przepisy Konstytucji dotyczące zasady równości, bowiem, w ocenie skarżącego, norma z art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej stanowi naruszenie tej zasady, dyskryminując policjantów, którzy odeszli ze służby po 1 stycznia, ale przed 31 marca 2023 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sądy administracyjne są uprawnione do bezpośredniego stosowania Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (przepis ten nie został wskazany w omawianej podstawie kasacyjnej), jednak kompetencja ta nie może być utożsamiana z abstrakcyjną kontrolą konstytucyjności ustaw zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Sąd administracyjny, rozpoznając konkretną sprawę, może dokonywać oceny zgodności stosowanego przepisu z normami konstytucyjnymi i w wyjątkowych sytuacjach odmówić jego zastosowania, jeżeli niezgodność z Konstytucją jest oczywista i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Jednocześnie podkreślano, że odmowa zastosowania przepisu ustawy w indywidualnej sprawie nie prowadzi do utraty jego mocy obowiązującej, a więc nie stanowi wykonywania kompetencji przysługujących wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Należy jednak pamiętać, że podstawowym instrumentem usuwania wątpliwości co do konstytucyjności ustawy pozostaje pytanie prawne kierowane do Trybunału Konstytucyjnego, natomiast odmowa zastosowania przepisu może mieć miejsce jedynie w szczególnych przypadkach, uzasadnionych bezpośrednim obowiązkiem stosowania Konstytucji przez sąd (por. wyroki NSA z 24 października 2000 r., V SA 613/00 i z 11 października 2023 r., II OSK 1126/22). Z tego rodzaju oczywistą niezgodnością z Konstytucją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Wynika to przede wszystkim z jednolicie przyjętego rozumienia konstytucyjnej zasady równości. W wyroku z 14 kwietnia 2026 r., II GSK 449/23, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego (jednakowego) traktowania przez władze publiczne wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą.

Takie ujęcie zasady równości dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym przypadku rzeczywiście naruszona wymaga ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 17 marca 2015 r., K 31/13, OTK-A 2015/3/31; z 29 czerwca 2001 r., K 23/00, OTK 2001/5/124; z 14 lipca 2004 r., SK 8/03 OTK-A 2004/7/65 i z 5 września 2005 r., P 18/04 OTK-A 2005/8/88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają.

Dopiero jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem niezbędnym jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Dokonywanie zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium nie jest dopuszczalne. Kryterium to musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć zatem charakter racjonalnie uzasadniony, a kryterium zróżnicowania pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., K 5/10; z 19 kwietnia 2011 r., P 41 /09, OTK-A 2011/3/25; z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, OTK-A 2013/5/60; z 5 listopada 2013 r., K 40/12, OTK-A 2013/8/120 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12, OTK-A 2014/6/62).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie mamy do czynienia ze różnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów posiadających tę samą cechę relewantną. Istnieje bowiem istotna różnica pomiędzy policjantem pozostającym w służbie, a policjantem, który odszedł ze służby. Co więcej, nawet przyjęcie, że w kwestionowanym okresie od stycznia do marca 2023 r. skarżący przynajmniej częściowo (do czasu odejścia ze służby) pozostawał w tej samej sytuacji prawnej, co policjanci, którzy pozostali w służbie, nie pozwala na stwierdzenie oczywistego naruszenia zasady równości. Różnicowanie podmiotów posiadających tę samą cechę jest bowiem dopuszczalne pod warunkiem przyjęcia dającego się jednoznacznie odtworzyć kryterium, którym w tym przypadku jest pozostanie w służbie. Nie ulega wątpliwości, że podwyższenie wynagrodzenia (uposażenia) może stanowić formę motywacji do pozostania w służbie i dotyczyć wyłącznie policjantów pozostających w służbie, a nie policjantów tę służbę opuszczających.

Stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia oczywistego naruszenia zasady równości przez wprowadzenie normy z art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej, a w konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania w odniesieniu do tej normy rozproszonej kontroli konstytucyjności.

Na uwzględnienie nie zasługiwała również argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do kwestii równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Skarżący wskazuje bowiem, że norma ta dotyczy zarówno osób, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, jak i osób, które w tej służbie pozostają, co jest stanowiskiem prawidłowym, ale niemającym znaczenia w tej sprawie, bowiem skarżący służbę opuścił. Brak jest szerszego uzasadnienia skargi kasacyjnej w odniesieniu do tej kwestii i w tym znaczeniu skarga kasacyjna w tym zakresie nie pozwala na poddanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania sądowego.