Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 sierpnia 2025 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M.K. na bezczynność Burmistrza J. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 26 czerwca 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 26 czerwca 2024 r. skarżąca wystąpiła do organu żądając udostępnienia informacji publicznej prostej w postaci umów zlecenia zawartych przez Gminę J. na świadczenie usług prawnych w okresie od 1 grudnia 2023 r. do 26 czerwca 2024 roku. Pismem z 10 lipca 2024 r. organ wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji uznając, że ma ona charakter informacji przetworzonej. Następnie 31 lipca 2024 r. organ w formie decyzji odmówił udostępnienia żądanej informacji z uwagi na niewykazanie szczególnego interesu społecznego. Decyzja ta 20 sierpnia 2024 r. została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania organowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz J. decyzją z 5 września 2024 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji w oparciu o tę samą podstawę stwierdzając, że skarżąca dalej nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji. 2 października 2024 r. SKO w [...] uchyliło powyższą decyzję uznając, że treść czterech umów z konkretnymi osobami nie może zostać uznana za informację przetworzoną.
Pismem z 24 października 2024 r. organ ponownie rozpoznając sprawę poinformował skarżącą, że żądana przez nią informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego (zakładka umowy 2024).
Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO uznając, że organ błędnie powoływał się na przesłankę przetworzonego charakteru żądanej informacji publicznej, bowiem pod pojęciem tym należy rozumieć informację, której podmiot zobowiązany nie posiada, a w celu spełnienia żądania wnioskodawcy musiałby wytworzyć jako jakościową nową informację o żądanej treści i formie z materiałów źródłowych będących w jego posiadaniu. Wnioskowane umowy stanowią natomiast informację prostą. Za chybione Sąd I instancji uznał również stanowisko, że żądane informacje znajdują się w BIP, ponieważ wniosek skarżącej dotyczył treści umów w zakresie obsługi prawnej, a nie tylko informacji co do podmiotu świadczącego usługi i kwoty jego wynagrodzenia. Tym samym stan bezczynności trwa od 12 lipca 2024 r.
Odnosząc się do charakteru bezczynności Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ mimo upływu ponad roku od złożenia wniosku organ nie udostępnił żądanej informacji podejmując działania wskazujące na niechęć do udzielenia żądanej informacji oraz uznając, że to skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł organ zaskarżając je w zakresie pkt 2. Kwestionowanemu wyrokowi na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że bezczynność, której dopuścił się organ, nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, podczas gdy organ ten nie pozostawił wniosku skarżącej bez jakiegokolwiek rozpatrzenia, lecz ostatecznie pismem z 12 listopada 2024 r. poinformował skarżącą w sposób obszerny i umotywowany, iż skierowany wniosek stanowi przejaw nadużywania przez wnioskodawczynię publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w związku wykorzystaniem żądanej informacji jedynie na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych związanych z brakiem nawiązania stosunku pracy na stanowisku radcy prawnego w Urzędzie Miejskim w J., tj. celu innego niż troska o dobro publiczne, co pomimo braku zastosowania przez organ rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej wymaganej w tego rodzaju sprawach, czyni nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym i formie wnioskowanej w podaniu inicjującym sprawę, za uzasadnioną z perspektywy aksjologicznej i nie może być postrzegane jako niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a tym samym jako noszące znamiona rażącego naruszenia prawa.
Na tej podstawie organ wniósł o zmianę wyroku w zakresie pkt 2. przez wskazanie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do Sądu I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od "Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżącego kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa prawnego". Organ wniósł również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie może być wystarczającym do uznania bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Jedynie przypadki oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidulane, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa kwalifikują się pod tym pojęciem. W ocenie organu odniesienie do BIP nie może zostać uznane za całościowe wypełnienie żądania skarżącej, bowiem zakres wniosku był znacznie szerszy. Ponadto organ wskazał na osobiste motywy żądania jako formy represji na organie w związku z brakiem nawiązania stosunku pracy ze skarżącą na stanowisku radcy prawnego w Urzędzie Miejskim, co świadczy w jego ocenie o nadużyciu prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącą.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 t.j.) w związku z faktem, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W przedmiotowej sprawie bezspornie doszło do bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, co nie jest kwestionowane przez skarżący kasacyjnie organ. Wniosek skarżącej powinien bowiem zostać rozpoznany do dnia 12 lipca 2024 r., a jak wynika z akt sprawy na moment złożenia skargi kasacyjnej informacja dalej nie została wydana skarżącej.
Skarga kasacyjna odnosi się natomiast jedynie do stwierdzonego przez Sąd I instancji rażącego naruszenia prawa przez stan bezczynności. Na wstępie rozważań należy więc podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych lub wynikających z orzeczenia sądu terminów załatwiania sprawy sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością.
W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu jako naruszającej prawo w sposób rażący jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20). Podobne poglądy co do rozumienia rażącego naruszenia prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej prezentuje doktryna (zob. w szczególności aktualne opracowanie tych zagadnień, które prezentuje J. Czerw, "Rażące naruszenie prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 11/2024, s. 64 i n.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy - zważywszy w szczególności na okres bezczynności (od 12 lipca 2024 r.) i charakter (zakres) informacji będącej przedmiotem wniosku - nie ma podstaw do zakwestionowania oceny Sądu I instancji co do rażącego naruszenia prawa.
W szczególności podkreślić należy, że z wydanych już w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 20 sierpnia 2024 r. i 2 października 2024 r. wynika wprost, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a nawet dokonano już ich kwalifikacji jako dotyczących danych publicznych zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Co więcej stwierdzono, że umowy, których domaga się dalej skarżąca są dokumentami urzędowymi, o których mowa art. 6 ust. 2 u.d.i.p., bowiem są to oświadczenia woli lub wiedzy utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach kompetencji, skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy. SKO wskazał również na podstawę wynikającą z ustawy o finansach publicznych tj. art. 33 ust. 1 oraz art. 35, z których wynika zasada jawności gospodarki środkami publicznymi.
W kolejnej decyzji SKO wyjaśniono również, że organ nie może sam precyzować wniosku skarżącej, a w razie wątpliwości powinien był zwrócić się do niej o uszczegółowienie swojego żądania, które swoją drogą nastąpiło w ramach złożonego odwołania od decyzji.
Organ, pomimo dwukrotnego rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz jednoznacznych wskazań zawartych w wydanych decyzjach, nie powinien mieć żadnych wątpliwości co do sposobu załatwienia wniosku skarżącej. Mimo to nie doszło do udostępnienia informacji objętych wnioskiem. Przeciwnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy przyjęto, że obowiązek informacyjny może zostać zrealizowany poprzez wskazanie informacji zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej, choć następnie Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że sposób ten nie odnosił się do rzeczywistego przedmiotu żądania skarżącej, obejmującego treść zawartych umów. W tak ukształtowanym schemacie działania w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę ewidentnie widać uporczywość organu w nieudostępnieniu skarżącej żądanych informacji.
Należy pamiętać, że samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy nie przesądza jeszcze o wystąpieniu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia" (wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 CBOSA; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16) z 2 września 2025 r., III OSK 710/25, LEX nr 3907980).
W realiach niniejszej sprawy o kwalifikowanym charakterze bezczynności przesądza przede wszystkim sposób postępowania organu, a nie sam okres pozostawania w stanie bezczynności, choć ten był bardzo długi bo trwał ponad rok (do dnia wydania zaskarżonego wyroku). Organ nie kwestionuje obecnie ani swojego statusu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ani publicznego charakteru żądanych informacji, mimo to nie pozwala skarżącej uzyskać informacji. Zachowanie organu wskazuje zatem na konsekwentne unikanie realizacji obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. Pomimo wyjaśnienia przez SKO zasadniczych kwestii dotyczących charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia, organ podejmował kolejne działania, które jedynie formalnie zmierzały do zakończenia sprawy, jednak nie prowadziły do udostępnienia informacji, których dotyczył wniosek. W szczególności za takie działanie należy uznać ograniczenie się do wskazania informacji zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej, podczas gdy – jak potwierdził Sąd I instancji – przedmiotem żądania była treść zawartych umów.
Szczególnego znaczenia nabiera przy tym fakt, że organ nie skorzystał z przysługującego mu prawa do zakwestionowania rozstrzygnięć SKO przed sądem administracyjnym. Skoro zatem zaakceptował zawarte w nich oceny prawne, powinien był je wykonać. Tymczasem kolejne podejmowane czynności nie prowadziły do realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej, lecz do dalszego odsuwania w czasie jego wykonania korzystając z kolejnych procedur przewidzianych przepisami u.d.i.p. Okoliczności te świadczą nie o istniejących w sprawie rzeczywistych wątpliwościach prawnych, lecz o uporczywym uchylaniu się od wykonania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, co uzasadnia uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W związku z przyjęciem zasadności stanowiska Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.