Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 listopada 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 1543/25, po rozpoznaniu skargi O.W. (dalej: skarżąca) stwierdził, że Uczelnia [...] w W. dopuściła się bezczynności w rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie karty przebiegu studiów (pkt I wyroku), która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III wyroku), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor Uczelni, zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktów I, II, III i V oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi przez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Organ na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 § pkt 1 w zw. z art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) dalej "k.p.a.", oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy w przedmiocie wniosku o wydanie karty przebiegu studiów, która to ocena nastąpiła bez uwzględniania:
- 1) szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych, a także bez uwzględnienia liczby wniosków (liczonych w tysiącach) spływających do Uczelni, w przedmiocie wydania dokumentów - kart przebiegu studiów lub dyplomów, które każdorazowo muszą zostać przed ich wydaniem zweryfikowane od strony prawdziwości i rzetelności ujawnionych danych;
- 2) szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania, względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię;
- 3) faktu podjęcia przez Uczelnię szeregu działań naprawczych w ramach jej struktur nakierowanych na legalność i jakość kształcenia;
- 4) faktu usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 r.
W ocenie organu konsekwencją powyższego było błędne uznanie, że skarga na bezczynność była uzasadniona, a tym samym bezzasadne zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu karty przebiegu studiów, podczas gdy wydanie dokumentu w najszybszym możliwym terminie, mając na uwadze obiektywne okoliczności, w których znalazła się Uczelnia, niweczy możliwość uznania, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 t.j.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 37 § pkt 1 k.p.a. w związku z art. 217 § 3 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sprowadza się do próby podważenia przez organ stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez wskazanie, że Sąd ten nie uwzględnił przy ocenie bezczynności organu okoliczności faktycznych dotyczących szczególnej sytuacji Uczelni w związku z ustanowieniem zarządu przymusowego, konieczności przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów, szeregu podjętych przez nią działań naprawczych, a także usprawnienia przez Rektora procesu weryfikacyjnego.
Artykuł 37 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy prawa strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Jednocześnie jednak, strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje na podstawie tego zarzutu konieczności wniesienia ponaglenia w tej sprawie, czy też oceny dokonanej przez Sąd I instancji sprawy w tym zakresie.
Przedmiotem sporu jest brak dochowania przez Rektora Uczelni terminu wskazanego w art. 217 § 3 k.p.a. Jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się uproszczoną procedurą. Obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ może zaświadczyć tylko o tym, co wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Uwzględniając ustawowy 7-dniowy termin załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia, stwierdzić trzeba, że Rektor Uczelni dopuścił się bezczynności, przekraczającej termin załatwienia wniosku skarżącej, wyznaczony w art. 217 § 3 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Należy także podkreślić, że wewnętrzna dezorganizacja nie może zostać uznana za okoliczność uzasadniającą przedłużenie czasu załatwienia sprawy (w tym przypadku wydania karty przebiegu studiów). Czynności podejmowane w sprawie powinny mieć bowiem racjonalne uzasadnienie i być niezbędne do końcowego oraz szybkiego załatwienia sprawy. Powinny również charakteryzować się dążeniem do szybkiego załatwienia sprawy. Obiektywnie zatem zaistniała podstawa do stwierdzenia bezczynności organu. Okoliczności związane z dezorganizacją działania Uczelni nie mogą być w tej sprawie uznane za powstałe bez winy organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. W przepisie tym chodzi bowiem o okoliczności pozostające poza sferą działalności danego organu, od niego niezależne, a zatem takie, na które organ nie ma żadnego wpływu. Takimi okolicznościami nie są niewątpliwie zakłócenia pracy i dezorganizacja wynikające z nieprawidłowego zarządzania jednostką lub z prowadzenia nauczania w uczelni wyższej, jak również ich prawne konsekwencje, takie jak aresztowanie poprzedniego rektora lub wprowadzenie zarządu przymusowego.
Zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywanych przez Rektora Uczelni okoliczności towarzyszących prowadzeniu w niej działań naprawczych nie mógł zatem być skutecznie podnoszony jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 217 § 3 k.p.a. i art. 35 § 5 k.p.a.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę uwzględnił wskazywane przez organ okoliczności faktyczne, co znajduje odzwierciedlenie w uznaniu przez Sąd I instancji braku rażącego charakteru stwierdzonej w sprawie bezczynności. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił argumenty Uczelni dotyczące aresztowania Rektora Collegium Humanum w Warszawie, zmianę formy organizacyjnej Uczelni, zmiany kadrowe związane z wszczęciem postępowania karnego, ustanowienie zarządu przymusowego, konieczność przeprowadzenia długotrwałego i skomplikowanego postępowania wyjaśniającego oraz weryfikacji danych przed wydaniem studentom dokumentów, a interpretacja ta jest zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną w orzeczeniach NSA (przykładowo wyroki NSA z 21 lipca 2026 r. w sprawach III OSK 293/26, III OSK 366/26, III OSK 575/26, III OSK 686/26, III OSK 711/26, III OSK 830/26, III OSK 898/26, III OSK 952/26, III OSK 999/26, III OSK 1001/26, III OSK 1039/26).
Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął problemy organizacyjne wskazywane przez Rektora Uczelni w toku postępowania sądowego. Bezczynność organu ma charakter obiektywny i jest oceniana na podstawie braku działań organu, pomimo ustawowego obowiązku w tym zakresie. Organ w tej sprawie zmierza natomiast nie tyle do wykazania, że nie był bezczynny, a jedynie, że bezczynność ta wynikała ze szczególnych okoliczności związanych z funkcjonowaniem uczelni. Organ wskazuje zatem przede wszystkim na okoliczności, które mają znaczenie z punktu widzenia oceny rażącego charakteru bezczynności, której to oceny Sąd I instancji dokonał prawidłowo uwzględniając podnoszone przez organ szczególne uwarunkowania organizacyjne Uczelni.
W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo stwierdził w tej sprawie przesłanki do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, że Sąd I instancji nieprawidłowo sformułował pkt 3 wyroku umarzając postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W doktrynie zaświadczenie jest, jak już wskazano wcześniej, definiowane jako czynność polegająca na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 217), a więc jego wydanie następuje w ramach czynności materialno-technicznej.
Nie można więc zrównywać tego działania z wydaniem aktu stosowania prawa, który jest wyrazem woli organu. Organ wydający zaświadczenie nie jest zobligowany do rozstrzygania żadnych kwestii, a jedynie do potwierdzenia istnienia określonego stanu rzeczy. Wydanie zaświadczenia nie jest zatem "aktem" w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dopiero odmowa wydania zaświadczenia zgodnie z art. 219 k.p.a. będzie następować w formie postanowienia. Sformułowanie zawarte w zaskarżonym wyroku jest więc nieprawidłowe, bowiem automatycznie obliguje organ do wydania aktu odmawiającego wydania zaświadczenia. Wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu III należało zatem na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostować. Zmiana ta nie wpływa na merytorykę orzeczenia.