Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA we Gliwicach", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1187/23, oddalił skargę A.B. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia 12 maja 2023 r., nr SKO.4102.94.2022, w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 726/21 uchylił decyzję Kolegium z dnia 8 kwietnia 2021 r., nr SKO.4102.75.2020, oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Żarki (dalej "Burmistrz") z dnia 24 czerwca 2020 r. Sąd I instancji podniósł, że organy powinny m.in. ustalić czy nastąpiło wycięcie drzew tylko w śladzie wykonywanego przez skarżącego ogrodzenia oraz czy wycięcia dotyczyły też pozostałego terenu działki, mając charakter nieuporządkowany i rozproszony.
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. Burmistrz wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 28 046 zł za usunięcie bez wymaganego zgłoszenia osiemnastu sztuk drzew gatunku sosna zwyczajna z terenu działki nr [...] oraz usunięcia bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew gatunku sosna zwyczajna, rosnących w granicy działek nr [...]. Kara została wyliczona zgodnie z regułą wyrażoną w art. 89 ust. 4 u.o.p. jako iloczyn obwodu pnia i stawki opłaty wskazanej w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1330, dalej "Rozporządzenie").
Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia 12 maja 2023 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 11 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadził kolejne oględziny, z których nie wynika, aby na terenie działki znajdowały się inne (poza już ujawnionymi) pniaki, będące pozostałościami wycinki drzew. Nie wynika to również z akt dochodzenia, a skarżący nie wskazał innych (nowych) pniaków, które byłyby pozostałością po wycinanych (kradzionych) rzekomo przez osoby trzecie drzewach. Nadto z akt sprawy nie wynika, aby wycinka miała charakter rozproszony i chaotyczny. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że możliwość, iż to osoby trzecie dokonały wycinki drzew była brana pod uwagę, jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczy tym twierdzeniom.
W ocenie Kolegium w realiach rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że podmiotem, któremu można przypisać odpowiedzialność administracyjną na gruncie postanowień art. 88 ust. 2 u.o.p., jest skarżący. Bez znaczenia jest fakt nieustalenia sprawcy (czy sprawców) wycinki, bowiem brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że sprawca ten nie działał "w związku" z realizacją wznoszenia ogrodzenia. Usytuowanie pni względem ogrodzenia świadczy o tym, że ścięcie drzew podyktowane było jego realizacją. W opinii Kolegium mało prawdopodobne jest, by wyręb drzew celem kradzieży prowadzony był zgodnie z przebiegiem granicy między działkami, a więc w sposób uporządkowany. Dla przyjęcia odpowiedzialności administracyjnej strony wystarczający jest zachodzący w sprawie związek przyczynowy pomiędzy jej zachowaniem, polegającym na zleceniu budowy ogrodzenia wzdłuż granicy działek, a popełnieniem deliktu administracyjnego w postaci wycięcia przedmiotowych drzew bez zezwolenia i zgody posiadacza nieruchomości sąsiedniej.
Skarżący wniósł skargę na decyzję Kolegium z dnia 12 maja 2023 r. do WSA w Gliwicach, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i zignorowanie konieczności podjęcia czynności zmierzających do ustalenia okoliczności braku wyrażenia zgody przez skarżącego na usunięcie drzew;
- 2) art 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i przypisanie nadmiernej mocy i wiarygodności opinii dendrologicznej sporządzonej w maju 2022 roku, która jest lakoniczna i nieprecyzyjna, oraz uniemożliwia wskazanie daty usunięcia drzew;
- 3) art 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego;
- 4) art. 81a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie nienadających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącego;
- 5) art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonych decyzji w oparciu o okoliczności, które były już wcześniej przedmiotem rozważań WSA w Gliwicach i nie dały podstaw do wydania wobec skarżącego decyzji nakładającej na niego karę finansową, a co za tym idzie, wydaniu zaskarżonych decyzji z pominięciem wiążącej organy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, które zostały zawarte w treści wydanego przez Sąd orzeczenia. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
W dniu 17 listopada 2023 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przyjął, że administracyjna kara została wymierzona w prawidłowym trybie oraz w prawidłowej wysokości, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 89 u.o.p. i powiązanymi z nimi przepisami Rozporządzenia. Ponadto przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych – i wskazał, że usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony. Przedmiotowa odpowiedzialność nie jest w tej sytuacji oparta na zasadzie winy, ale ma charakter czysto obiektywny. W opinii WSA w Gliwicach przy nakładaniu kary bez znaczenia pozostaje fakt, czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też wynajął w tym celu inny podmiot.
Sąd I instancji ustalił – na podstawie akt administracyjnych, w szczególności dwóch sporządzonych przez biegłych w zakresie leśnictwa i dendrologii opinii – że wszystkie drzewa, których dotyczy postępowanie, zostały ścięte w pasie długości ok. 300 m i szerokości ok. 2 m, pokrywającym się z przebiegiem zrealizowanego przez skarżącego ogrodzenia. Drzewa zostały usunięte tym samym okresie i przez tą samą osobę, o czym świadczą ślady zastosowanej techniki ścinki, sposób zakładania rzazów oraz zbliżony stopień degradacji biologicznej uwidocznionych pniaków (w tym penetracji tychże przez pasożytnicze grzyby). Zdaniem WSA w Gliwicach, ustalenia obu opinii biegłych są zasadniczo zbieżne co do okresu ścięcia drzew. Pierwsza sporządzona w sprawie opinia z końca 2019 r. wskazywała przybliżony okres ścięcia drzew pomiędzy 1,5 roku do 2 lat od daty dokonania oględzin, a więc okres pomiędzy styczniem a lipcem 2018 r. Druga z opinii, która wpłynęła do organu w czerwcu 2022 r., jako przybliżony okres usunięcia drzew wskazywała czas od 4 do maksymalnie 5 lat przed jej sporządzeniem, przy czym biegły zastrzegł, że ze względu na stan pniaków ustalenie dokładnego czasu wycinki jest utrudnione.
Także jednak w tym wypadku szacowany czas dokonania wycinki obejmuje okres od drugiej połowy 2017 r. do połowy 2018 r., a więc pokrywa się z okresem ścięcia drzew, wskazanym w pierwotnie sporządzonej opinii.
WSA w Gliwicach nawiązał do ustaleń zawartych w wyroku z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/GI 726/21, wskazując, że obie opinie zostały sporządzone przez osoby dysponujące fachową wiedzą z zakresu, w jakim je wydano. Zawarte w nich twierdzenia i wnioski oraz zaprezentowany tok rozumowania są spójne i logiczne. Twierdzenia skarżącego, odnośnie braku dostatecznej dokładności wskazania daty usunięcia drzew są, w opinii Sądu I instancji, gołosłowne, w szczególności ze względu na fakt, że z przedłożonej w sprawie opinii wynikało, że dokładne ustalenie daty ścięcia drzew, choć byłoby możliwe, to wiązałoby się z koniecznością poniesienia znacznych nakładów, a nadto jest utrudnione ze względu na znaczny upływ czasu, jaki upłynął od wycinki, jak również ze względu na stan pniaków.
Ponadto Sąd I instancji zauważył, że podejmując polemikę z wnioskami wynikającymi z opinii biegłych, skarżący nie przedstawił żadnej kontropinii, która podważałaby ustalenia wynikające ze zgromadzonych dowodów.
WSA w Gliwicach zgodził z Kolegium, że materiał dowodowy dawał podstawę do przyjęcia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy działaniem skarżącego, związanym z realizacją ogrodzenia, a dokonaniem wycinki drzew w przebiegu tego ogrodzenia, których istnienie uniemożliwiało jego budowę. Całokształt zebranego przez organy materiału dowodowego uzasadnia twierdzenie, że to skarżący ponosi odpowiedzialność za usunięcie przedmiotowych drzew w związku z realizacją ogrodzenia. Sąd I instancji przypomniał, że drzewa usunięto w pasie gruntu pokrywającym się z przebiegiem ogrodzenia. Zeznania świadków wskazują na fakt, że usunięcie drzew było związane z budową ogrodzenia, gdyż przed jego realizacją teren miał być zadrzewiony i miał zostać przez skarżącego przygotowany pod realizację ogrodzenia (tj. drzewa miały być usunięte). Przybliżony okres wycinki drzew pokrywa się także z okresem, w jakim skarżący zrealizował ogrodzenie.
Co więcej, na żadnym etapie postępowania nie uwidoczniono innych pniaków, które mogłyby potwierdzać prezentowaną przez skarżącego wersję o dokonywanej kradzieży drzew. Prezentowane przez organy stanowisko, odnoszące się do usunięcia drzew w związku z budową ogrodzenia przez skarżącego jest, zdaniem WSA w Gliwicach, przekonywujące, gdyż opiera się na wielu dowodach (opinii biegłego, zeznaniach świadków, kilkukrotnych oględzinach) i wykazuje istnienie związku przyczynowo-skutkowego między działaniem skarżącego i usunięciem drzew. Dlatego też Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. bądź innych przepisów, dotyczących swobodnej oceny dowodów.
Ponadto skarżący, mimo wielokrotnego podnoszenia tej kwestii, nie ujawnił innych pniaków niż te, które były przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie nie dały wiary twierdzeniom skarżącego co do faktu, że drzewa wycięły niezidentyfikowane osoby trzecie, celem pozyskania drewna na opał. Zdaniem WSA w Gliwicach, trudno byłoby uznać, aby osoby dopuszczające się kradzieży drewna dokonywały tej kradzieży akurat w miejscu planowanego przez skarżącego ogrodzenia i w pasie pokrywającym się z przebiegiem tego ogrodzenia.
Pismem z dnia 3 stycznia 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 listopada 2023 r. wywiódł skarżący (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości.
Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 89 ust. 10 u.o.p. podniósł zarzut przedawnienia, polegający na konieczności umorzenia niniejszego postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za usunięcie drzew, a tym samym braku możliwości wyegzekwowania względem skarżącego zaskarżonych decyzji Burmistrza oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium.
Ponadto – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:
- 1) brak podjęcia przez Sąd czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w tym przeprowadzenia dodatkowych dowodów, pomimo istnienia w niniejszej sprawie licznych wątpliwości, w tym braku dostatecznych dowodów stwierdzających, iż to skarżący miałby dokonać wycinki drzew na należącej do niego działce;
- 2) niewykazanie w stanie faktycznym związku przyczynowo skutkowego pomiędzy działaniem ze strony skarżącego a wycinką drzew znajdujących się na jego działkach, a co za tym idzie, braku zrealizowania przesłanek do zastosowania przepisu z art. 88 u.o.p.;
- 3) brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności: a) przypisanie nadmiernej mocy i wiarygodności opinii dendrologicznej sporządzonej w maju 2022, przy czym: – opinię tę należy uznać za lakoniczną, nieprecyzyjną oraz uniemożliwiającą wskazanie daty usunięcia drzew z przedmiotowych działek, co znajduje swoje odzwierciedlenie w wynikającym z treści opinii stwierdzeniu, iż określenie dokładnej daty wycinki nie jest możliwe; – przedmiotowa opinia nie zawierała dostatecznych informacji, które umówiłyby przypisanie odpowiedzialności skarżącemu za dokonanie wycinki drzew na przedmiotowych działkach oraz nie wykazała żadnych nowych oboczności zaistniałych w stanie faktycznym niniejszej sprawy; b) przypisanie nadmiernej mocy i wiarygodności opinii dendrologicznej sporządzonej w przez biegłego w 2020 r., przy czym przedmiotowa opinia nie zawierała dostatecznych informacji, które umówiłyby przypisanie odpowiedzialności skarżącemu za dokonanie wycinki drzew na przedmiotowych działkach, jak również nie wskazuje precyzyjnej daty usunięcia drzew z przedmiotowych działek; c) niedokonanie oględzin sąsiednich nieruchomości, na których również mogło dojść do nielegalnej wycinki drzew, pomimo wielokrotnego podnoszenia przez skarżącego okoliczności, iż na sąsiednich działkach również zdarzały się akty kradzieży drewna; d) nieuzyskanie informacji jak również nieprzesłuchanie właścicieli lub użytkowników sąsiednich nieruchomości w zakresie okoliczności, czy na ich działkach lub działkach sąsiednich dochodziło do nielegalnej wycinki drzew dokonywanej przez nieustalone osoby trzecie;
- 4) rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego: a) wynikającej z opinii obu biegłych niemożności ustalenia daty usunięcia drzew z przedmiotowych działek; b) wątpliwości co do tożsamości osób odpowiedzialnych za usunięcie drzew z przedmiotowych działek; c) faktu, iż w dniu 31 maja 2019 roku Prokurator Prokuratury Rejonowej zatwierdził postanowienie o odmowie wszczęcia dochodzenia w przedmiocie zgłoszonej przez skarżącego kradzieży drewna oraz braku złożenia przez odwołującego zażalenia na wskazane postanowienie o odmowie wszczęcia dochodzenia oraz jednocześnie braku odniesienia przez Sąd I Instancji do ww. faktu; d) faktu, że wycinka drzew miała miejsce tylko w jednym miejscu i bezpodstawne założenie, że osoby trzecie wycinające drzewa musiałyby dokonywać wycinki w różnych obszarach oznaczonych działek, w sytuacji, gdy wciąż nie wskazano sprawcy jej dokonania.
Na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z uwagi na przedawnienie możliwości ich wyegzekwowania, 3) umorzenie postępowania – ewentualnie, w przypadku braku dostrzeżenia przez Sąd podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy, na podstawie art. 185 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji.
Skarżący kasacyjnie wniósł również zasądzenie na rzecz skarżącego od Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Dodatkowym pismem procesowym z dnia 5 lutego 2024 r. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z recenzji do opinii dendrologicznej o stanie pniaków wyciętych drzew.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli zostanie wykazane, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W zarzucie sformułowanym w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powołane zostały dwa przepisy postępowania: art. 106 § 3 p.p.s.a i art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z tych przepisów nie został naruszony.
Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumpcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., III OSK 4612/21).
Fakultatywny ("sąd może") i względny (jeżeli nie spowoduje to "nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie") charakter uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu sprawia, że w art. 106 § 3 p.p.s.a. co do zasady trudno upatrywać samoistnej podstawy do sformułowania zarzutu kasacyjnego. Wstępną przesłanką, warunkującą celowość rozważenia naruszenia tego przepisu, jest zidentyfikowanie "istotnych wątpliwości" – wątpliwości, które dotyczą zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ale zarazem są pochodną braku pewnej wiedzy o określonych faktach. Chodzić może o specyficzne fakty, zasadniczo następcze, które nie przynależą do stanu faktycznego opisanego w hipotezie skonkretyzowanej normy materialnej, jednak potencjalnie mogą mieć wpływ na wynik postępowania sądowoadaministracjnego – dotyczy to, przykładowo, wzruszenia prejudykatu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., III OSK 7717/21).
Szersze ujęcie uprawnień z art. 106 § 3 p.p.s.a. zakłada możliwość ustalania w tym trybie również faktów przynależnych do stanu faktycznego opisanego w hipotezie skonkretyzowanej normy materialnej (a zatem "faktów sprawy administracyjnej"), które powinien był ustalić organ, a tego nie uczynił (por. J. Zimmermann, Aksjomaty sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2020, s. 232-233). W tym ujęciu skorzystanie przez sąd z uprawnień z art. 106 § 3 p.p.s.a. jawi się jako alternatywa dla uchylenia zaskarżonego aktu z uwagi na naruszenie zasady prawdy materialnej. Uprawnienia z art. 106 § 3 p.p.s.a. można też wtedy postrzegać jako instrument pozwalający na swego rodzaju sanację uchybień popełnionych przez organ w postępowaniu administracyjnym.
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że – poza wyjątkowymi przypadkami, gdy w toku kontroli sądowej liczą się fakty następcze wobec zaskarżonego aktu – naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. potencjalnie wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego (stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony), a sąd ani nie uchylił zaskarżonego aktu celem sanacji tego naruszenia przez organ, ani sam go nie sanował przeprowadzeniem uzupełniającego dowodu z dokumentu. Warunkiem skuteczności sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zatem połączenie go z zarzutem naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego przez organ i wykazanie, że któraś z relewantnych okoliczności faktycznych nie została należycie wyjaśniona ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym wciąż istnieją co do niej – a w konsekwencji co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu – istotne wątpliwości.
Skarżący kasacyjnie nie połączył zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego przez organ (przepisem takim – o czym będzie mowa niżej – nie jest art. 133 § 1 p.p.s.a.) – co samo przez się wyklucza jego skuteczność.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że: "W art. 106 § 3 p.p.s.a. ustawodawca ustanowił wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji. Nie można przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym »może«, przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie sąd dysponuje zmultiplikowanym luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania" (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2025 r., II OSK 122/23). "Przepisy art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kwestionowania ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2025 r., III OSK 2051/22). "Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji.
Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem »sąd może« wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek, co prowadzi do wniosku, że nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. O naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdyby sąd dopuścił z urzędu lub na wniosek strony dowód z dokumentu i prowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, ale zastosowane przez sąd administracyjny kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne i nie pozostawały bez wpływu na wynik sprawy" (wyrok NSA z dnia 19 maja 2026 r., II GSK 1700/25).
Z kolei artykuł 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...).
Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21). Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem dysponował kompletnymi aktami sprawy, uwzględnił całokształt zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego i na jego podstawie poczynił ustalenia faktyczne – a ściśle biorąc, dokonał kontroli ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Wyniku tej kontroli, który okazał się pozytywny, nie można skutecznie zakwestionować zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Z treści sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania i jego uzasadnienia wynika dążenie skarżącego kasacyjnie do podważenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie nie powołał jednak przepisów mogących stanowić wzorzec kontroli kasacyjnej w tym zakresie (art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. – bez względu na to, czy są rozpatrywane z osobna, czy też łącznie – takiego wzorca nie tworzą). Z tego względu, z uwagi na wskazane na wstępie uwarunkowania postępowania kasacyjnego, zarzut, o którym mowa, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 89 ust. 10 u.o.p., stanowiącego, że nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że odnośny termin pięcioletni dotyczy czynności jurysdykcyjnych organu I instancji. "Skoro zatem norma kształtująca sytuację materialnoprawną podmiotu administrowanego w sprawie sankcyjnej literalnie zakazuje wszczęcia postępowania bądź kontynowania wszczętego postępowania, to powinna być odczytywana jako skierowana do organu wszczynającego postępowanie w tej sprawie, tj. organu pierwszej instancji, a nie do organu, przed którym postępowanie jest wszczynane z woli podmiotu kwestionującego nałożenie sankcji.
Przyjęcie, że zakaz wszczęcia postępowania w sprawie bądź jego kontynuowania (dotyczy) również organu odwoławczego, wyłączałoby dwuinstancyjność postępowania administracyjnego czyniąc z odwołania wyłącznie instrument unikania odpowiedzialności administracyjnej, a zwłaszcza pozbawiając go charakteru środka prawnego inicjującego ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej granicach. Należy przyjąć, że w sprawie sankcyjnej gwarancja ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy wynikająca z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na ponownym zbadaniu przesłanek nałożenia sankcji administracyjnej, jeśli decyzja organu pierwszej instancji zapadła przed upływem 5 lat od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2024 r., III OSK 1242/22).
W niniejszej sprawie ustalono, że drzewa zostały usunięte pomiędzy styczniem a lipcem 2018 roku. Organ pierwszej instancji wydał decyzję w dniu 11 sierpnia 2022 r., a organ II instancji – w dniu 12 maja 2023 r. Zatem decyzje obu instancji zostały wydane przed upływem terminu pięcioletniego z art. 89 ust. 10 u.o.p. Gdyby nawet przyjąć, że usunięcie drzew mogło nastąpić w 2017 roku, to wspomniany termin również nie byłby przekroczony, skoro – jak wynika z powołanego orzecznictwa – liczy się wydanie decyzji przez organ I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie argumentuje: "Od końca roku, w którym najpóźniej mogło dojść do usunięcia drzew na działkach skarżącego (tj. 2018), do dnia dzisiejszego, upłynęło ponad 5 lat, w związku z czym decyzje nakładające na skarżącego karę pieniężną winny zostać uchylone, zaś samo postępowanie w tym przedmiocie – umorzone". Należy w związku z tym podkreślić, że upływ terminu pięcioletniego po wydaniu decyzji – w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności w dniu sporządzania skargi kasacyjnej – nie ma już znaczenia i nie uzasadniania uchylenia decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw uwzględnienia zawartego w piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2024 r. wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z recenzji do opinii dendrologicznej o stanie pniaków wyciętych drzew. Nie powstały bowiem istotne wątpliwości (wątpliwości co do zasadności zarzutów skargi kasacyjnej), do wyjaśnienia których przedmiotowy dowód byłby niezbędny.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.