Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 504/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 9 grudnia 2025 r. sygn. akt: II SAB/Bk 118/25 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 sierpnia 2024 r. w pełnym zakresie w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w punkcie 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 4 wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych, w punkcie 5 nie przyznał od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w punkcie 6 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W drodze wiadomości mailowej z dnia 5 sierpnia 2024 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych sp. z o.o. w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "kserokopii wszystkich umów i faktur firm wykonujących prace na zlecenie P. dotyczących inwestycji w C. w sprawie RG.271.2.2023 Poprawa warunków życia mieszkańców Gminy S. poprzez budowę kompleksu kulturalno-sportowego".

Organ wiadomością mailową z dnia 19 sierpnia 2024 r. przesłał skarżącemu pięć faktur i pięć umów, które opisane zostały jako: faktura i umowa M., faktura i umowa N., faktura i umowa S., faktura i umowa Ż1., faktura i umowa N1.

W dniu 9 maja 2025 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie na wskazany adres email, w trybie dostępu do informacji publicznej, kserokopii wszystkich delegacji Prezesa A. B. wystawionych i rozliczonych w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r.

W odpowiedzi z dnia 23 maja 2025 r., przesłanej drogą mailową, organ wskazał, że "W odpowiedzi na wniosek z 9 maja 2025 r. przekazujemy żądane informacje, o które wnioskował Pan już wcześniej". Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wydruku maila z dnia 23 maja 2025 r, wynika, że jako złączniki wymieniono ponownie pięć umów i pięć faktur tak jak w odpowiedzi z dnia 19 sierpnia 2024 r.

Pismem z dnia 29 września 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez nieudostępnienie pełnej informacji publicznej żądanej wnioskami z dnia 5 sierpnia 2024 r. oraz dnia 9 maja 2025 r., i wnosząc o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosków przez udostępnienie wszystkich żądanych dokumentów w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnym, ustawowo dopuszczalnym wymiarze, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a także o zawiadomienie prokuratury o możliwości popełnienia przestępstwa, zarzucił organowi naruszenie:

1. - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez celowe nieudostępnienie kompletnej informacji publicznej w postaci wszystkich umów i faktur dotyczących realizacji zadania inwestycyjnego, a tym samym zatajenie istotnych faktów mogących wskazywać na przestępczy proceder w działaniu organu, skutkujący z jego strony rażącą bezczynnością w tym zakresie,
2. - art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Skarżący wskazał, że prawo do informacji publicznej jest jednym z fundamentalnych praw obywatelskich, a jego realizacja stanowi podstawę kontroli społecznej nad działalnością podmiotów dysponujących środkami publicznymi. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie organ w sposób świadomy, uporczywy i nacechowany złą wolą uniemożliwił realizację tego prawa zatajając kluczowe dokumenty. Skarżący zaznaczył, że złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 sierpnia 2024 r., na który otrzymał odpowiedź dnia 19 sierpnia 2024 r. przez przesłanie zestawu dokumentów. Mając na celu weryfikację kompletności materiałów dnia 9 maja 2025 r. ponowił wniosek, jednak dnia 23 maja 2025 r. organ przesłał ponownie ten sam, niekompletny zestaw dokumentów. Jak stwierdził skarżący, w ten sposób organ "utwierdził go w fałszywym przekonaniu, że dokumentacja jest kompletna".

Ponadto skarżący wskazał, że wyniki kontroli Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (sygn. KND/128/24/DKZP) przedstawione w "Informacji o wynikach kontroli doraźnej" z dnia 15 września 2025 r. ujawniły fakt zatajenia umów i faktur na łączną kwotę ponad 1,2 mln zł., m.in. z firmami D. (226 814,46 zł), C. S.C. (250 000,00 zł) oraz M. (905 140,01 zł, w tym przypadku skarżący zaznaczył, że udostępniono jedynie fakturę na 100 050,00 zł).

Zdaniem skarżącego, stan bezczynności organu nie polega na milczeniu, lecz na udostępnieniu jedynie części żądanej informacji przy świadomym zatajeniu reszty, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jest równoznaczne z bezczynnością. W ocenie skarżącego doszło również do poświadczenia nieprawdy przez organ, gdyż organ wskazywał, iż nie odbywał podroży służbowych i nie korzystał z delegacji, podczas gdy faktycznie podpisywał umowy w Z. i K. Zdaniem skarżącego takie rozbieżności wypełniają znamiona czynu z art. 271 § 1 Kodeksu karnego. Skarżący dodał, że według orzecznictwa nieprawdziwa odpowiedź w trybie realizacji prawa do informacji publicznej może rodzić zarówno bezczynność jak i odpowiedzialność karną.

Do skargi skarżący załączył kserokopie faktury nr 8/2024 z dnia 22 lipca 2024 r. na kwotę 100 050 zł wystawioną organowi przez M. K. G. w C., kserokopie pierwszych stron umów zawartych przez organ w dniu 12 czerwca 2024 r. w Z. (nr 1/07/SK/2024) oraz w dniu 7 lutego 2024 r. w K. (nr 2/2024), a także wydruk "Informacji o wyniku kontroli doraźnej" z dnia 15 września 2024 r. Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wraz z protokołem tej kontroli (przeprowadzonej w okresie 7 kwietnia 2025 r. - 15 września 2025 r.), w tym informacji o stwierdzonych naruszeniach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że na każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona odpowiedź w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a udostępnione informacje były materiałem kompleksowym i odpowiadały żądaniom wniosku. Zdaniem organu, dochowanie wszelkich obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią przepisów normatywnych oznacza, że bezzasadny staje się zarzut stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Jako bezpodstawny organ ocenił zarzut poświadczenia nieprawdy, który nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości wyjaśniając, że sformułowanie "umowa zawarta w określonej miejscowości" nie oznacza, że umowa musiała być faktycznie podpisana w tym miejscu. To określenie zdaniem organu ma charakter formalny lub techniczny i odnosi się do miejsca zawarcia umowy, co może mieć znaczenie dla właściwości sądu a nie dla fizycznego miejsca złożenia podpisów. W ocenie organu miejscowość wskazana w umowie może być po prostu umownym określeniem miejsca zawarcia umowy, ustalonym przez strony, faktyczne podpisanie może odbyć się w różnych miejscach. Organ podtrzymał twierdzenie nieodbywania podroży służbowych i delegacji w związku z realizacją zadania pt. "Poprawa warunków życia mieszkańców Gminy S. poprzez budowę kompleksu kulturowo-sportowego w m. C." i zaprzeczył zaistnieniu czynu z art. 271 § 1 Kodeksu karnego.

Z uwagi na fakt, że skarżący w jednym piśmie z dnia 29 września 2024 r. zawarł de facto dwie skargi na bezczynność (w zakresie niezałatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 sierpnia 2024 r. i z dnia 9 maja 2025 r.) skargi rozdzielono na dwie sprawy o bezczynność: II SAB/Bk 118/25 dla wniosku z dnia 5 sierpnia 2024 r. i II SAB/Bk 119/25 dla wniosku z dnia 9 maja 2025 r.

W pismach procesowych z 16 i 20 października 2025 r. nadesłanych do sprawy II SAB/Bk 118/25 skarżący doprecyzował stanowisko odnosząc się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę.

Ponadto, w piśmie z dnia 23 października 2025 r. stanowiącym o uzupełnieniu akt administracyjnych organ wskazał, że w wyniku przeoczenia nie zostały udostępnione skarżącemu wszystkie żądane dokumenty, co nie było działaniem celowym, gdyż kompletna dokumentacja udostępniona została Urzędowi Zamówień Publicznych Departamentowi Kontroli Zamówień Publicznych w związku z wszczęciem kontroli na wniosek skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w punkcie 1 wyroku z dnia 9 grudnia 2025 r. sygn. akt: II SAB/Bk 118/25 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w pełnym zakresie w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w punkcie 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 4 wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych, w punkcie 5 nie przyznał od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, w punkcie 6 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 5 sierpnia 2024 r. jest żądanie udostępnienia "kserokopii wszystkich umów i faktur wykonujących pracę na zlecenie P. dotyczących inwestycji w C." oraz wyjaśnił, że zawnioskowane informacje spełniają cechy informacji publicznej.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: pkt 4 - podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz pkt 5 - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaznaczył, że Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o. w S. jest jednoosobową spółką, w której Gmina S. posiada wyłączność udziałów; realizuje ona zadania własne Gminy S. o charakterze użyteczności publicznej, a przez to nie ulega wątpliwości, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takiej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że przedmiot zawnioskowanej informacji mieści się w zakresie wskazanym w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy majątku publicznego. Zgodnie z treścią art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne; prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro żądane w sprawie niniejszej informacje dotyczą kontraktów na wykonanie inwestycji mającej (co wynika z samej jej nazwy) poprawić warunki życia mieszkańców Gminy, która jest przedsięwzięciem finansowanym ze środków publicznych, to wszystkie informacje z tym kontraktem związane i do niego się odnoszące stanowią informację publiczną, nie tylko sam kontrakt i aneksy, ale również wszelka dokumentacja mająca związek z jego wykonaniem bez względu na to, że pochodzi od podmiotów prywatnych lub jest do nich skierowana.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że bezspornie również organ udzielił odpowiedzi w terminie czternastodniowym wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem przesłał ją wnioskodawcy dnia 19 sierpnia 2024 r., jednakże sporny pozostawał zakres udostępnionej informacji. Sąd I instancji wskazał, że organ do maila z dnia 19 sierpnia 2025 r. załączył dziesięć dokumentów opisanych jako pięć faktur i pięć umów. Zdaniem WSA w Białymstoku, z porównania opisu tych dokumentów w ww. wiadomości e-mailowej oraz treści dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, a także z zestawienia tych dokumentów z treścią pisma organu z dnia 23 października 2025 r. i jego załączników wynika, że udzielając odpowiedzi w dniu 19 sierpnia 2024 r. organ przesłał wnioskodawcy:

1. 1) umowę z dnia 2 maja 2024 r. z firmą M. (na wykonanie prac brukarskich), w której nie określono kwoty wynagrodzenia, wraz z fakturą nr 8/2024 z dnia 22 lipca 2024 r. na kwotę 100 050 zł; Sąd I instancji zaznaczył, że w aktach administracyjnych znajduje się aneks nr 1 do tej umowy zawarty 29 lipca 2024 r., który nie został wymieniony wśród przesyłanych skarżącemu dnia 19 sierpnia 2024 r. załączników, zatem nie jest jasne czy został on wówczas przesłany, czy tylko został dołączony do akt administracyjnych;
2. 2) umowę z dnia 7 lutego 2024 r. z firmą N. P. Z. w K. (na dostawę i montaż nawierzchni modułowej, malowanie linii boisk, dostawę oraz montaż sprzętu sportowego na kwotę 233 700 zł), wraz z fakturą; Sąd I instancji zauważył, że w załączniku do wiadomości z dnia 19 sierpnia 2024 r. wymieniono "Faktura N." (pojedyncza), natomiast w aktach administracyjnych znajdują się dwie faktury: zaliczkowa z dnia 27 lutego 2024 r. na kwotę 140 220 zł i rozliczeniowa z dnia 26 czerwca 2024 r. na kwotę 93 480 zł (na łączną kwotę 233 700 zł);
3. 3) umowę z dnia 24 sierpnia 2023 r. z Usługi Ogólnobudowlane N2 W. w S. (na wykonanie więźby i pokrycia dachowego) na kwotę 78 300 zł brutto, wraz z fakturą nr 03/11/2024 z dnia 27 listopada 2023 r. na kwotę 78 300 zł;
4. 4) umowę z dnia 12 czerwca 2024 r. z S. sp. z o.o. w K. (na wykonanie nawierzchni poliuretanowej na bieżni oraz wykonanie rozbiegu do skoku w dal) na kwotę 173 745 zł netto; Sąd I instancji zaznaczył, że w złączniku do wiadomości z dnia 19 sierpnia 2024 r. wymieniono "Faktura S." (pojedyncza), natomiast w aktach administracyjnych znajdują się dwie faktury: zaliczkowa z dnia 12 lipca 2024 r. na kwotę 106 854 zł oraz końcowa z dnia 6 sierpnia 2024 r. na kwotę 213 706 zł brutto (173 745 zł netto);
5. 5) umowę z dnia 24 sierpnia 2023 r. z Ż. P. Z2. (na wykonanie instalacji CO i gazowej w budynku świetlicy) na kwotę 126 690 zł brutto, wraz z fakturą nr 57/2023 z 30 listopada 2023 r. na ww. kwotę.

Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się także, oprócz ww. dokumentów, inne dokumenty dot. prac prowadzonych w ramach przedsięwzięcia w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaznaczył ponadto, że z pisma procesowego organu z dnia 23 października 2025 r. przesłanego na pierwsze wezwanie sądu o nadesłanie akt administracyjnych wynika, że organ przyznał się do przeoczenia w postaci nieudostępnienia skarżącemu wszystkich żądanych dokumentów i nadesłał plik dokumentów, tj. umowy z C. i D. oraz cztery faktury (jedna wystawiona przez C., jedna przez D. oraz dwie wystawione przez M.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że na dzień 19 sierpnia 2024 r., a więc na moment udzielania odpowiedzi w trybie informacji publicznej na wniosek z dnia 5 sierpnia 2024 r. organ nie załatwił w całości tego wniosku, gdyż nie przesłał umowy i faktury z C. S.C. oraz umowy i faktury z D. Sąd I instancji zaznaczył, że obydwie te umowy i faktury są wcześniejsze niż data udzielanej odpowiedzi na ww. wniosek, zatem nie ma podstaw by twierdzić, że organ nie był w ich posiadaniu i nie mógł ich udostępnić, a tym samym od dnia 19 sierpnia 2024 r. organ pozostawał w bezczynności w powyższym zakresie.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że bezczynność ta trwała w momencie wniesienia skargi w dniu 1 października 2025 r. i nie ustała do dnia wyrokowania, zatem nie ma podstaw ani do oddalenia skargi na bezczynność, ani do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, bowiem wniosek ten nie został załatwiony w pełnym zakresie. W ocenie Sądu I instancji udzielona odpowiedź na skargę nie pozwala na przyjęcie, że po dacie wniesienia skargi na bezczynność organ przesłał wnioskodawcy uzupełnione dokumenty w postaci umowy z C. S.C. wraz z fakturą i umowy z D. wraz z fakturą.

Sąd I instancji wskazał również, że dopiero przy piśmie z dnia 23 października 2025 r. organ przyznał, że doszło do przeoczenia niemającego charakteru celowego, bowiem kontrolującym z Urzędu Zamówień Publicznych udostępniono pełną dokumentację podając zarazem, że przesłanie do Sądu I instancji kompletu akt administracyjnych (uporządkowanych), które zawierają brakujące dokumenty nieprzesłane wcześniej skarżącemu na jego wniosek, nie stanowi skutecznego (kompleksowego) załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 sierpnia 2024 r. WSA w Białymstoku wskazał zarazem, że nie wynika z akt sprawy ani z wypowiedzi organu podstawowa okoliczność pozwalająca na załatwienie skargi w inny sposób niż przez stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu, tj. okoliczność wskazująca na uzupełnienie udzielonej wnioskodawcy odpowiedzi z dnia 19 sierpnia 2024 r. przez przesłanie wnioskodawcy (a nie sądowi) brakujących dokumentów. Sąd I instancji zaznaczył również, że z dokumentów przedłożonych do sądu przez skarżącego również nie wynika, aby dysponował on z innego źródła nieprzesłanymi mu dotychczas dokumentami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej dotyczy obowiązku udostępnienia dokumentów w postaci ww. dwóch umów i dwóch faktur (C. S.C. i D.), natomiast sąd nie mógł stwierdzić bezczynności w zakresie nieudostępnienia dwóch znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy faktur wystawionych przez firmę M. K. G., tj. faktury nr 10/2024 z dnia 2 września 2024 r. oraz nr 11/2024 z dnia 27 września 2024 r., gdyż faktury te noszą daty późniejsze niż data wniosku i data udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący nie może żądać stwierdzenia bezczynności organu polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej, która powstała później (po dacie wniosku i udzielania odpowiedzi) i o której dowiedział się z dokumentów wytworzonych niemal rok później. W ocenie WSA w Białymstoku, nie jest również możliwe przyjęcie, że udostępnienie ww. faktur M. było objęte wnioskiem z dnia 9 maja 2025 r., bowiem jego przedmiot był zupełnie inny (dotyczył delegacji, a nie faktur czy umów).

Sąd I instancji stwierdził również, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z orzecznictwem należy rozumieć jako stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykle naruszenie, co - w ocenie WSA w Białymstoku - w sprawie miało miejsce. Zdaniem Sądu I instancji, co prawda bezczynność wystąpiła jedynie w zakresie częściowym, bowiem spośród wszystkich umów i faktur podlegających udostępnieniu nie udostępniono dwóch umów i dwóch faktur, jednak naruszenie jest ewidentne, organ się do niego przyznał, a okres bezczynności jest stosunkowo długi.

Sąd I instancji wskazał także, że z uwagi na okres bezczynności i ewidentność uchybienia uzasadnione było wymierzenie grzywny, z tym że w dolnych ustawowych granicach. Żądanie grzywny w granicach maksymalnych jest w okolicznościach sprawy niniejszej nieuprawnione, a nadto nie zostały wskazane powody, dla których tak wysoka grzywna miałaby zostać wymierzona. Ponadto zdaniem WSA w Białymstoku brak jest podstaw do przyznania sumy pieniężnej przewidzianej na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w wysokości maksymalnej jak wnosi skarżący, gdyż wniosek w tym zakresie nie został uzasadniony, zaś suma pieniężna jest rodzajem zadośćuczynienia za krzywdę jakiej doznał skarżący na skutek zaniechania organu, czego nie pozwala w sposób pozytywny przesądzić materiał zgromadzony w aktach sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w punktach od 1 do 4 oraz w punkcie 6 oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucił:

1. I. w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, mimo że:
3. a) organ nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek,
4. b) ewentualne nieobjęcie w odpowiedzi wszystkich dokumentów mieszczących się w zakresie żądania wynikało z niezamierzonego przeoczenia o charakterze techniczno-organizacyjnym, które mogło zostać usunięte bez potrzeby stwierdzania bezczynności, co skutkowało nieuzasadnionym zastosowaniem środka z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy tylko przedstawienie informacji całkowicie innej, niepełnej lub nieadekwatnej może być kwalifikowane jako rażąca bezczynność;
5. 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającego uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do dokonania czynności, podczas gdy stwierdzone uchybienia organu miały charakter marginalny i nie miały istotnego wpływu na realizację uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji publicznej;
6. 3) art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że organ w ustawowym terminie, zgodnie z wnioskiem udostępnił żądane przez skarżącego dokumenty (choć z uwagi na błąd techniczny - nieświadomie pominął dwie umowy) - co nie może świadczyć o kwalifikowanym - oczywistym i celowym naruszeniu prawa, a w konsekwencji również nałożeniem na organ grzywny;
7. 4) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 151 oraz 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na niewłaściwym ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i brak ustalenia rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia objętego wniesioną skargą oraz ilości złożonych przez skarżącego wniosków o udostępnianie informacji publicznej i sposobu ich rozpatrzenia przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
8. 5) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zbadaniu akt sprawy w sposób niepełny i wybiórczy, tzn. pominięciu istotnych dowodów i okoliczności faktycznych wskazujących na prawidłowe udzielenie przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz podjęcie czynności wyjaśniających i dodatkowo uzupełniających dokumenty w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a także brak ustalenia właściwego przedmiotu zaskarżenia - co w konsekwencji skutkowało nieuzasadnionym stwierdzeniem bezczynności organu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
9. 6) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, polegający w szczególności na niewskazaniu pełnego i jednoznacznego stanu faktycznego sprawy, pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, a także niewyjaśnieniu motywów prawnych rozstrzygnięcia, w tym przyczyn odmiennej oceny argumentów organu - wynikających z pominięcia istotnych dowodów i dokumentów w sprawie - co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji i dokonanie efektywnej kontroli instancyjnej, a tym samym stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
10. II. w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj.:
11. 1) art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. art. 149 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieobjęcie częścią odpowiedzi wszystkich żądanych dokumentów równoznaczne jest z bezczynnością organu w zakresie całego wniosku, podczas za bezczynność można uznać dopiero brak odpowiedzi albo udzielenie informacji w sposób całkowicie nieadekwatny do treści wniosku, a nie uchybienia o charakterze technicznym, które mogą zostać usunięte np. w drodze uzupełnienia informacji;
12. 2) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie oceny działania organu polegające na przyjęciu, iż w sprawie niniejszej organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej, zgodnej ze złożonym wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej udzielił odpowiedzi na wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał rozbieżności w ustaleniach stanu faktycznego wyjaśniając, że wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2024 r., skarżący zwrócił się do organu w trybie dostępu do informacji publicznej o przesłanie wszystkich umów i faktur firm wykonujących prace dotyczące inwestycji w C. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że w odpowiedzi na ww. wniosek w dniu 19 sierpnia 2024 r. przesłał w formie załączników do wiadomości e-mail pięć faktur i pięć umów. Kolejnym wnioskiem z dnia 9 maja 2025 r., skarżący wystąpił m.in. o: "przesłanie wszystkich faktur wystawionych przez podwykonawców w sprawie inwestycji RG.271.2.2023". Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył również, że skarżący w dniu 9 maja 2025 r. złożył do organu dwa odrębne wnioski o udostepnienie informacji publicznej - jeden dotyczył rozliczenia delegacji organu wystawionych i rozliczonych w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. zaś drugi dotyczył informacji w zakresie wystawionych faktur, co zdaniem organu zostało pominięte w uzasadnieniu Sądu I instancji.

Organ skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że na oba wnioski z dnia 9 maja 2025 r. odpowiedział w dniu 23 maja 2025 r. dwiema odrębnymi wiadomościami. W pierwszej wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 9 maja 2025 r. przekazuje żądane informacje, o które skarżący wnioskował już wcześniej. Drugą wiadomością z tej samej daty tj. w dniu 23 maja 2025 r., organ odpisał do skarżącego w odpowiedzi na wniosek z dnia 9 maja 2025 r., że w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. nie była wystawiona/rozliczona żadna delegacja Prezesa A. B. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że na wszystkie złożone przez skarżącego wnioski organ odpowiedział zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni, wskazując zarazem, że w przypadku wniosku w zakresie umów i faktur organ omyłkowo, do czego sam się przyznał w piśmie z dnia 23 października 2025 r. nie załączył umowy i faktury z firmą C. S.C. oraz firmą D. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie nie można w niniejszej sprawie mówić o bezczynności, bowiem w ustawowym terminie organ doręczył skarżącemu żądane umowy i faktury, a jedynie omyłkowo (m.in. z uwagi na ilość podobnych wniosków oraz liczne kontrole m.in. Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz Prokuratury oraz nieustanne wyjaśnienia i analizę całych akt w tym przedmiotowych umów), nie załączył całości żądanych dokumentów.

Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył, że w sprawie występuje jedynie incydentalna nieścisłość wynikająca z omyłki organu, zaś jako bezczynność należy traktować realny brak odpowiedzi albo zysk z dostarczania informacji niepełnej, wymijającej lub w pełni nieadekwatnej; natomiast incydentalne i niecelowe pominięcie dokumentów, nie przekracza właściwego zakresu sankcji art. 149 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi i nie może świadczyć o rażącej bezczynności i nałożeniu grzywny.

Organ skarżący kasacyjnie podniósł również, że z treści wniesionej skargi nie wynika bezpośrednio co kwestionuje skarżący, gdyż z treści zarzutów wnioskować można, że przedmiotem skargi są wnioski z dnia 5 sierpnia 2024 r. oraz z dnia 9 maja 2025 r. w zakresie umów i faktur, natomiast w uzasadnieniu skargi skarżący wskazuje również na błędne informacje w zakresie rozliczenia delegacji. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wskazał, że z samego uzasadnienia kwestionowanego wyroku nie jest jasne co w istocie (które wnioski) kontroluje Sąd I instancji - wprawdzie przedmiotem kontroli uznano wniosek z 5 sierpnia 2024 r. w przedmiocie umów i faktur, ale Sąd wspomina również w uzasadnieniu o wniosku z 9 maja 2025 r. wyjaśniając, że: "jego przedmiot był zupełnie inny (dotyczył delegacji organu a nie faktur czy umów)" choć drugi z wniosków z dnia 9 maja 2025 r. jak wyżej wskazano dotyczył również faktur i w istocie wniosek ten był powtórzeniem wniosku z dnia 5 sierpnia 2024 r.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie niezrozumiałe i nieuzasadnione jest stwierdzenie przez Sąd I instancji, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, nakładając zarazem na organ grzywnę. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów, a bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że omyłkowy brak załączenia w odpowiedzi dwóch umów i dwóch faktur nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie uzasadnienie rażącego naruszenia prawa jest lakonicznie, sprowadzające się do stwierdzenia, że naruszenie jest ewidentne, a okres bezczynności stosunkowo długi. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, nawet w przypadku uznania, że w sprawie miała miejsce bezczynność - z czym skarżący kasacyjnie się nie zgadza - to samo proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia lub braku zakończenia nie uzasadnia stwierdzenia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że stwierdzony przez Sąd I instancji "stosunkowo długi" okres rzekomej bezczynności organu, która w ocenie tego Sądu I instancji trwa od 20 sierpnia 2024 r., nie wynika z celowego braku chęci przekazania wnioskowanych dokumentów, ale z braku świadomości organu, że udzielona wcześniej odpowiedź nie zawiera wszelkich żądanych umów i faktur.

Niezasadne w ocenie organu skarżącego kasacyjnie jest również nałożenie na organ grzywny w kwocie 1000 zł, - z uwagi na podane wcześniej argumenty świadczące o oczywistej, technicznej i niecelowej pomyłce wynikającej z natłoku czynności, które związane były głównie z weryfikacją przedmiotowych dokumentów trudno uznać, że przyznana grzywna spełnia w przedmiotowym przypadku przypisaną jej funkcję represyjną i prewencyjną. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie w sprawie nie ma bowiem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że rzekoma bezczynność w załatwieniu sprawy wynikała ze złej woli organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi skarżący wskazał, że skarga kasacyjna w przeważającej części stanowi polemikę z ustaleniami faktycznymi oraz oceną prawną Sądu I instancji. Zdaniem skarżącego organ skarżący kasacyjnie nie wykazuje naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w rozumieniu art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podniósł, że twierdzenia skargi kasacyjnej sugerujące, jakoby doszło do wielokrotnego orzekania w tej samej sprawie lub za to samo zachowanie, pozostają w sprzeczności z jednoznacznymi ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wprost wskazał, że skarżący złożył dwa odrębne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, a pierwotnie jedna skarga obejmowała dwa stany faktyczne, które zostały rozdzielone przez Sąd I instancji na dwie odrębne sprawy o bezczynność.

Ponadto skarżący zaznaczył, że okoliczność, iż dwukrotnie występował o udostępnienie tych samych umów i faktur, nie oznacza jednorazowego naruszenia prawa ani tożsamości czynności organu. Zdaniem skarżącego każdy wniosek o informacje publiczną rodzi samodzielny obowiązek informacyjny, aktualny na dzień jego rozpoznania, a niewykonanie tego obowiązku w dwóch różnych momentach czasowych stanowi dwie odrębne bezczynności, nawet jeżeli dotyczą one tego samego zakresu przedmiotowego informacji. Skarżący wyjaśnił, że pierwsza bezczynność powstała po udzieleniu w dniu 19 sierpnia 2024 r. niepełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 5 sierpnia 2024 r., a druga bezczynność powstała po udzieleniu w dniu 23 maja 2025 r. odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego, w której organ ponownie przekazał identyczny, nadal niekompletny zestaw dokumentów. Zdaniem skarżącego fakt, że organ dwukrotnie podał tę samą nieprawdziwą informację, nie znosi odpowiedzialności, ale ją pogłębia.

Skarżący wskazał również, że po wystawieniu brakujących faktur skarżący złożył ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, obejmujący ten sam zakres przedmiotowy oraz że w dacie rozpoznawania drugiego wniosku wszystkie żądane dokumenty istniały i znajdowały się w dyspozycji organu. Ponadto skarżący podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, udostępnienie informacji publicznej w sposób niepełny, selektywny lub wprowadzający w błąd jest równoznaczne z bezczynnością organu. W ocenie skarżącego zasadnie Sąd I instancji uznał, że bezczynność miała charakter rażący, wskazując na jej powtarzalność, zakres finansowy oraz fakt posiadania przez organ pełnej dokumentacji w dacie drugiego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego i drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które z racji na swoją treść mogą być rozpoznane łącznie, organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) – dalej jako: u.d.i.p., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, mimo że: a) organ nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. gdyż udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, b) ewentualne nieobjęcie w odpowiedzi wszystkich dokumentów mieszczących się w zakresie żądania wynikało z niezamierzonego przeoczenia o charakterze techniczno-organizacyjnym, które mogło zostać usunięte bez potrzeby stwierdzania bezczynności, co skutkowało nieuzasadnionym zastosowaniem środka z art. 149 § 1 p.p.s.a. podczas gdy tylko przedstawienie informacji całkowicie innej, niepełnej lub nieadekwatnej może być kwalifikowane jako rażąca bezczynność oraz naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającego uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do dokonania czynności, podczas gdy stwierdzone uchybienia organu miały charakter marginalny i nie miały istotnego wpływu na realizację uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji publicznej.

W ramach powyższych zarzutów skarżący w rzeczywistości próbuje zarzucić Sądowi I instancji błędne ustalenie, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu, gdyż skarżący kasacyjnie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, oraz że ewentualne nieudostępnienie wszystkich żądanych informacji stanowiło naruszenie prawa, podczas gdy stwierdzone uchybienia miały charakter jedynie marginalny, niemający wpływ na realizację uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji publicznej.

Przede wszystkim odnosząc się do konstrukcji ww. zarzutów, na podstawie których strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 151 i art. 149 § 1 p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 czy art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę na bezczynność w niniejszej sprawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., nie stosował art. 151 p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie nieuwzględnienia skargi, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie stosował również przepisów u.d.i.p., lecz jedynie oceniał prawidłowość ich zastosowania przez organ, co oznacza, że nie mógłby ich naruszyć podczas orzekania, co już świadczy o wadliwej konstrukcji omawianych zarzutów i tym samym o ich nieskuteczności.

Ponadto podkreślić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia, czego w przedmiotowej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie czyni.

Należy jednak zaznaczyć, że skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. wiąże ten przepis z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że naruszenie to polega na stwierdzeniu bezczynności organu pomimo udostępnienia skarżącemu części wnioskowanych informacji. Zaznaczyć należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Prawa Publicznego", 2012, nr 6, s. 75). Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii.

Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 7.12.2010 r., I OSK 1737/10, LEX nr 745157; wyrok NSA z 28.11.2017 r., I OSK 1432/17, LEX nr 2424705; wyrok NSA z 20.10.2021 r., III OSK 1092/21, LEX nr 3245934). W przedmiotowej sprawie nie pozostawia wątpliwości fakt, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 5 sierpnia 2024 r. organ skarżący kasacyjnie nie udostępnił wszelkich żądanych informacji, co sam potwierdził niejednokrotnie w treści pism procesowych.

Ponadto z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby organ skarżący kasacyjnie udostępnił skarżącemu w innym czasie pełne informacje zgodnie z wnioskiem skarżącego. Z uwagi na powyższe należało wskazać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. i prawidłowo stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności.

W ramach trzeciego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a. w z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że organ w ustawowym terminie, zgodnie z wnioskiem udostępnił, żądane przez skarżącego dokumenty (choć z uwagi na błąd techniczny - nieświadomie pominął dwie umowy) - co nie może świadczyć o kwalifikowanym - oczywistym i celowym naruszeniu prawa, a w konsekwencji również nałożeniem na organ grzywny. Zarzut ten, sprowadzający się do błędnej kwalifikacji stwierdzonej bezczynności jako mającej znamiona rażącego naruszenia prawa, jest niezasadny. Z akt sprawy, co wskazane zostało już powyżej, wynika niepodważalnie, że organ w ustawowym terminie nie udostępnił skarżącemu pełnych informacji zgodnych z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a bezczynność ta, trwająca w chwili orzekania przez Sąd I instancji, trwa do chwili wydania niniejszego orzeczenia (w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających udostępnienie skarżącemu pełnych informacji).

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający wykazał zaistnienie przesłanki kwalifikowanej bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wziął pod uwagę tak okres, w którym organ pozostawał w bezczynności, jak również okoliczności świadczące o wiedzy organu o nieudostępnieniu całości wnioskowanych informacji i o pozostawaniu pomimo tego w dalszej bezczynności.

Należy jednak zaznaczyć, że w celu podważenia powyższego stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny charakteru naruszenia organu konieczne było sformułowanie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku błędnej wykładni art. 149 § 1a p.p.s.a. w zakresie rozumienia zawartego w tym przepisie pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Rozpoznawana skarga kasacyjnie takiego zarzutu nie zawiera, co świadczy o jej nieskuteczności w tym zakresie. Skoro Sąd I instancji doszedł do przekonania, że znaczne przekroczenie terminu udostępnienia informacji publicznej w powiązaniu z wiedzą organu o nieudostępnieniu wszystkich żądanych informacji uzasadnia ocenę, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przyjętym przez sąd, to niepodważenie tak dokonanej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, powodowało bezskuteczność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a.

Ponadto, w zakresie zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. powyższe wyjaśnienia pozostają aktualne, jednak podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy przyznaje się sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do połowy wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie górną granicę tej sumy. W sytuacji zatem, gdy Sąd - któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny bezczynności organu - znajdując podstawy do przyznania sumy pieniężnej, ustala jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach, zarzut naruszenia art. 149 § 2 nie może odnieść skutku.

W ramach zarzutu czwartego, piątego i szóstego opartych na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które z uwagi na swoją treść i wynikowość powiązanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów mogą być rozpoznane łącznie, skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 151 oraz 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., polegające na niewłaściwym ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i brak ustalenia rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia objętego wniesioną skargą oraz ilości złożonych przez skarżącego wniosków o udostępnianie informacji publicznej i sposobu ich rozpatrzenia przez organ co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zbadaniu akt sprawy w sposób niepełny i wybiorczy, tzn. pominięciu istotnych dowodów i okoliczności faktycznych wskazujących na prawidłowe udzielenie przez organ odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz podjęcie czynności wyjaśniających i dodatkowo uzupełniających dokumenty w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a także brak ustalenia właściwego przedmiotu zaskarżenia - co w konsekwencji skutkowało nieuzasadnionym stwierdzeniem bezczynności organu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, polegający w szczególności na niewskazaniu pełnego i jednoznacznego stanu faktycznego sprawy, pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, a także niewyjaśnieniu motywów prawnych rozstrzygnięcia, w tym przyczyn odmiennej oceny argumentów organu - wynikających z pominięcia istotnych dowodów i dokumentów w sprawie - co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji i dokonanie efektywnej kontroli instancyjnej, a tym samym stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że treść powyższych zarzutów sprowadza się do zarzucenia Sądowi I instancji błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, pominięcia istotnych dowodów i okoliczności sprawy, błędne ustalenie przedmiotu zaskarżenia oraz nieodpowiadające wymogom prawa uzasadnienie orzeczenia. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków.

Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., zaś prawidłowość tej oceny, którą podważa organ skarżący kasacyjnie, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Należy ponadto wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega rozbieżność pomiędzy ustaleniami Sądu I instancji, a stanem faktycznym przedmiotowej sprawy. Nie można jednak twierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. tylko z tego powodu, że opierał się na niekompletnych aktach sprawy, przesłanych – jako kompletne - przez organ. W zaistniałej sprawie rzeczywiście mamy jednak do czynienia z wnioskiem skarżącego z dnia 5 sierpnia 2024 r. dot. umów i faktur w zakresie przedsięwzięcia w C., w sprawie którego organ pismem z dnia 19 sierpnia 2024 r. udostępnił skarżącemu niepełną informację. W tym zakresie została wniesiona skarga do Sądu I instancji i w tym zakresie WSA w Białymstoku orzekał. Fakt, że skan wniosku z dnia 9 maja 2025 r. dot. umów i faktur w zakresie przedsięwzięcia w C. oraz odpowiedź organu z dnia 23 maja 2025 r. dot. delegacji udzielonych organowi zostały przesłane dopiero wraz ze skargą kasacyjną, nie zmienia oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji nie naruszył w przedmiotowej sprawie art. 133 § p.p.s.a. Sąd I instancji na podstawie akt przesłanych przez organ temu sądowi prawidłowo określił przedmiot zaskarżenia, prawidłowo ilość złożonych przez skarżącego wniosków i sposób ich rozpatrzenia, a zatem nie naruszył również przepisów objętych treścią zarzutu czwartego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla załatwienia sprawy, czy były one uwzględnione przy wydaniu rozstrzygnięcia i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07), opierając się na aktach sprawy. W przedmiotowej sprawie organowi dwukrotnie zwracane były akta przez Sąd I instancji, w tym również celem uporządkowania ich przez organ.

Nie można więc w tym miejscu stwierdzić, że niedochowanie należytej staranności przez organ skarżący kasacyjnie w prowadzeniu, a następnie w uporządkowaniu i przesłaniu akt do Sądu I instancji stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zbadanie akt sprawy w sposób wybiórczy i niepełny bądź poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia również dopatruje się organ skarżący kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Należy w tym miejscu ponownie zaznaczyć, że w skardze do Sądu I instancji skarżący wskazał bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 5 sierpnia 2024 r., zakreślając zarazem przedmiot zaskarżenia i w tym zakresie Sąd I instancji rozpatrzył przedmiotową sprawę, a przez to nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że kwestionowanie prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy nie jest także możliwe na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może bowiem być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Sąd I instancji wskazał powody stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, uznania organu za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a żądane przez skarżącego informacje za posiadające walor informacji publicznej. Należy podkreślić przy tym, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14).

Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku czyni go w pełni poddającym się kontroli instancyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, których prawidłowość nie może być skutecznie kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W związku z powyższymi okolicznościami stwierdzić należy, że zarzuty czwarty, piąty i szósty są niezasadne, a przez to strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w treści skargi naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to naruszenia przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie w zarzucie pierwszym i drugim, które z uwagi na swoją konstrukcję mogą zostać rozpoznane łącznie, zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieobjęcie częścią odpowiedzi wszystkich żądanych dokumentów równoznaczne jest z bezczynnością organu w zakresie całego wniosku, podczas gdy za bezczynność można uznać dopiero brak odpowiedzi albo udzielenie informacji w sposób całkowicie nieadekwatny do treści wniosku, a nie uchybienia o charakterze technicznym, które mogą zostać usunięte np. w drodze uzupełnienia informacji oraz naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie oceny działania organu polegające na przyjęciu, iż w sprawie niniejszej organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej, zgodnej ze złożonym wnioskiem, podczas gdy organ administracji publicznej udzielił odpowiedzi na wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej w ustawowym terminie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że treść przywołanych przez skarżącego przepisów w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej stanowi o ich proceduralnym charakterze, gdyż art. 13 ust. 1 u.d.i.p. reguluje termin, w jakim winna być udostępniona wnioskowana informacja publiczna, zaś art. 14 ust. 1 u.d.i.p. reguluje formę udostępnienia informacji, i z tego szczególnie względu przedstawione zarzuty, jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, nie są zasadne. Należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się możliwość zarzucenia przepisom proceduralnym błędnej wykładni, to jednak w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe odkodowanie treść zarzutów skarżącego, a to poprzez rozbieżność pomiędzy brzmieniem danego powoływanego przepisu, a wyjaśnieniem określającym sposób błędnej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, zawartym w zarzucie. Na marginesie należy zaznaczyć, że przepisy zawarte w zarzutach skargi kasacyjnej w ramach dwóch podstaw, w znacznym zakresie pokrywają się ze sobą, a skarżący próbuje wykazać na podstawie tych samych regulacji tak naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego, co świadczy o niekonsekwencji przedstawionych twierdzeń i wadliwości (w tej konkretnej sprawie) zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nawet gdyby jednak przyjąć, że skarżący próbuje zarzucić Sądowi I instancji błędną wykładnię pojęcia bezczynności, polegającą na uznaniu, że nieobjęcie odpowiedzią wszystkich żądanych dokumentów równoznaczne jest z bezczynnością organu należy ponownie wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu drugiego naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że w rzeczywistości skarżący kasacyjnie na jego podstawie usiłuje podważyć prawidłowość ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy, co nie jest możliwe na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię. Wskazać należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędna wykładnia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. W zakresie drugiego zarzutu organ skarżący kasacyjnie próbuje wytknąć, że Sąd I instancji błędne ocenił, że organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem.

O nieskuteczności tego zarzutu świadczy zatem przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w ustaleniu, czy żądane informacje zostały udostępnione skarżącemu. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).

Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

W zakresie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.).

Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro występował w sprawie osobiście, a złożona w sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.