Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 120/23 oddalił skargę J. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 28 stycznia 2022 r. J. K. (dalej: "skarżący") wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW (dalej: "organ") z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej.
Rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] sierpnia 2021 r. J. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Termin wypowiedzenia upływał z dniem 31 grudnia 2021 r. Dowódca 14 Zachodniopomorskiej Brygady Obrony Terytorialnej zaświadczył, że J. K. pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i na dzień zwolnienia ze służby wojskowej posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 22 lat 3 miesięcy i 18 dni. Wnioskodawca w załączonym do wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej oświadczeniu wskazał do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień 31 grudnia 2021 r., w którym zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym młodszy chorąży oraz posiadał następujących członków rodziny: żonę, córkę oraz syna, z którymi wspólnie zamieszkiwał pod adresem: [...].
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją nr [...] z [...].10.2022 r., odmówił J. K. wypłaty odprawy mieszkaniowej. Organ stwierdził, że wnioskodawca wraz z małżonką w dniu 7 października 1998 r. nabył na własność lokal mieszkalny od Gminy [...] z bonifikatą w związku z czym odprawa mieszkaniowa nie przysługuje.
W odwołaniu pełnomocnik J. K. podniósł m.in., że w dacie nabycia lokalu mieszkalnego od Gminy z bonifikatą odwołujący się nie był żołnierzem zawodowym w związku z czym odprawa mieszkaniowa przysługuje.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...].11.2022 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w kwestii wypłaty odprawy mieszkaniowej zaszła zmiana sytuacji prawnej, wynikająca z wejścia w życie 23 kwietnia 2022 r. ustawy o obronie Ojczyzny, która na podstawie art. 713 wprowadziła zmiany przepisów ustawy o zakwaterowaniu. Przepis art. 819 ustawy o obronie Ojczyzny (przepis intertemporalny) reguluje, że w sprawach wszczętych i niezakończonych, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Organ stwierdził, że w rozpoznawanym zakresie dotyczącym wypłaty odprawy mieszkaniowej ustawa o obronie Ojczyzny, stanowi inaczej niż przed 23 kwietnia 2022 r., tj. dniem jej wejścia w życie. Stąd też wskazano, że organ jest zobowiązany stosować przepisy ustawy o zakwaterowaniu, w obecnym brzmieniu, zarówno do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie zmienionej ustawy.
Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynika, że J. K. na podstawie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego w [...] zawartej w akcie notarialnym z 7 października 1998 r. Rep. A nr [...], nabył lokal mieszkalny od Gminy [...], przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, na uprzywilejowanych warunkach, tj. z uwzględnieniem bonifikaty.
Na powyższą decyzję organu skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę J. K. uznając, że odprawa mieszkaniowa skarżącemu nie przysługuje.
W odniesieniu do zawartego w zaskarżonej decyzji twierdzenia organu, że zobowiązany był zastosować w sprawie przepisy ustawy o zakwaterowaniu "w obecnym brzmieniu", Sąd I instancji podniósł, iż niniejszej sprawie postępowanie dotyczące wypłaty odprawy mieszkaniowej wszczęte zostało wnioskiem skarżącego z dnia 28 stycznia 2022 r. (uzupełnionym 16 lutego 2022 r.), a zatem przed wejściem w życie ustawy o obronie Ojczyzny i nie zostało zakończone przed wejściem w życie tej ustawy.
Przepis przejściowy, tj. art. 819 ustawy o obronie Ojczyzny stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Ponadto, tym stanie faktycznym prawidłowo organ stwierdził, że spełniona została przesłanka negatywna do wypłaty odprawy mieszkaniowej, określona w art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu.
W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej interpretacji, zarówno art. 23 ust. 9 pkt 1, jak i art. 21 ust. 6 pkt 3 wymienionej ustawy, stwierdzając, że skarżącemu nie przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej, albowiem nabył wraz z żoną lokal mieszkalny od Gminy z uwzględnieniem bonifikaty. Z ustawy wynika, że wyłączone jest uprawnienie do uzyskania odprawy mieszkaniowej jeżeli skarżący lub małżonek nabył kiedykolwiek lokal mieszkalny od gminy z bonifikatą (v. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 854/21).
W świetle powyższego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, fakt nabycia przez skarżącego wraz z małżonką lokalu mieszkalnego od gminy z bonifikatą wyklucza w świetle art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu prawo do odprawy mieszkaniowej. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby bonifikata została zwrócona. Skarżący na wezwanie organu w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego nie udzielił odpowiedzi. W związku z tym zasadnie organ przyjął, że bonifikaty nie zwrócono. Ustalenia tego nie podważano w skardze.
W ocenie Sądu I instancji, taka wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 3 powołanej ustawy pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Interpretacja art. 21 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu zaproponowana w skardze pozostaje w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji Mienia Wojskowego, Gminy czy Skarbu Państwa, są wspólne m.in. dla żołnierzy, policjantów. Z tych względów Sąd uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego za niezasadne.
Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty naruszenia prawa procesowego.
W sprawie nie było więc podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) orzekł, jak we wskazanym na wstępie wyroku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a.") naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepisy ustawy mają zastosowanie do skarżącego, mimo że w dacie nabycia przedmiotowego lokalu nie był zawodowym żołnierzem,
- 2. art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepisy ustawy mają zastosowanie do skarżącego, mimo że w dacie nabycia przedmiotowego lokalu nie był zawodowym żołnierzem,
- 3. art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy po dniu 04.12.2000 r. skarżący nie nabył lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia ani od Skarbu Państwa, ani od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ani od jednostki samorządu terytorialnego,
- 4. art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię w konsekwencji dowolne pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, że w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności, że zasada ta obowiązuje na gruncie ustawy o zakwaterowaniu,
- 5. art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepisy ustawy mają zastosowanie do skarżącego, mimo że w dacie nabycia przedmiotowego lokalu nie był zawodowym żołnierzem,
Nadto zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie zaś zmianę zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi Skarżącego w całości. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, oraz o zasądzenie na rzecz organu "kosztów zastępstwa procesowego". Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie pozostają ze sobą w ścisłym związku i wymagają łącznego rozpoznania.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - w tym art. 23 ust. 9 pkt 1 i art. 21 ust. 6 pkt 3 tej ustawy.
Stosownie do art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli żołnierz m.in. skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w art. 21 ust. 6 tej ustawy, to jest np. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia (art. 21 ust. 6 pkt 3). Ustawodawca wskazał zatem przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji prawa żołnierza zawodowego do odprawy mieszkaniowej.
Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie nabył od Gminy [...] w dniu 7 października 1998 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), lokal mieszkalny w [...]. Przy zakupie tego lokalu udzielona została przez Gminę bonifikata (§ 6 aktu notarialnego).
Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej "skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6" (czas przeszły dokonany) oznacza, że uprawniona osoba już skorzystała ze wskazanych w tym przepisie uprawnień i wystarczy, że zrobiła to raz - niezależnie od momentu w którym to uczyniła (tj. przed rozpoczęciem zawodowej służby wojskowej czy w jej trakcie). Ta negatywna przesłanka nie została w żaden sposób powiązana z czasem trwania służby wojskowej. Okolicznością prawnie relewantną jest istnienie przesłanki negatywnej w chwili możliwości skorzystania z prawa do odprawy mieszkaniowej, a nie data nabycia lokalu. Przepisy art. 23 ust. 9 pkt 1, ani art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie odnoszą się do kwestii czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, ani np. czasu w jakim został zawarty związek małżeński.
Przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje wszystkie możliwe przypadki nabycia lokalu od podmiotów publicznoprawnych z bonifikatą lub pomniejszeniem w cenie nabycia, zaistniałe w różnych konfiguracjach (wyrok NSA z 8 listopada 2023 r. sygn. III OSK 2703/21).
W swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że celem wynikającym z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest zakwaterowanie żołnierza w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia żołnierz może wykorzystać tylko jeden raz. Zaś sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane (m.in. wyroki NSA: z 12 lutego 2020 r., I OSK 1688/18; z 26 września 2018 r. I OSK 2559/16; z 25 lutego 2015 r., I OSK 1240/13). Dla wyłączenia uprawnienia do odprawy mieszkaniowej w świetle przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy wystarczający jest wyłącznie fakt nabycia lokalu od podmiotu publicznoprawnego na preferencyjnych warunkach, bez względu na to, kiedy miał on miejsce i bez względu na łączące strony stosunki majątkowe (por. np. wyroki NSA z: 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12; 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 454/21; 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21).
Analiza wszystkich przypadków wyłączenia prawa do zakwaterowania zawartych w punktach 1-5 ustępu 6 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dowodzi, że istotny jest jedynie fakt uzyskania pomocy publicznej w określonej formie (ekwiwalentu, odprawy, bonifikaty w cenie nabycia, itp.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka określona w tym przepisie, a tym samym brak było podstaw, aby przyznać stronie prawo do odprawy mieszkaniowej.
Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie są niezasadne.
W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. gdyż przepis ten (podobnie zresztą jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 p.p.s.a.) ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
Tym samym zastosowanie przez sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.
Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.