Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 września 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 311/25 oddalił skargę B. N. na bezczynność Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 30 maja 2025 r. B. N. (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902) powoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.", wystąpił do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] (dalej: "organ") o udzielenie informacji na temat urządzeń do gier i automatów znajdujących się w magazynach depozytowych [...] UCS w [...] na dzień złożenia wniosku:
- - nazwy towarów,
- - ich numer identyfikacyjny,
- - nazwy podmiotów uprawnionych do odbioru depozytu (jeśli depozyt może być już odebrany) w sposób, który będzie umożliwiał powiązanie danego towaru z jego numerem identyfikacyjnym i podmiotem uprawnionym.
Pismem z dnia 5 czerwca 2025 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] powołując się na literaturę przedmiotu oraz orzeczenia sądów administracyjnych poinformował stronę, że wnioskowane informacje mają charakter wewnętrzny, nie są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Organ wskazał, że znajdujące się w gestii Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego dane dotyczące urządzeń do gier i automatów są wytworzone tylko i wyłącznie na potrzeby [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] i związane są z jego działalnością i wypełnianiem zadań. Stanowią informacje wewnętrzne, mają charakter porządkowy i służą usprawnieniu pracy urzędu, tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej.
Na bezczynność Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę B. N..
Wprawdzie Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to jednak uznał, że zgodnie z prawem wnioskowane informacje, nie są informacją publiczną.
Sąd stwierdził tym samym, że zarzut bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie jest uzasadniony.
Podkreślił przy tym, że kwestie depozytu urzędu celno-skarbowego reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie depozytu urzędu celno-skarbowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 373). Zostało ono wydane na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Prawo celne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1373). Art. 73 ust. 1 tej ustawy stanowi, że postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 12, art. 138a § 4, art. 141-143, art. 168, art. 170, art. 215 § 1 oraz działu IV rozdziałów 2, 5, 6, 9 i 10.
Zarówno zatem w sprawach celnych jak i podatkowych zastosowanie znajduje przepis art. 178 o.p., zgodnie z którym § 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, odpisów oraz sporządzania kopii przy wykorzystaniu własnych przenośnych urządzeń. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.
§ 2. Czynności określone w § 1 dokonywane są w lokalu organu podatkowego w obecności pracownika tego organu.
§ 3. Strona może żądać wydania jej kopii akt sprawy lub uwierzytelnionych odpisów akt sprawy albo uwierzytelnienia kopii akt sprawy.
§ 4. Organ podatkowy może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób, o którym mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji - podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W takich okolicznościach podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Przepisy prawa przewidują w niniejszej sprawie odrębny tryb udostępnia informacji oraz ograniczają ją do określonego kręgu osób, podobnie jak przepisy regulujące dostęp np. do akt postępowania karnego.
Sąd I instancji podzielił także argumentację organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i z tego powodu nie podlegała udostępnieniu.
Nie można uznać za informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu, wszystkich informacji posiadanych przez organ administracji. Dostęp do informacji publicznej nie obejmuje wszelkich posiadanych przez organ danych. Dostęp ten ma umożliwić uzyskanie informacji o działaniu organu. Nie dotyczy natomiast zindywidualizowania znajdujących się w sferze działania organu przedmiotów i oznaczenia ich właścicieli. Wiedza o przedmiotach znajdujących się w depozycie organu w żaden sposób nie odnosi się do prawidłowości i sposobu działania organu administracji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł B. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a."):
- 1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo celne w zw. z art. 178 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez błędne uznanie, iż postępowanie o likwidację niepodjętych depozytów jest postępowaniem w sprawach celnych, podczas gdy jest to odrębne postępowanie, a depozyty objęte wnioskiem nie są przedmiotem postępowania ani w sprawach celnych ani podatkowych, w związku z czym nie mają do nich zastosowania przywołane przez sąd przepisy,
- 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten określa element katalogu otwartego informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, podczas gdy enumeratywnie wymieniona jest w katalogu ustawowym.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo celne w zw. z art. 178 ustawy Ordynacja podatkowa "poprzez błędne uznanie, iż postępowanie o likwidację niepodjętych depozytów jest postępowaniem w sprawach celnych, podczas gdy jest to odrębne postępowanie, a depozyty objęte wnioskiem nie są przedmiotem postępowania ani w sprawach celnych ani podatkowych, w związku z czym nie mają do nich zastosowania przywołane przez sąd przepisy".
Na wstępie podkreślić należy, że WSA w Gdańsku wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "podziela argumentację organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i z tego powodu nie podlegała udostępnieniu" (k. 75 a.s.). Istotą zaskarżonego wyroku jest zatem stwierdzenie, że żądana przez wnioskodawcę informacja, nie jest informacją publiczną i tym samym nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji wystarczyło o tym zawiadomić wnioskodawcę pismem. To stanowisko Sądu I instancji nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, a zatem należy je przyjąć jako niepodważone i zaakceptowane przez skarżącego.
Dla powyższej oceny nie mają znaczenia rozważania WSA w Gdańsku odnośnie zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo celne w zw. z art. 178 ustawy Ordynacja podatkowa. Sam Sąd I instancji podaje, że miałyby one zastosowanie wyłącznie w sytuacji, jeżeli zatem żądana informacja miałaby charakter informacji publicznej (a jak przyjął Sąd nie ma takiego charakteru). W takim przypadku i tak nie podlegałaby ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p., lecz w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Prawo celne w zw. z art. 178 ustawy Ordynacja podatkowa, o czym organ powinien zawiadomić wnioskodawcę w formie pisemnej.
Co do samego powiązania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo celne w zw. z art. 178 ustawy Ordynacja podatkowa to jest ono poprawne. Ustawa o dostępie informacji publicznej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normatywną wskazówkę, który z porządków prawnych powinien mieć pierwszeństwo w przypadku stwierdzenia kolizji z przepisami szczególnymi. Na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należy przyjąć, że w przypadku zbiegu ustaw, pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Takimi przepisami są właśnie art. 73 ust. 1 ustawy Prawo celne w zw. z art. 178 ustawy Ordynacja podatkowa. Mamy wówczas do czynienia z informacją publiczną, ale zasady i tryb dostępu do niej określone są odmiennie w ustawie szczególnej. Strona skarżąca kasacyjnie odniosła ten zarzut do stanu faktycznego, czyli do błędnego uznania, iż "postępowanie o likwidację niepodjętych depozytów jest postępowaniem w sprawach celnych, podczas gdy jest to odrębne postępowanie, a depozyty objęte wnioskiem nie są przedmiotem postępowania ani w sprawach celnych ani podatkowych, w związku z czym nie mają do nich zastosowania przywołane przez sąd przepisy".
Zauważyć należy, że skarżący nie zakwestionował ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji w tym zakresie oraz stwierdzenia, że żądana we wniosku informacja nie jest informacją publiczną.
Ubocznie jedynie wskazać można, że Sąd I instancji w ogóle nie rozważał złożonego wniosku w kontekście ustawy z 18 października 2006 r. o likwidacji niepodjętych depozytów (Dz.U. z 2006 r., nr 208, poz. 1537). Sąd odwołał się jedynie do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie depozytu urzędu celno-skarbowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 373), które określa warunki przyjmowania towarów do depozytu urzędu celno-skarbowego oraz wydawania towarów z depozytu; przypadki, w których organ celny odmówi przyjęcia towarów do depozytu i terminy przechowywania towarów w depozycie. Natomiast nie reguluje ono kwestii likwidacji depozytu. Nie było to jednak przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej.
Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. "w zakresie, w jakim przepis ten określa element katalogu otwartego informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną". Po pierwsze, jak wskazuje sama strona skarżąca kasacyjnie, przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji, z więc nie mógł go naruszyć, a już zwłaszcza przez błędną jego wykładnię skoro jej nie dokonywał. Po drugie, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej wykazać musi na czym polega błędna wykładnia przepisu przyjęta przez Sąd I instancji oraz jaka powinna być jego prawidłowa interpretacja. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w ogóle nie uzasadnił tego zarzutu. Brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakichkolwiek rozważań przedstawiających jaka powinna być prawidłowa wykładnia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.
Po trzecie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Przyjmują nawet dopuszczalność w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwość kwestionowania niezastosowania określonego przepisu prawa, to byłoby to możliwe z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10).
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Tymczasem, jak już to wskazano, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest w tym zakresie szerszego i merytorycznego uzasadnienia.
Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.