Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 360/26

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Go 85/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej "WSA w Gorzowie Wielkopolskim", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. (dalej "skarżący") na bezczynność Rektora Uniwersytetu Zielonogórskiego (dalej "Rektor", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej;

1. 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3. w pozostałym zakresie oddalił skargę;
3. 4. zasądził od Rektora na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w na-stępujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 15 lutego 2025 r. skarżący zwrócił się do Rektora o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania statutu ówczesnych: 1. Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Zielonej Górze;

2. Wyższej Szkoły Inżynierskiej w Zielonej Górze – jakie obowiązywały w dniu 27 września 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Rektor w dniu 28 lutego 2025 r. przekazał skarżącemu statut Wyższej Szkoły Inżynierskiej z 1992 r. oraz poinformował, że statut Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Zielonej Górze jest dostępny w Bibliotece Uniwersytetu Zielonogórskiego. Ze względu na fakt, że odpowiedź na wniosek dostępowy obejmowała statuty uchwalone w oparciu o inną ustawę i po wskazanej dacie we wniosku o udostępnienie informacji – skarżący wiadomością z dnia 4 marca 2025 r. ponowił swój pierwotny wniosek z dnia 15 lutego 2025.

Pismem z dnia 7 maja 2025 r. skarżący wniósł do WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Rektora w zakresie przesłania informacji żądanej wspomnianym wnioskiem z dnia 15 lutego 2025 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie "Prezesa Rady Ministrów", na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a także stwierdzenie, że dopuścił się bezczynności;

1. 2) orzeczenie przez Sąd I instancji istnienia uprawnienia do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej;
2. 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w wysokości 64.457,10 zł, alternatywnie o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w wysokości 32.228,55 zł;
3. 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Organ wniósł o oddalenie skargi. Rektor wskazał, że wiadomością z dnia 20 maja 2025 r. zrealizował wniosek skarżącego z dnia 15 lutego 2025 r. poprzez udostępnienie statutu Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Zielonej Górze z 1986 r., obowiązującego w dniu 27 września 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Ponadto Rektor w dniu 30 czerwca 2025 r. poinformował skarżącego, że: – statut Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Zielonej Górze z 1986 r., obowiązujący w dniu 27 września 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385) został udostępniony skarżącemu drogą elektroniczną (e-mail) w dniu 20 maja 2025 r., z kolei statut Wyższej Szkoły Inżynierskiej w Zielonej Górze z 1986 r. obowiązujący w dniu 27 września 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U Nr 65, poz. 385) nie znajduje się w zasobach Uniwersytetu Zielonogórskiego, w związku z czym nie jest możliwe udostępnienie informacji w żądanym zakresie.

W dniu 10 września 2025 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wydał opisany na wstępie wyrok, którym częściowo uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że żądane informacje (statuty uczelni) posiadają walor informacji publicznej, a Rektor jest organem zobowiązanym do jej udzielenia. Zdaniem Sądu I instancji nie można uznać udzielonej w dniu 28 lutego 2025 r. odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 15 lutego 2025 r. za zgodną z przepisami u.d.i.p. Przekazany został bowiem statut Wyższej Szkoły Inżynierskiej, lecz w wersji niezgodnej (1992 r.) z treścią wniosku skarżącego (1990 r.).

Również informacja, że statut Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Zielonej Górze jest dostępny w Bibliotece Uniwersytetu Zielonogórskiego nie może być uznana za udostępnienie informacji publicznej w sposób i formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 u.d.i.p. Stosownie natomiast do art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.

WSA w Gorzowie Wielkopolski przypomniał, że po wniesieniu skargi organ udostępnił skarżącemu (20 maja 2025 r.) statut Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Zielonej Górze z 1986 r., obowiązujący w dniu 27 września 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Z kolei w dniu 30 czerwca 2025 r. organ poinformował skarżącego, że statut Wyższej Szkoły Inżynierskiej w Zielonej Górze z 1986 r. obowiązujący w dniu 27 września 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385), nie znajduje się w zasobach Uniwersytetu Zielonogórskiego, w związku z czym nie jest możliwe udostępnienie informacji w żądanym zakresie. Organ wyjaśnił, że pomimo podjęcia licznych i systematycznych działań mających na celu odnalezienie lub pozyskanie statutu Wyższej Szkoły Inżynierskiej w Zielonej Górze, obowiązującego w dniu 27 września 1990 r., nie było możliwe jego odtworzenie ani lokalizacja.

Przeprowadzono w tym celu wielokrotne przeszukania uczelnianych archiwów oraz podjęto próby kontaktu z byłymi pracownikami mogącymi posiadać wiedzę w przedmiotowym zakresie. Organ podkreślił, że brak wnioskowanego statutu nie jest wynikiem zaniedbań obecnych władz Uniwersytetu Zielonogórskiego, lecz konsekwencją złożonego procesu transformacji organizacyjnej, który zaszedł na przestrzeni ostatnich dekad. Rektor stwierdził, że brak dokumentu ma charakter trwały i obiektywny – dokument ten nie zachował się w żadnym egzemplarzu, a jego nieudostępnienie wynika wyłącznie z jego fizycznego braku w zasobie organu. Sądu I instancji przywołał orzecznictwo sadów administracyjnych, zgodnie z którym organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać.

Nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d,i.p. negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej.

Końcowo WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że organ udostępnił wnioskowaną informację publiczną, jednakże dopuścił się bezczynności, gdyż ostatecznie z uchybieniem 14-dniowego terminu, przekazał statut Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Zielonej Górze z 1986 r., obowiązujący w dniu 27 września 1990 r. oraz wypełnił ciążący na organie obowiązek zawiadomienia w drodze czynności materialno-technicznej o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej, tj. statutu Wyższej Szkoły Inżynierskiej w Zielonej Górze obowiązującego w dniu 27 września 1990 r. Stan bezczynności ustał po dacie wniesienia skargi, jednakże przed datą wyrokowania, wobec czego postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku strony skarżącej – z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd I instancji trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku.

Jednocześnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, iż bezczynność organu nie była rażąca. W opinii Sądu I instancji dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rozpatrzenie wniosku skarżącego z istotnym przekroczeniem ustawowego terminu, a zatem w sposób niezgodny z przepisami u.d.i.p., nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa, ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla skarżącego. Brak odpowiedniego działania organu nie wynikał ze złej woli, czy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z braku dopełnienia przez organ odpowiedniej staranności i organizacji w realizacji tego typu wniosków, ewentualnie błędnej interpretacji jej przepisów. Świadczą o tym okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w skardze żądania wymierzenia grzywny organowi albo zasądzenia sumy pieniężnej, Sąd I instancji zauważył, że z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż środki o charakterze finansowym mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna, albo oba te środki łącznie) należy do sądu. Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności, WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny albo zasądzenia sumy pieniężnej.

Pismem z dnia 3 listopada 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim wywiódł skarżący (dalej "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w części, tj. w zakresie: pkt I. – umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego A.B. z dnia 15 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej; pkt II. – stwierdzenia, że Rektor Uniwersytetu Zielonogórskiego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; pkt III. – oddalenia skargi w pozostałym zakresie, tzn. nieuwzględnienia wniosków z pkt III i IV skargi na bezczynność tj. (1) orzeczenia istnienia uprawnienia do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, na zasadach określonych w art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem oraz (2) wniosku o wymierzenie organowi kary grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. I. wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię:
2. 1) art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 i 35 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz ust. 1 z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2015 r. w sprawie klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji, przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych i brakowania dokumentacji niearchiwalnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 246 dalej: "r.m.k.i.d.n.") w zakresie, w jakim określa ono kategorię materiałów archiwalnych (materiałów przechowywanych wieczyście) jako kategorię "A" oraz załącznikiem nr 2, części A do ww. rozporządzenia, w zakresie jakim określa dokumenty dot. organizacji kategorią "A" oraz symbolem klasyfikacyjnym "01" (vide drugi wiersz w tabelce stanowiącej powyższy załącznik) – poprzez błędne przyjęcie, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej – Rektor mógł nie być w posiadaniu wnioskowanego dokumentu Statutu Wyższej Szkoły Inżynierskiej w Zielonej Górze, obowiązującego w dniu wejścia w życie w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), tj. w dniu 27 września 1990 r. oraz oparcie się w tym zakresie jedynie na zdawkowym stanowisku organu o braku posiadaniu ww. dokumentu, w sytuacji, gdy dokument ten – jako posiadający kategorię archiwalną "A" – stanowi materiał archiwalny, w rozumieniu art. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a w konsekwencji jest on przechowywany wieczyście;
3. 2) art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a u.d.i.p., w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, w związku z § 9-13 r.m.k.i.d.n. w zakresie, w jakim określa tryb brakowania dokumentacji niearchiwalnej przechowywanej w archiwach przez określony okres czasu, tj. dokumentacji posiadającej kategorię "B" (vide ust. 2 z załącznik nr 1 do r.m.k.i.d.n.) – poprzez, błędne przyjęcie, że stanowisko Rektora w zakresie braku posiadania wnioskowanego materiału w archiwum zakładowym – Archiwum Uniwersytetu Zielonogórskiego, nie podlegało brakowaniu w trybie określonym przez ww. przepisy, a w konsekwencji, że sąd oceniające bezczynność Rektora mógł oprzeć się wyłącznie na nie popartym żadnym dowodem, w szczególności takim jak np. rozstrzygnięcie Dyrektora Archiwum Państwowego w Zielonej Górze wyrażającym zgodę na brakowanie bądź protokołem brakowania dokumentacji, stanowisku Rektora sformułowanym dopiero w momencie złożenia skargi na bezczynność;
4. II. wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
5. 1) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 oraz 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach i §§ 9-12 r.m.k.i.d.n. oraz ust. 1 z załącznika nr 1 do r.m.k.i.d.n. – poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy Rektor nie tylko nie udostępnił wnioskowanego materiału, ale też nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie prezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowisku, w tym wyjaśnienia dlaczego nie jest w posiadaniu wnioskowanego materiału (będącego materiałem archiwalnym, przechowywanym wieczyście), co mogłoby uzasadnić nieudostępnienie przedmiotowego dokumentu;
6. 2) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 14 oraz 16 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez faktycznie dopuszczenie możliwości zakończenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w formie nieprzewidzianej przez u.d.i.p. tj. poprzez a priori przyjęcie stanowiska Rektora co do braku w zasobach archiwalnych organu wnioskowanej informacji publicznej, w konsekwencji uznania, iż postępowanie to może zakończyć się w formie innej niż ta określona przez art. 14 oraz 16 ust. 1 u.d.i.p., co też miałoby implikować bezprzedmiotowość postępowania przed sądem I instancji;
7. 3) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie organ zrealizował pierwotny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji, że ww. przepis ma w sprawie zastosowanie, w sytuacji, gdy Rektor cały czas nie udostępnił statutu Wyższej Szkoły Inżynierskiej w Zielonej Górze, jaki obowiązywał w dniu 27 września 1990 r. i nie przedłożył żadnych dowodów uzasadniających brak jego realizacji w ww. zakresie, co ostatecznie wskazuje, że organ ten cały czas pozostaje w stanie bezczynności;
8. 4) art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. – poprzez orzekanie nie w oparciu o akta sprawy i zgormadzony w nich materiał dowodowy, lecz na podstawie stanowiska Rektora zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę wyjaśniającego nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, w sytuacji gdy stanowisko takie – jeżeli miałoby mieć wartość materiału dowodowego w sprawie, bezwzględnie musiałoby zostać poparte dokumentami potwierdzającymi to stanowisko, przeprowadzonymi w zgodzie z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz w oparciu o mającym odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym – art. 232 k.p.c.;
9. 5) art. 149 § 1a w związku z art. 171 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie, że nie zaszły okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że bezczynność Rektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ ten już wcześniej wielokrotnie w sprawach tożsamego charakteru – udostępnienia informacji publicznej, w rażący sposób lekceważył terminy na udostępnienie informacji publicznej (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 95/23; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 55/23 oraz postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 listopada 2011 r,, sygn. akt II SAB/Go 45/11); co więcej zupełnie nie biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie Rektor został uprzednio ukarany karą grzywny za nieprzekazanie w terminie akt do sądu administracyjnego – postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SO/Go 10/25, które to jasno dowodzą albo zasadniczej dysfunkcjonalności organu w zakresie rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej albo oportunizmu Rektora w zakresie przestrzegania przepisów u.d.i.p. i co zostało prawomocnie stwierdzone w ww. orzeczeniach.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie zaskarżonym i rozpoznanie skargi z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy; względnie – z ostrożności procesowej – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gorzowie Wielkopolskim;
2. 2) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym;
3. 3) na podstawie art. 106 § 3, w związku z art. 197 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego przedłożonego do skargi kasacyjnej: "Przykładowej klasyfikacji i kwalifikacji dokumentacji dla uczelni w formie jednolitego rzeczowego wykazu akt, która to została wypracowana przez zespół do opracowania przykładowej klasyfikacji i kwalifikacji dokumentacji dla uczelni powołany zarządzeniem nr 9 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 21 lutego 2023 r. i stanowi materiał pomocniczy przy opracowaniu jednolitych rzeczowych wykazów akt dla uczelni";
4. 4) na podstawie art. 155 § 1 w związku z art. 45 p.p.s.a. o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego – informującego: organ nadzorujący Uniwersytet Zielonogórski tj. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (vide ust. 1 pkt 64 z załącznika do obwieszczenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 6 czerwca 2025 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych nadzorowanych przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. M.P. poz. 584) oraz organ kierujący Uniwersytetem Zielonogórskim – Rektora (vide § 34 ust. 1 i 2 pkt 11 Statutu Uniwersytetu Zielonogórskiego). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, zgodnie z normami prawnie przepisanymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Przed odniesieniem się bezpośrednio do zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że: "Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. Inną formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej przewidzianą w przepisach u.d.i.p. jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ziszczenie się przesłanek przewidzianych w u.d.i.p. (art. 5 w zw. z art. 16 u.d.i.p.) bądź decyzja o umorzeniu postępowania z tej przyczyny, że nie można udostępnić informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Jedynie w przypadkach, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bądź nie znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić przez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji" (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2026 r., III OSK 635/25).

W okolicznościach niniejszej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga to, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej w określonym terminie i w określonej formie, o czym stanowi art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., odnosi się jedynie do takiej informacji, która jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, co wynika wprost z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Przy czym, aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu żądanej informacji, a nadto twierdzenie takie uwiarygodnić. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada wnioskowanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji".

Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej powinno zatem zawierać takie dane, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych informacji objętych wnioskiem (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2023 r., III OSK 2155/22). "Gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o tym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nieprzewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności" (wyrok NSA z dnia 15 października 2024 r., III OSK 273/23).

Z kolei gdy idzie o kwestie proceduralne, to w okolicznościach niniejszej sprawy warto zawczasu zaznaczyć, że: "W sprawach skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe" (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16; wyrok NSA z dnia 7 maja 2026 r., III OSK 2058/25).

W najnowszym orzecznictwie – gdy idzie o wspomniane umorzenie postępowania – wskazuje się, że "nie jest to jednak element konieczny wyroku, skoro taką samą rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania" (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2026 r., III OSK 635/25). Tak czy inaczej jednak w razie orzekania po załatwieniu sprawy administracyjnej (tudzież sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej) sąd nie ma już podstaw, by zobowiązywać organ do wydania aktu albo dokonania czynności.

Zreferowane reguły proceduralne mają zastosowanie w przypadku załatwienia przez organ – w toku postępowania sądowoadministracyjnego – sprawy w którejkolwiek z przewidzianych prawem form, a zatem – w przypadku spraw z zakresu dostępu do informacji – także w formie powiadomienia o nieposiadaniu wnioskowanej informacji, o ile spełnienia ono opisane wyżej kryteria. Spełnienie tych kryteriów jest objęte zakresem rozpoznania sądu rozpatrującego skargę na bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2026 r., III OSK 635/25; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., III OSK 1739/24).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 20 maja 2025 r. – a więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego – organ udostępnił skarżącemu kasacyjnie statut Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Zielonej Górze z 1986 r., obowiązujący w dniu 27 września 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) – a zatem udostępnił skarżącemu kasacyjnie informację publiczną, o której mowa w pkt 1 wniosku z dnia 15 lutego 2025 r. Następnie w dniu 30 czerwca 2025 r. – a zatem również w toku postępowania sądowoadministracyjnego – organ poinformował skarżącego kasacyjnie, że statut Wyższej Szkoły Inżynierskiej w Zielonej Górze z 1986 r. obowiązujący w dniu 27 września 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385) nie znajduje się w zasobach Uniwersytetu Zielonogórskiego, wobec czego nie jest możliwe udostępnienie informacji w żądanym zakresie.

Pismo z dnia 30 czerwca 2025 r. zawiera wyjaśnienie zaistniałego stanu rzeczy. Organ wskazał, że pomimo podjęcia licznych i systematycznych działań mających na celu odnalezienie lub pozyskanie przedmiotowego statutu nie było możliwe jego odtworzenie ani lokalizacja. Przeprowadzono w tym celu wielokrotne przeszukania uczelnianych archiwów oraz podjęto próby kontaktu z byłymi pracownikami mogącymi posiadać wiedzę w przedmiotowym zakresie. Organ podał, że brak wnioskowanego statutu nie jest wynikiem zaniedbań obecnych władz Uniwersytetu Zielonogórskiego, lecz konsekwencją złożonego procesu transformacji organizacyjnej, który zachodził na przestrzeni ostatnich dekad; brak dokumentu ma charakter trwały i obiektywny – dokument ten nie zachował się w żadnym egzemplarzu, a jego nieudostępnienie wynika wyłącznie z jego fizycznego braku w zasobie Uniwersytetu.

Stwierdzić zatem należy, że przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji sprawa z zakresu dostępu do informacji publicznej, zainicjowana wnioskiem skarżącego kasacyjnie z dnia 15 lutego 2025 r., została załatwiona: po części przez udzielenie informacji publicznej (w zakresie punktu 1 wniosku) i po części przez powiadomienie o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (w zakresie punktu 2 wniosku).

Odnosząc się – przy uwzględnieniu powyższych uwag – do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wypada w pierwszej kolejności wskazać, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. poprzez orzekanie nie w oparciu o akta sprawy i zgormadzony w nich materiał dowodowy, lecz na podstawie stanowiska Rektora zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę wyjaśniającego nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej (zarzut II.4). Dokument potwierdzający przesłanie skarżącemu kasacyjnie pocztą elektroniczną w dniu 20 maja 2025 r. statutu Wyższej Szkoły Pedagogicznej w Zielonej Górze z 1986 r. oraz dokument potwierdzający przesłanie skarżącemu kasacyjnie pocztą elektroniczną w dniu 30 czerwca 2025 r. powiadomienia o nieposiadaniu wnioskowanej informacji – znajdują się w aktach sprawy.

Sąd mógł zatem na ich podstawie poczynić ustalenia faktyczne. "Orzekanie »na podstawie akt sprawy« oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem – co do zasady – materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem, ale także całość materiału zgromadzonego przez sąd administracyjny w aktach sądowych. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte w oparciu o analizę całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w sprawie" (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2026 r., III OSK 1209/25).

W niewydaniu postanowienia dowodowego co do odnośnych dokumentów, będących załącznikami do odpowiedzi na skargę, niepodobna upatrywać naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza zaś naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2024 r., I OSK 2130/22).

Niezasadne są zarzuty II.1, II.2 i II.3, w których skarżący kasacyjnie powołał art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (w zarzucie II.1 – w zw. z art. 6 ust. 1, art. 3 oraz 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach i §§ 9-12 r.m.k.i.d.n. oraz ust. 1 z załącznika nr 1 do r.m.k.i.d.n.; w zarzucie II.2 – w zw. z art. 14 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Sąd I instancji prawidłowo skonstatował bezprzedmiotowość postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i prawidłowo postępowanie w tym zakresie umorzył. Na aprobatę zasługuje przy tym ocena Sądu I instancji, że pismo z dnia 30 czerwca 2025 r. spełnia wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i omówione wyżej wymogi skutecznego powiadomienie o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Twierdzenie organu zostało dostatecznie uwiarygodnione, w szczególności przez powołanie się na znaczny upływ czasu oraz prowadzoną na przestrzeni dekad transformację uczelni, z którą związane było przekazywanie dokumentacji, mogące skutkować jej częściowym zagubieniem.

Powołaniem się na przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz przepisy wykonawcze do niej skarżący kasacyjnie podejmuje próbę wykazania, że przedmiotowy statut należy do kategorii dokumentów, które powinny być przechowywane wieczyście – okoliczność ta (jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną, bezsporna) nie ma jednak rozstrzygającego znaczenia, bowiem z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej liczy się nie tyle to, czy organ powinien dany dokument posiadać, ile to, czy dokument ten de facto posiada. "Organ ma obowiązek udostępnienia (...) informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać" (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2021 r., III OSK 4072/21).

Ponieważ skarżący kasacyjnie podnosi również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (zarzuty I.1 i I.2), zauważyć należy, że błędna wykładnia prawa materialnego może się przejawiać w "nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej" (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2024, s. 596). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Zarzut naruszenia prawa materialnego in genere – a zwłaszcza zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię powinien dotyczyć wykładni rzeczywiście przyjętej przez Sąd I instancji i nie może odnieść zamierzonego skutku, jeżeli kontestuje stanowisko, którego Sąd I instancji w istocie nie wyraził (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2025 r., III OSK 1986/22; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2025 r., III OSK 2720/24).

Spośród przepisów powołanych przez skarżącego kasacyjnie w odnośnych zarzutach naruszenia prawa materialnego tylko art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a u.d.i.p. został przytoczony przez Sąd I instancji. Przepis ten stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym – w jego ocenie – polega błędna wykładnia tego przepisu w niniejszej sprawie, w której status wnioskowanej informacji jako informacji publicznej nie był kwestionowany.

Z kolei do pozostałych przepisów powołanych przez skarżącego kasacyjnie (przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz przepisów wykonawczych do niej) Sąd I instancji w swoich rozważaniach w ogóle się nie odnosił ani nawet ich nie wzmiankował – zatem w założeniu nie mógł ich naruszyć przez błędną wykładnię. Poza tym za pomocą obu zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię skarżący kasacyjnie tak naprawdę podejmuje próbę kwestionowania ustaleń Sądu I instancji co do wiarygodności twierdzenia organu o nieposiadaniu statutu Wyższej Szkoły Inżynierskiej w Zielonej Górze z 1986 r. Skarżący kasacyjnie zdaje się przy tym utożsamiać – niezasadnie – powinność posiadania przedmiotowego dokumentu z jego faktycznym posiadaniem. Z tych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1a w związku z art. 171 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zaszły okoliczności uzasadniające stwierdzenie, iż bezczynność Rektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością.

W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu jako naruszającej prawo w sposób rażący jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, oraz powołane tam orzecznictwo).

Podobne poglądy co do rozumienia rażącego naruszenia prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej prezentuje doktryna (zob. w szczególności aktualne opracowanie tych zagadnień, które prezentuje J. Czerw, Rażące naruszenie prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 11/2024, s. 64 i n.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo skonstatował brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Rację ma Sąd I instancji, gdy twierdzi, że w okolicznościach niniejszej sprawy "brak odpowiedniego działania organu nie wynikał ze złej woli, czy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z braku dopełnienia przez organ odpowiedniej staranności i organizacji w realizacji tego typu wniosków, ewentualnie błędnej interpretacji jej przepisów".

W tym kontekście warto też zauważyć, że przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji w dniu 10 września 2025 r. stan bezczynności organu ustał, bowiem sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 15 lutego 2025 r. została w przewidziany prawem sposób załatwiona. Okoliczność, że w innych sprawach mogło dojść do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ, ani okoliczność nieprzekazania w terminie akt do sądu – nie przesadzają o kwalifikacji naruszenia prawa w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzanie dowodu z "Przykładowej klasyfikacji i kwalifikacji dokumentacji dla uczelni w formie jednolitego rzeczowego wykazu akt, która to została wypracowana przez zespół do opracowania przykładowej klasyfikacji i kwalifikacji dokumentacji dla uczelni powołany zarządzeniem nr 9 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 21 lutego 2023 r. i stanowi materiał pomocniczy przy opracowaniu jednolitych rzeczowych wykazów akt dla uczelni". Nie powstały bowiem istotne wątpliwości (wątpliwości co do zasadności zarzutów skargi kasacyjnej), do wyjaśnienia których przedmiotowy dowód byłby niezbędny.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.