Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Go 412/25 oddalił skargę B. P. (dalej także jako: skarżący) na uchwałę Rady Gminy K. (dalej także jako: organ) z dnia 25 czerwca 2025 r., nr XVII/74/2025 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy K. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Rada Gminy K., na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 6 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym, w § 1 uchwały z dnia 25 czerwca 2025 r., nr XVII/74/2025 stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy K. B. P. z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy K., w § 2 zobowiązała Przewodniczącego Rady Gminy K. do niezwłocznego przesłania niniejszej uchwały do Wojewody L., Komisarzowi Wyborczemu w G. oraz doręczenia radnemu skarżącemu, a w § 3 uchwały zawarła postanowienie, w myśl którego uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że pismem z dnia 5 czerwca 2025 r. Wojewoda L. wezwał Radę Gminy K. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy K. (skarżącego) z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, w terminie 30 dni. Wojewoda L. wskazał, iż z przeprowadzonego przez organ nadzoru postępowania wynika, że skarżący w wyborach samorządowych, które odbyły się w kwietniu 2024 roku, został wybrany radnym Rady Gminy K., ale jednocześnie prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] z siedzibą w S. (dalej także jako: spółka), która świadczyła na rzecz Gminy K. i jej jednostek organizacyjnych usługi przewozowe. Z tytułu świadczonych usług w okresie od czerwca 2024 roku do marca 2025 roku, a więc w trakcie bieżącej kadencji Rady wystawione zostały przez spółkę faktury VAT.
Organ podkreślił, że należności z przedmiotowych faktur były regulowane przez Gminę K. z własnego budżetu (mienia gminy). W ocenie organu bez znaczenia pozostaje fakt, iż w wyżej wskazanym okresie wystawianiem faktur i czynnościami związanymi z wykonywaniem usług przewozowych na rzecz gminy i jej jednostek organizacyjnych w sposób bezpośredni zajmował się drugi ze wspólników – L. K. Organ wyjaśnił, że czyniąc to działał on bowiem dla osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego. W ocenie organu wykonanie odpłatnej usługi na rzecz gminy stanowi niewątpliwie wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej, co z kolei obliguje organ gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.
Organ wyjaśnił, że przepis art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, normujący wygaszenie mandatu radnego, jest przepisem o charakterze bezwzględnym. Nie pozostawia on uznania w przypadku naruszenia ustawowego zakazu wynikającego z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego organ uznał, że opisane naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – skarżącego, a Rada Gminy K. ma obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Natomiast w związku z tym, że Rada tego nie uczyniła, obowiązkiem wojewody jest wezwanie Rady Gminy K. do podjęcia uchwały potwierdzającej fakt wygaśnięcia mandatu radnego – skarżącego, w terminie 30 dni.
Wójt Gminy K. przekazał Wojewodzie kopie faktur wystawionych przez spółkę, związanych ze świadczeniem na rzecz Gminy K., w tym gminnych jednostek organizacyjnych, tj. Szkoły Podstawowej im. [...] w K. oraz Zespołu Edukacyjnego w K2, usług przewozowych w okresie obejmującym bieżącą kadencję Rady Gminy K., której radnym jest skarżący (faktury VAT nr 75/2024, 135/2024. 138/2024, 141/2024, 152/2024, 153/2024, 154/2024, 160/2024, 167/2024, 7/2025, 8/2025, 9/2025).
Skarżący złożył w sprawie pisemne wyjaśnienia, w których podał, że spółkę posiada zarejestrowaną w S. przy ul. [...] i zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadząc działalność gospodarczą nie wykorzystał mienia komunalnego gminy. Po otrzymaniu mandatu radnego Rady Gminy K. nie świadczył na rzecz Gminy K. usługi przewozowej i nie wystawiał w tym zakresie żadnej faktury. Skarżący poinformował, że w wymienionym okresie współwłaściciel firmy (osoba obca, która nie jest spokrewniona ze skarżącym) w ramach prowadzonej działalności, na prośbę zleceniodawcy, z uwagi na brak transportu, okazjonalnie podjął się przewozu dzieci szkolnych ponosząc indywidualnie koszty najmu kierowcy, paliwa i eksploatacji pojazdu.
Ponadto, organ dodał, że w dniu 24 czerwca 2025 r. wpłynęło pismo skarżącego, w którym oświadczył on że będąc radnym gminy nie prowadził i obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 (art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym).
Następnie organ wskazał, że art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego), po uprzednim umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień (art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego).
Organ podkreślił, że z przywołanych przepisów wynika przede wszystkim jednoznaczny zakaz prowadzenia przez radnego gminy, zarówno na własny rachunek, jak i wspólnie z innymi osobami, działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał on mandat.
Organ wyjaśnił, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym mandat radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.
Organ uznał, że w ustalonym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że radny - skarżący prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...], NIP [...], REGON [...] z siedzibą w S. ul. [...]. Zebrane dowody w postaci przedłożonych przez Wójta Gminy K. faktur VAT zdaniem organu wskazują na to, że spółka ta w okresie od czerwca 2024 roku do marca 2025 roku wykonywała na rzecz Gminy K. oraz jej jednostek organizacyjnych (szkoły) usługi przewozowe.
Organ dodał, że bez znaczenia jest to, że zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego, czynnościami związanymi z wykonaniem usług przewozowych na rzecz gminy i jej jednostek organizacyjny w sposób bezpośredni zajmował się drugi ze wspólników spółki, tj. L. K.. Organ wyjaśnił, że czyniąc to działał on bowiem dla osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego wszystkich wspólników spółki cywilnej, w tym także skarżącego, jakim jest działalność zarobkowa w zakresie usług transportowych.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skarżący, będąc radnym Rady Gminy K., w okresie od czerwca 2024 roku do marca 2025 roku prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy K., co stanowi podstawę do stwierdzenia przez Radę Gminy wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego.
W piśmie z dnia 15 lipca 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na uchwałę organu z dnia 25 czerwca 2025 r., nr XVII/74/2025 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów, o których mowa w art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. kosztów wynagrodzenia adwokata, kosztów sądowych oraz kosztów ewentualnego nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony, zarzucił organowi naruszenie art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwą, zbyt szeroką wykładnię, sprowadzającą się do zrównania wykorzystania mienia komunalnego gminy z korzystaniem z mienia gminy, bez uwzględnienia aspektu uprzywilejowania i zasady powszechnej dostępności, a także ignorowania względów wykładni celowościowej tych przepisów, z których wynika, że nie obejmują one swoim zakresem działalności o charakterze okazjonalnym, ani też działalności, której radny nie prowadzi, a jedynie pośrednio w niej uczestniczy.
W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że konsekwentnie podawał, że będąc radnym gminy nigdy nie prowadził i obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat radnego. Skarżący powołując się na wskazane w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sformułowanie "wykorzystanie mienia" podkreślił, że ustawodawca wykorzystując to pojęcie nadał omawianemu przepisowi określone znaczenie – uprawniony jest bowiem zdaniem skarżącego pogląd, że zasadniczym warunkiem wskazanym w przytoczonym przepisie jest zakaz wykorzystywania, a nie korzystania z mienia.
Skarżący podkreślił, że to nie on zawarł umowę cywilnoprawną z gminą, a spółka. Skarżący zaznaczył, że nigdy nie wykorzystywał mienia gminy, zarówno ruchomego typu: sprzęt, środki transportu, maszyny, czy inne urządzenia, jak też mienia nieruchomego typu: pomieszczeń, czy lokali użytkowych należących do gminy. Ponadto, skarżący dodał, że wszelka odpłatność za wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały faktury odbywała się między Gminą K., a L. K. W ocenie skarżącego, do uznania, że mógł on posługiwać się mieniem gminy, konieczne jest, aby mienie to zostało radnemu udostępnione do wykorzystania, czyli aby doszło do faktycznego przekazania radnemu mienia do władania. W przypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem jest usługa transportowa, umowa taka po pierwsze zdaniem skarżącego nie stanowi dla wykonującego usługę tytułu do władania mieniem gminy w powyższym rozumieniu, a po drugie nawet gdyby przyjąć, że wykorzystywaniem mienia może być dysponowanie otrzymanym wynagrodzeniem za usługę, to w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie wynagrodzenie to zostało przekazane we władanie L. K., zaś skarżący nigdy w żaden sposób go nie wykorzystywał.
Skarżący podniósł, że każdy przepis ingerujący w prawa wyborcze należy interpretować ściśle, stąd też niezasadne jest jego zdaniem tak szerokie rozumienie wykorzystywania mienia gminy jak to, które zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały – zarówno w aspekcie podmiotowym (przedkładanie działań L. K. na skarżącego), jak i przedmiotowym (uznanie za wykorzystywanie działalności, w której brak jest jakichkolwiek cech uprzywilejowania).
Skarżący powtórzył, że działalność przewozowa była wykonywana przez L. K., a ponadto okazjonalnie i na wyraźną prośbę samej gminy, która powoływała się na przejściowy brak transportu, którego zapewnienie było konieczne, aby umożliwić dzieciom dotarcie do szkoły. Zdaniem skarżącego trudno uznać, żeby celem zastosowanego przez organ przepisu była możliwość pozbawienia mandatu radnego, którego wspólnik, na wyraźną prośbę samej gminy, zgodził się okazjonalnie zaspokoić pilną potrzebę gminy, która w inny sposób nie byłaby w danym momencie w stanie zrealizować swojego zadania publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej z uchybieniem terminu określonego w art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego, a z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Organ podkreślił, że usługi transportowe na rzecz gminy wykonywała spółka cywilna, w której skład wchodzą skarżący i L. K.. Organ zwrócił uwagę na to, że również faktury związane z wykonywaniem tychże usług wystawiała spółka, a wynikające z nich należności wpływały na jej rachunek bankowy.
W ocenie organu to, że – jak twierdzi skarżący – czynnościami związanymi z wykonywaniem przez spółkę usług transportowych na rzecz Gminy K. zajmował się drugi ze wspólników nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, bowiem w spółce cywilnej każdy ze wspólników ma prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki, a czynności podejmowane przez jednego ze wspólników niosą za sobą skutki dla pozostałych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Go 412/25 oddalił skargę skarżącego na uchwałę organu z dnia 25 czerwca 2025 r., nr XVII/74/2025 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy K. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przywołał treść art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego oraz art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wyjaśnił, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zakaz ten ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia.
Sąd I instancji wskazał, że regulacja określona w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym ukierunkowana jest na zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywaniu stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Regulacja ta ma charakter antykorupcyjny i to w takim znaczeniu, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć - choćby mylnie - takie wrażenie.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia.
Sąd I instancji podkreślił, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym używa pojemnego określenia "wykorzystanie mienia" i nie ogranicza zakazu do "własności" ani do bezpośredniego "zarządzania" mieniem komunalnym gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że "wykorzystywanie mienia" jest bowiem pojęciem znaczeniowo bardzo szerokim, obejmującym wiele różnorakich stosunków prawnych i faktycznych. Wyjaśnił jednocześnie, że wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Sąd I instancji zaznaczył, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest fakt korzystania z tego mienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił, że pojęcie mienie komunalne obejmuje aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Taki sposób rozumienia mienia komunalnego wynika z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zgodnie zaś z art. 44 Kodeksu cywilnego, mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Skoro zatem w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją wyrażonej w pieniądzu należności pochodzącej z praw majątkowych gminy. Usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych - korzysta z mienia gminnego.
Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że nie może być jakichkolwiek wątpliwości, że "wykorzystywaniem mienia gminnego" w powyżej wskazanym znaczeniu jest także uzyskiwanie wynagrodzenia za usługi wykonane przez radnego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych lub gminnych osób prawnych.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 383 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przypomniał, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą [...]. Równocześnie będąc od kwietnia 2024 roku radnym Gminy K. w okresie od czerwca 2024 roku do marca 2025 roku wykonywał na rzecz Gminy K. usługi w postaci przewozu osób (przewozy dzieci do szkół). Fakt wykonania takich usług potwierdza 12 faktur VAT w których jako sprzedawca usługi widnieje spółka, natomiast jako nabywca usługi widnieje Gmina K. Wypłacone wynagrodzenie z tytułu wykonanej usługi jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz Gminy i pochodzi z majątku gminy.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim oznacza to, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, a taka sytuacja, zdaniem Sądu I instancji, wyczerpuje przesłanki z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że niewątpliwie zatem wykonanie odpłatnej usługi na rzecz gminy stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w ujęciu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej) i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami "z wykorzystaniem mienia komunalnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powtórzył, że mienie komunalne obejmuje aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że działalność gospodarczą radny prowadził w formie spółki cywilnej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 860 § 1 Kodeksu cywilnego przez umowę spółki cywilnej wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim powołał się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2006 r., IV CSK 216/06, w którym stwierdzono m.in., że: "zobowiązanie wspólników, że będą oni dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, należy pojmować jako jeden z zasadniczych elementów kształtujących właściwość (naturę) zobowiązania z umowy spółki. (...) Właściwość (natura) spółki cywilnej jest więc tak ukształtowana, że nie dopuszcza prowadzenia w spółce wyodrębnionych rodzajów działalności na rachunek i odpowiedzialność każdego ze wspólników z osobna. Wprost przeciwnie, pojęciu "wspólnego celu gospodarczego" z art. 860 § 1 k.c. należy przypisać bardzo istotne znaczenie, które rzutuje na wykładnię wszystkich przepisów o spółce (...)".
Następnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 865 § 1 Kodeksu cywilnego każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił, że prowadzenie spraw spółki, o którym mowa w tym przepisie, oznacza, że wspólnik podejmuje czynności prawne w imieniu swoim i pozostałych wspólników. Konsekwencją tego jest, jak wskazał Sąd I instancji, przewidziana w art. 864 Kodeksu cywilnego solidarna odpowiedzialność wspólników za zobowiązania spółki. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie można zatem traktować każdej z podejmowanych przez wspólników spółki cywilnej czynności jako odrębnych i niezwiązanych ze sobą oraz z pozostałymi wspólnikami.
W tej sytuacji jako prawidłowe, zdaniem Sądu I instancji, należy ocenić stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej uchwale, że skarżący - będąc wspólnikiem spółki cywilnej, której drugi wspólnik wykonywał usługi na rzecz Gminy - prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, w której jako radny uzyskał mandat, w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów, o których mowa w art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. kosztów wynagrodzenia adwokata, kosztów sądowych oraz kosztów ewentualnego nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwą, zbyt szeroką wykładnię, sprowadzającą się do zrównania wykorzystania mienia komunalnego gminy z korzystaniem z mienia gminy, bez uwzględnienia aspektu uprzywilejowania i zasady powszechnej dostępności, a także ignorowania względów wykładni celowościowej tych przepisów, z których wynika, że nie obejmują one swoim zakresem działalności o charakterze okazjonalnym, ani też działalności, której radny nie prowadzi, a jedynie pośrednio w niej uczestniczy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podkreślił, że konsekwentnie w toku postępowania informował, że będąc radnym gminy nigdy nie prowadził i obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat radnego.
Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że Sąd I instancji podkreśla szerokie znaczenie "mienia komunalnego", podczas gdy w niniejszej sprawie spornym jest nie tyle to co jest mieniem komunalnym, ale to co można uznać za jego wykorzystywanie. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zwracał uwagę na pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku różnice znaczeniowe między użytym w przepisie czasownikiem "wykorzystywać", który oznacza "użyć czegoś dla osiągnięcia jakiegoś celu, zysku", a "korzystać", który oznacza "mieć pożytek z czegoś, wyzyskiwać coś" lub "użytkować coś, posługiwać się czymś jako narzędziem, środkiem itp.".
Skarżący kasacyjnie wskazał, że nawet zakładając, że można byłoby przyjąć, iż skarżący poprzez umowy zawierane przez L. K. w ramach spółki cywilnej, w której był również skarżący, jakkolwiek posługiwał się mieniem komunalnym, o tyle nie sposób przyjąć, aby czynił to dla osiągnięcia jakiegokolwiek własnego celu, a tym bardziej zysku, skoro całą działalność organizował i wykonywał wyłącznie L. K., bez udziału skarżącego.
Skarżący kasacyjnie podkreślił także, że spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą, zaś przedsiębiorcami są jej wspólnicy. Skarżący, jako przedsiębiorca, nie zawierał żadnej umowy z Gminą K., na podstawie której dochodziłoby do wykorzystywania przez niego mienia komunalnego, a tym bardziej dla własnego zysku.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".
Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie jeden zarzut, jednak został on sporządzony niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w nim podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a., bowiem zarzucono na jego podstawie "niewłaściwą, zbyt szeroką wykładnię" art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r., poz. 662) "sprowadzającą się do zrównania wykorzystania mienia komunalnego gminy z korzystaniem z mienia gminy, bez uwzględnienia aspektu uprzywilejowania i zasady powszechnej dostępności, a także ignorowania względów wykładni celowościowej tych przepisów, z których wynika, że nie obejmują one swoim zakresem działalności o charakterze okazjonalnym, ani tez działalności, której radny nie prowadzi, a jedynie pośrednio w niej uczestniczy". W skardze kasacyjnej nie wskazano wprost czy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego czy procesowego.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Niezależnie od powyższego, przechodząc do analizy zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, nie mógł on odnieść skutku, bowiem strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie podnosi dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim błędnej wykładni art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, a wyjaśnienia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tego przepisu przyjętego przez Sąd I instancji, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że wykładnia przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim jest zbyt szeroka, nie uwzględnia aspektu uprzywilejowania i zasady powszechnej dostępności, a także pomija wykładnię celowością, w rzeczywistości sprowadzając się do próby zakwestionowania na podstawie omawianego zarzutu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy.
O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jednak przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, na co zwrócono uwagę powyżej, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy wskazując, że jej zdaniem art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje swoim zakresem działalności o charakterze okazjonalnym ani też działalności, której skarżący nie prowadzi, a jedynie pośrednio w niej uczestniczy. Treść zarzutu odnosi się zatem bezpośrednio do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Tego rodzaju oceny i ustalenia można kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.
Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wykładnia przepisu art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jest prawidłowa, także w zakresie rozumienia pojęcia "wykorzystania mienia komunalnego gminy" jako różnorodnych stosunków prawnych i faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim właściwie wyprowadził z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd uwzględnił również wyniki wykładni celowościowej, podnosząc, że "celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (str. 6 uzasadnienia wyroku) oraz systemowej, tj. dokonanej w nawiązaniu do wskazanych przez Sąd przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2025 r., poz. 365 ze zm.).
Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.