Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 352/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. O. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Komitetu Wyborczego P. (dalej także jako: Komitet Wyborczy) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 729/25 zobowiązał partię polityczną P. (dalej także jako: partia polityczna) do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność partii politycznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od partii politycznej na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 23 maja 2024 r. skarżący, na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 125 Kodeksu wyborczego, zwrócił się do Komitetu Wyborczego o udostępnienie następujących informacji publicznych według stanu na dzień udzielenia odpowiedzi:

1. 1. treści umów zawartych z Fundacją P. (KRS [...]);
2. 2. wykazu umów zawartych z osobami prawnymi i fizycznymi na usługi polegające na:
3. a. utworzeniu stron(-ny) internetowych(-wej) komitetu wyborczego (lub dystrybuujących materiały wyborcze),
4. b. administrowaniu i prowadzeniu stron(-ny) internetowych(-wej) komitetu wyborczego (lub dystrybuujących materiały wyborcze),
5. c. pozyskaniu i utrzymaniu domeny(-men), na której(-rych) umieszczono stronę(-ny) internetową(-we) komitetu wyborczego (lub dystrybuujących materiały wyborcze),
6. d. publikacji w Internecie ogłoszeń, filmów, spotów, audycji itp.

Skarżący wskazał, że wykaz wskazany w punkcie 2 powinien zawierać nazwę i NIP (lub adres, gdy brak NIP) usługodawcy, okres realizacji usługi oraz: kwotę brutto, na jaką umówiły się strony, lub opis mechanizmu rozliczenia się stron (np. 1000 zł za każde 100 reakcji, 5 zł za post) i poniesione w wyniku zawarcia umowy wydatki.

Z kolei w przypadku umów dotyczących usług wymienionych w punkcie 2 lit. a-c skarżący wniósł o wskazanie odpowiednio adresów URL/domen. Ponadto, w przypadku umów dotyczących usług wymienionych w pkt 2 lit. d wniósł o podanie informacji z wyszczególnieniem wykorzystywanej platformy reklamowej, jeśli taką wykorzystywano (np. Google, Meta), i wskazaniem kont (w miarę możliwości poprzez wskazanie identyfikatora profilu np. 157458232131) i wydatkowanych kwot.

Tego samego dnia, tj. 23 maja 2024 r. Komitet Wyborczy sporządził odpowiedź na wniosek skarżącego, w którym poinformował go, że Komitet Wyborczy nie podlega reżimowi określonemu w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie wykonuje władzy publicznej, ani zadań publicznych, które to przesłanki – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – determinują obowiązek udostępnienia informacji.

Komitet Wyborczy podkreślił, że został powołany wyłącznie w celu zgłaszania kandydatów i prowadzenia kampanii wyborczej, a także, że podlega obowiązkowi sprawozdawczemu wyłącznie wobec Państwowej Komisji Wyborczej (który to organ w jego ocenie powinien być adresatem wniosku skarżącego), a ponadto nie sporządził jeszcze sprawozdania finansowego.

W piśmie z dnia 1 lutego 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komitetu Wyborczego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie Komitetu Wyborczego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej (w zakresie w nim określonym) w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie bezczynności Komitetu Wyborczego w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 złotych w związku z dopuszczeniem się rażącej – w ocenie skarżącego – bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem opłaty skarbowej w wysokości 17 złotych, zarzucił Komitetowi Wyborczemu naruszenie:

1. 1) art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że Komitet Wyborczy nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował skarżący, ponieważ nie może zostać uznany za "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", podczas gdy obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa nie tylko na podmiotach, które mogą być zakwalifikowane do jednej z kategorii, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ przepis ten nie formułuje wyczerpującego katalogu podmiotów zobowiązanych, zaś kryterium uznania za podmiot zobowiązany jest kwestia wykonywania zadań publicznych;
2. 2) art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 132 § 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 36 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że komitet wyborczy partii politycznej nie dysponuje majątkiem publicznym, podczas gdy środki finansowe komitetu wyborczego partii politycznej mogą pochodzić wyłącznie z Funduszu Wyborczego tej partii, który to Fundusz zasilają wpłaty własne partii politycznej, darowizny, spadki i zapisy, zaś środkami finansowymi partii (z których pochodzą "wpłaty własne" na Fundusz) są obok wpłat subwencje z budżetu państwa, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o partiach politycznych;
3. 3) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie od informacji publicznej przez nieudostępnienie informacji publicznej w określonym tam terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę Komitet Wyborczy wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak zdolności sądowej Komitetu, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Komitet Wyborczy podkreślił, że stroną postępowania przed sądem administracyjnym może być podmiot wyposażony w zdolność sądową, a katalog podmiotów wyposażonych w tę zdolność ustawodawca zawarł w art. 25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komitet Wyborczy zaznaczył, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują dla komitetów wyborczych zdolności sądowej.

Komitet Wyborczy wskazał, że wyłączną rolą komitetów wyborczych jest czasowa agitacja na rzecz zarejestrowanych przez siebie kandydatów. Działalność ta w jego ocenie nie jest objęta zakresem działalności administracji publicznej, czy też zadaniami publicznymi. Działalność komitetów wyborczych nie generuje żadnych obowiązków publicznoprawnych, czy też nakazów, zobowiązań lub prerogatyw o takim charakterze.

Postanowieniem z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 227/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżącego na bezczynność Komitetu Wyborczego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na brak zdolności sądowej Komitetu Wyborczego.

Jednak wskutek wywiedzenia przez skarżącego skargi kasacyjnej od powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1095/25 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyjaśniając, że podstawy zdolności sądowej komitetu wyborczego jako organu należy poszukiwać w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem jeśli dany podmiot wpisuje się w katalog podmiotów określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej to podlega on kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że komitety wyborcze wykonują zadania publiczne, uczestnicząc w procedurze wyborczej i na zasadzie wyłączności prowadząc kampanię na rzecz zgłoszonego kandydata. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na wykonywanie zadań publicznych związanych z realizacją publicznych praw podmiotowych obywateli w procesie wyborczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 729/25 zobowiązał partię polityczną do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność partii politycznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od partii politycznej na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zaznaczył na wstępie, że ponowne orzekanie w przedmiocie bezczynności organu odbywa się po wydaniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1095/25, którym uchylono postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2025 r. II SAB/Wa 227/25 o odrzuceniu skargi skarżącego na bezczynność Komitetu Wyborczego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej i przekazano temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania oceną prawną, o której mowa w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec istoty spornej w sprawie kwestii Sąd I instancji przypomniał jedynie, że z przywołanego uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że "podstawy zdolności sądowej komitetu wyborczego jako organu należy poszukiwać w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli dany podmiot wpisuje się w katalog podmiotów określonych w art. 4 u.d.i.p., to podlega on kontroli sądowoadministracyjnej. (...) Ponadto, konstytucyjne prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko informację o działalności organów władzy publicznej, lecz także innych osób oraz jednostek organizacyjnych – a więc również podmiotów nieposiadających zdolności prawnej – w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że działalność komitetów wyborczych uregulowana jest w Kodeksie wyborczym i zgodnie z art. 84 § 1 ww. ustawy prawo zgłaszania kandydatów w wyborach przysługuje komitetom wyborczym. Komitety wyborcze wykonują również czynności wyborcze, w szczególności prowadzą na zasadzie wyłączności kampanię wyborczą na rzecz kandydatów.

Sąd I instancji stwierdził, że z powyższego wynika, że komitety wyborcze wykonują zadania publiczne, uczestnicząc w procedurze wyborczej i na zasadzie wyłączności prowadząc kampanię na rzecz zgłoszonego kandydata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego są one podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na wykonywanie zadań publicznych związanych z realizacją publicznych praw podmiotowych obywateli w procesie wyborczym.

Sąd I instancji dodał, że odnosząc się do czasowego charakteru komitetu wyborczego, NSA wskazał w sprawie, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującego m.in. prawo dostępu do sądu, wynika uprawnienie jednostki do poddania kontroli sądowej działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W przypadku utraty zdolności sądowej organu – zdaniem NSA - rozważenia wymaga kwestia następstwa prawnego organu, co związane jest z zasadą ciągłości administracji publicznej, wykluczającą dopuszczalność istnienia sytuacji, w której nie byłoby organu właściwego w sprawie administracyjnej, w tym właśnie w sprawie aktów wydanych przez zniesiony organ administracji.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wskazany Komitet Wyborczy istotnie przestał istnieć. Zgodnie bowiem z art. 100 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego, komitet wyborczy, z zastrzeżeniem § 2 i 3, ulega rozwiązaniu z mocy prawa po upływie 60 dni od dnia przyjęcia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego przez właściwy organ wyborczy. Tak też się stało na skutek uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 10 marca 2025 r., nr 113/2025 r. w sprawie sprawozdania finansowego Komitetu Wyborczego P. z wyborów do Parlamentu Europejskiego przeprowadzonych w dniu 9 czerwca 2024 r. Państwowa Komisja Wyborcza na podstawie art. 144 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego postanowiła przyjąć sprawozdanie finansowe Komitetu Wyborczego o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych tego Komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania, związanych z udziałem w wyborach do Parlamentu Europejskiego, przeprowadzonych w dniu 9 czerwca 2024 r., wskazując na uchybienie polegające na naruszeniu art. 142 § 1 Kodeksu wyborczego w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 września 2023 r. w sprawie sprawozdania finansowego komitetu wyborczego.

Mając na uwadze, iż zakres wnioskowanej informacji dotyczy umów (wywodzących się z prawa zobowiązaniowego), Sąd I instancji wyjaśnił, że z reguł odpowiedzialności za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego zawartych w Kodeksie wyborczym wynika, iż odpowiedzialność ta jest odpowiedzialnością własną każdego z podmiotów - tj. komitetu wyborczego, jego pełnomocnika finansowego oraz partii politycznej, która aktualizuje się odrębnie wobec każdego z nich w przewidzianym prawem czasie, dopiero po zajściu określonych zdarzeń, w tym tych skutkujących następstwem prawnym w zakresie odpowiedzialności za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego związane z konkretnymi wyborami.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznacza to, że w konsekwencji odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi po jego rozwiązaniu z mocy ustawy - pełnomocnik finansowy (art. 130 § 1 Kodeksu wyborczego), a w dalszej kolejności także partia polityczna (art. 130 § 3 pkt 1 Kodeksu wyborczego).

Skoro zatem odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe rozwiązanego komitetu wyborczego ponosi partia polityczna, która go utworzyła, to tym bardziej zdaniem Sądu I instancji partia ta odpowiada za udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej tych umów, z których te zobowiązania wynikają.

Odnosząc się zaś do zakresu przedmiotowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że informacja objęta wnioskiem z dnia 23 maja 2024 r. posiada walor informacji publicznej.

Sąd I instancji przypomniał, że skarżący wnioskował o udostępnienie (według stanu na dzień udzielenia odpowiedzi) treści umów zawartych z Fundacją P. (KRS [...]) oraz wykazu umów zawartych z osobami prawnymi i fizycznymi na usługi: - utworzenia stron internetowych komitetu wyborczego (lub dystrybuujących materiały wyborcze), - administrowania i prowadzenia stron internetowych komitetu wyborczego (lub dystrybuujących materiały wyborcze), - pozyskania i utrzymania domen, na których umieszczono stronę internetową komitetu wyborczego (lub dystrybuujących materiały wyborcze), - publikacji w internecie ogłoszeń, filmów, spotów, audycji itp.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że zgodnie z art. 125 Kodeksu wyborczego, finansowanie kampanii wyborczej jest jawne. Natomiast w myśl art. 129 § 1 Kodeksu wyborczego, komitet wyborczy ma prawo pozyskiwać i wydatkować środki jedynie na cele związane z wyborami. Gospodarowanie środkami przez komitet wyborczy poddane zostało zatem ścisłej regulacji. Ponadto, stosownie do art. 129 § 2 ww. ustawy, zabrania się pozyskiwania środków przez komitet wyborczy przed dniem przyjęcia przez właściwy organ wyborczy zawiadomienia o utworzeniu komitetu oraz po dniu wyborów. Natomiast w myśl art. 129 § 3 ustawy, zabrania się wydatkowania środków przez komitet wyborczy przed dniem przyjęcia przez właściwy organ wyborczy zawiadomienia o utworzeniu komitetu oraz po dniu złożenia sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 142 § 1.

Sąd I instancji dodał, że z kolei w myśl art. 134 § 1 ww. ustawy, środki finansowe komitetu wyborczego gromadzone są na jednym rachunku bankowym. Umowa rachunku bankowego zawarta w imieniu komitetu wyborczego musi zawierać zastrzeżenie o wymaganym w kodeksie sposobie dokonywania wpłat na rzecz komitetu wyborczego oraz o dopuszczalnym źródle pozyskiwania środków finansowych przez komitet wyborczy, a także o dopuszczalnym terminie dokonywania wpłat (§ 6).

W świetle powyższych regulacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uprawnione jest stanowisko, że wnioskowane informacje dotyczące spraw finansowych Komitetu Wyborczego, tj. poniesionych wydatków na Komitet stanowią informację publiczną. To samo w ocenie Sądu I instancji dotyczy umów zawartych przez Komitet Wyborczy, na potrzeby prowadzonej kampanii wyborczej. Sąd I instancji wyjaśnił, że dokumenty te dotyczą działalności Komitetu Wyborczego, która prowadzona jest w sferze publicznej, a więc odnosi się do spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro zatem w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wniosek skarżącego winien być rozpatrzony zgodnie z przepisami tej ustawy.

Jednak jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie Komitet Wyborczy nie zrealizował wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2024 r. w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaszły podstawy do zobowiązania partii politycznej do rozpoznania wniosku z dnia 23 maja 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Natomiast oceniając charakter bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku z dnia 23 maja 2024 r. Sąd I instancji uznał, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem stwierdzona w sprawie bezczynność była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie wynikała z lekceważenia strony skarżącej przez podmiot obowiązany, czy też z celowego przedłużania postępowania. Nie bez znaczenia zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostaje w tym kontekście charakter podmiotu obowiązanego, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto. Okoliczność ta uzasadnia w ocenie Sądu I instancji stwierdzenie, że Komitet Wyborczy mógł mieć obiektywnie wątpliwości co do obowiązku realizacji wniosku na gruncie przepisów ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła partia polityczna i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o przeprowadzenie rozprawy i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz umorzenie postępowania, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. I. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto skutkuje nieważnością postępowania, tj.:
2. 1) art. 183 § 2 pkt 5, art. 124 § 1 pkt 1, art. 128 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 45 § 1 Konstytucji RP poprzez procedowanie w przedmiocie skargi oraz wyrokowanie względem skarżącej partii bez jakiejkolwiek jej udziału w postępowaniu, bez powiadomienia o postępowaniu i jego przedmiocie, bez umożliwienia zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska, co skutkowało pozbawieniem możliwości obrony praw skarżącego;
3. 2) art. 183 § 2 pkt 2, art. 25 § 1 pkt 1 i 3, art. 31 § 3, art. 32, art. 54 § 1, art. 58 § 1 pkt 5 i 6 oraz art. 130 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 100 § 2 i art. 130 § 1 i 3 pkt 1 Kodeksu wyborczego poprzez procedowanie w przedmiocie skargi oraz wyrokowanie w sytuacji, gdy organ objęty skargą na bezczynność – Komitet Wyborczy – w dacie wyrokowania nie istniał (wcześniej utracił byt prawny), w konsekwencji czego nie miał ani zdolności prawnej, ani sądowej, natomiast skarżąca partia polityczna nie jest organem – sukcesorem Komitetu Wyborczego w zakresie informacji publicznej;
4. II. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 100 § 2 i art. 130 § 1 i 3 pkt 1 Kodeksu wyborczego poprzez uznanie, na podstawie norm o odpowiedzialności majątkowej partii politycznej za zobowiązania komitetu wyborczego, że partia jest sukcesorem tego komitetu w zakresie statusu organu administracji oraz kompetencji/obowiązku udzielania informacji publicznej o działalności komitetu, podczas gdy żaden przepis prawa, w szczególności przepisy powołane powyżej, nie pozwala na ustalenie tego rodzaju sukcesji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo stwierdził, że byt prawny Komitetu Wyborczego ustał z mocy ustawy, jednak powyższe ustalenie było podstawą do zaskakującej, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, konstatacji, że w konsekwencji oznacza to, że z uwagi na to, że odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe rozwiązanego komitetu wyborczego w ocenie Sądu I instancji ponosi partia polityczna, która go utworzyła, to tym bardziej partia ta odpowiada za udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej tych umów, z których te zobowiązania wynikają.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Kodeks wyborczy przesądza, że komitety wyborcze stanowią byty prawne efemeryczne, czasowo funkcjonujące na potrzeby kampanii wyborczych i ich rozliczenia. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie ma żadnych przepisów generalnych o następstwie prawnym po komitecie wyborczym. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że obowiązują jedynie dwie wycinkowe regulacje, tj. art. 138 Kodeksu wyborczego nakazujący przejąć nadwyżkę środków komitetu wyborczego na fundusz wyborczy partii oraz art. 130 Kodeksu wyborczego przewidujący subsydiarną odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego kolejno: pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego i partii. W takiej sytuacji w ocenie strony skarżącej kasacyjnie jedyną dopuszczalną konkluzją co do pozostałych obszarów praw i obowiązków komitetu wyborczego jest ich ustanie wraz z chwilą terminacji samego komitetu wyborczego.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że ogólnie przyjętym standardem nie tylko w zakresie prawa cywilnego, jest możliwość sukcesji uniwersalnej typu post mortem wyłącznie na podstawie konkretnego przepisu prawa i w zakresie praw majątkowych.

W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie istnieje żadne uzasadnienie, aby z samego "dziedziczenia" zobowiązań majątkowych na podstawie art. 130 Kodeksu wyborczego wywodzić "automatyczny" i "immanentny" obowiązek udzielania informacji publicznych na temat umów – źródeł zobowiązań. Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że gdyby Sąd I instancji był konsekwentny w swym rozumowaniu, to powinien był podmiotem wyroku uczynić nie partię polityczną, a byłego pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego, bo to on zgodnie z sekwencją odpowiedzialności zawartą w art. 130 Kodeksu wyborczego na zasadzie wyłączności przejmuje zobowiązania finansowe komitetu wyborczego, a dopiero jego niewypłacalność generuje obowiązek partii w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości w związku z brakiem zawarcia w skardze kasacyjnej uzasadnienia wszystkich podstaw kasacyjnych, ewentualnie w razie uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie braku podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej, o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz poinformował, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący podkreślił, że założenie, że po ustaniu bytu prawnego komitetu wyborczego nie zachodzi następstwo prawne i nikt nie przejmuje praw i obowiązków komitetu, prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji wyłączenia zasady jawności finansowania partii politycznych ustanowionej w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu, albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jednakże może to nastąpić wówczas, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 767/23, z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1628/10). Użycie czasu przeszłego w sformułowaniu: "istniały podstawy do umorzenia postępowania" oznacza, że chodzi o podstawy istniejące w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.

Zgodnie z dyspozycją art. 161 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę;

2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osoba zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania;

3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w jego toku wystąpi zdarzenie, w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, tj. jeżeli w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot postępowania (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. II FSK 1259/06).

Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 25 § 1-4 p.p.s.a., zdolność sądową, czyli zdolność występowania w charakterze strony mają osoby fizyczne, osoby prawne, organ administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Z art. 26 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że zdolność procesową posiadają osoby fizyczne mające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest natomiast z urzędu, na każdym etapie postępowania, oceniać wymogi posiadania przez stronę postępowania zdolności sądowej oraz zdolności procesowej (art. 25 oraz art. 26 w zw. z art. 193 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Jedną ze stron postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem objętego skargą kasacyjną wyroku z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 729/25, był Komitet Wyborczy. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że komitety wyborcze są podmiotami o szczególnym charakterze. Zgodnie z art. 100 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365), komitet wyborczy, z zastrzeżeniem § 2 i 3, ulega rozwiązaniu z mocy prawa po upływie 60 dni od dnia:

1. 1) przyjęcia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego przez właściwy organ wyborczy albo
2. 2) bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi albo odwołania, o których mowa w art. 145 § 1 i 5, albo
3. 3) wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 145 § 2 albo 5, uwzględniającego skargę albo odwołanie na postanowienie właściwego organu wyborczego w przedmiocie odrzucenia sprawozdania.

Komitet wyborczy, któremu przysługuje prawo do dotacji podmiotowej, o której mowa w art. 150 lub art. 151, ulega rozwiązaniu z mocy prawa po upływie 6 miesięcy od dnia otrzymania dotacji (art. 100 § 2). Jeżeli wniesiono protest przeciwko ważności wyborów, ważności wyborów w okręgu wyborczym lub ważności wyboru określonej osoby, komitet wyborczy, który zarejestrował listy kandydatów lub kandydata, nie ulega rozwiązaniu przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu (art. 100 § 3).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt III OSK 2459/24, zgodnie z którym z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że komitety wyborcze są podmiotami działającymi w ściśle określonym czasie (tj. temporalnymi). Wykonują czynności wyborcze od dnia przyjęcia przez właściwy organ wyborczy zawiadomienia o ich utworzeniu do dnia wyborów, a kończą swój byt z dniem rozwiązania (por. Kazimierz W. Czaplicki i inni, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, WKP z 2018 r.).

Z uchwały z dnia 10 marca 2025 r., nr 113/2025 wynika, że Państwowa Komisja Wyborcza, działając na podstawie art. 144 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego przyjęła sprawozdanie finansowe Komitetu Wyborczego o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych tego Komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania, związanych z udziałem w wyborach do Parlamentu Europejskiego, przeprowadzonych w dniu 9 czerwca 2024 r., wskazując na uchybienie polegające na naruszeniu art. 142 § 1 Kodeksu wyborczego w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 września 2023 r. w sprawie sprawozdania finansowego komitetu wyborczego (Dz. U. z 2023 r., poz. 2065). Uwzględniając powyższą okoliczność oraz brzmienie art. 100 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego uzasadnione jest przyjęcie, że wraz z upływem 60 dni od dnia przyjęcia sprawozdania finansowego Komitetu Wyborczego (10 marca 2025 r.), Komitet ten uległ rozwiązaniu z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro Komitet Wyborczy uległ rozwiązaniu, to tym samym utracił zdolność sądową. Komitet wyborczy w postępowaniu wywołanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pełnił rolę specyficznego podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku. Komitetowi wyborczemu nie można przypisać roli organu administracji publicznej, względem którego możliwe byłoby poszukiwanie organu realizującego zasadę ciągłości administracji publicznej. W tym przypadku brak jest następcy prawnego Komitetu Wyborczego będącego dotychczas stroną postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt III OSK 2459/24).

Mając na względzie przedstawione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie przestała istnieć jedna ze stron postępowania sądowoadministracyjnego, co nastąpiło jeszcze przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Biorąc pod uwagę przedmiot postępowania uznać należy, że obowiązki związane z rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej były ściśle związane z jego adresatem - Komitetem Wyborczym, które wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, który zobowiązał partię polityczną do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 23 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie przeszły na inny podmiot wraz z rozwiązaniem tego Komitetu. Dla przyjęcia następstwa prawnego w określonej rodzajowo sprawie konieczne jest stwierdzenie ku temu podstawy prawnej, a żadna norma prawna nie stanowi o następstwie prawnym partii politycznej po komitecie wyborczym tej partii w zakresie spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej.

Sąd I instancji wydał w niniejszej sprawie wyrok pomimo bezprzedmiotowości postępowania, a więc Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. był zobligowany do uchylenia wydanego w sprawie wyroku i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.