Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 346/26

Uzasadnienie

Wyrokiem z 7 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. M. (dalej: skarżący):

1. I. zobowiązał Uczelnię [...] z siedzibą w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności;
3. III. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
4. IV. przyznał od Uczelni [...] z siedzibą w [...] na rzecz J. M. sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych;
5. V. zasądził od Uczelni [...] z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor Uczelni, zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Organ wskazał, że na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną opiera na następujących podstawach:

1. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 217 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu dyplomu ukończenia studiów podyplomowych, podczas gdy ocena ta nastąpiła bez uwzględnienia:
2. 1. faktu, że żądanie skarżącego w zakresie wydania dokumentów ukończenia studiów podyplomowych zostało zrealizowane w najszybszym możliwym terminie, tj. po zatwierdzeniu przez Senat nowego wzoru dyplomu oraz dokonaniu jego akceptacji przez odpowiednie organy;
3. 2. faktu podejścia przez skarżącego do testu zaliczeniowego w nieprawidłowym terminie, tj. zbyt wcześnie - nie mając ukończonych dwóch semestrów nauki - oraz okoliczności, że skarżący został w toku postępowania poinformowany w korespondencji mailowej o możliwości przystąpienia do testu zaliczeniowego w prawidłowo wyznaczonym terminie, czego rezultatem byłoby niezwłoczne wydanie dyplomu ukończenia studiów;

konsekwencją czego było:

1. - błędne uznanie, że wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność była uzasadniona, a tym samym bezzasadne zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu skarżącemu dyplomu ukończenia studiów podyplomowych, podczas gdy fakt wydania dokumentu w najszybszym możliwym terminie, mając na uwadze obiektywne okoliczności, w których znalazła się Uczelnia, niweczy możliwość uznania, że w niniejszym postępowaniu miała miejsce bezczynność organu.

Ponadto w niniejszej sprawie nie uwzględniono:

1. 1. szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych, a także nieuwzględnieniem ilości wniosków (liczonych w tysiącach) spływających do Uczelni w przedmiocie wydania dokumentów - kart przebiegu studiów lub dyplomów - które każdorazowo muszą zostać przed ich wydaniem zweryfikowane pod względem prawdziwości i rzetelności ujawnionych danych;
2. 2. szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania oraz względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię;
3. 3. faktu podjęcia przez Uczelnię szeregu działań naprawczych w ramach jej struktur nakierowanych na legalność i jakość kształcenia;
4. 4. faktu usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 r.
5. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł, podczas gdy:

1. 1. okoliczności faktyczne i prawne istniejące po stronie Uczelni uniemożliwiały wydanie skarżącemu dyplomu ukończenia studiów podyplomowych z zachowaniem wymaganego terminu, w tym w szczególności mając na względzie:
2. - ilość wniosków studentów o wydanie kart przebiegu studiów oraz dyplomów skierowanych do Uczelni w zbliżonym okresie,
3. - konieczność przeprowadzenia weryfikacji ocen studentów,
4. - fakt pozostawania przez Uczelnię podmiotem podlegającym gruntownym przemianom w zakresie władz Uczelni, obsługi prawnej oraz organizacyjnej,
5. - fakt przeprowadzenia w Uczelni znacznych prac naprawczych,
6. - istnienie innych licznych postępowań toczących się z udziałem Uczelni, które obligowały ją do wywiązywania się z obowiązków,
7. 2. szkoda (krzywda) skarżącego nie została wykazana.

Ponadto organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pokwitowania odbioru przez skarżącego dokumentów ukończenia studiów, tj. świadectwa ukończenia studiów podyplomowych, oraz dokumentu w postaci wydanego skarżącemu świadectwa ukończenia studiów podyplomowych (w języku polskim i angielskim) – celem wykazania faktu wydania skarżącemu tego dokumentu, stanowiącego przedmiot skargi na bezczynność organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ [...] zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Zarzut naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 217 § 3 k.p.a. sprowadza się do próby podważenia przez organ stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez wskazanie, że Sąd ten nie uwzględnił przy ocenie bezczynności organu okoliczności faktycznych dotyczących szczególnej sytuacji Uczelni w związku z ustanowieniem zarządu przymusowego, konieczności przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów, szeregu podjętych przez nią działań naprawczych, a także usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego.

Artykuł 37 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy prawa strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Zgodnie natomiast z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Jednocześnie jednak, strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje na podstawie tego zarzutu konieczności wniesienia ponaglenia w tej sprawie, czy też oceny dokonanej przez Sąd I instancji sprawy w tym zakresie. Przedmiotem sporu nie jest brak dochowania przez Rektora Uczelni terminu wskazanego w art. 217 § 3 k.p.a. Źródłem bezczynności organu było bowiem niedochowanie terminu wynikającego z art. 77 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2024 r., poz. 1571 ze zm.), który stanowi, że uczelnia wydaje absolwentowi, w terminie 30 dni od dnia ukończenia studiów, dyplom ukończenia studiów wraz z suplementem do dyplomu oraz ich 2 odpisy.

Zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywanych przez Rektora Uczelni okoliczności towarzyszących prowadzeniu w niej działań naprawczych nie mógł zatem być skutecznie podnoszony jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 i art. 217 § 3 k.p.a. Nieskuteczna jest również próba argumentacji w ramach tego zarzutu dotycząca kwestii przedwczesnego złożenia przez skarżącego testu zaliczającego. Jak bowiem prawidłowo wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przedmiotem sporu nie było na obecnym etapie postępowania ustalenie, czy organ powinien wydać dyplom, ale czy powinien na podstawie wniosku skarżącego podjąć stosowne czynności w sprawie tj. wydać dyplom lub wydać decyzję o odmowie wydania dyplomu. Przedmiotem skargi była bowiem bezczynność organu, w której organ niewątpliwie pozostawał.

Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny był uwzględnić zmianę stanu faktycznego sprawy i wydanie skarżącemu żądanych dokumentów, co uzasadniało uchylenie pkt 1 zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Wynika to jednak nie z wadliwości zaskarżonego wyroku, ale jak już wyżej podkreślono, zmiany okoliczności faktycznych sprawy.

Ponadto, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę uwzględnił wskazywane przez organ okoliczności faktyczne, co znajduje odzwierciedlenie w uznaniu przez Sąd I instancji braku rażącego charakteru stwierdzonej w sprawie bezczynności. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił argumenty Uczelni dotyczące aresztowania Rektora [...] w [...], zmianę formy organizacyjnej Uczelni, zmiany kadrowe związane z wszczęciem postępowania karnego, ustanowienie zarządu przymusowego, konieczność przeprowadzenia długotrwałego i skomplikowanego postępowania wyjaśniającego oraz weryfikacji danych przed wydaniem studentom dokumentów.

Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął problemy organizacyjne wskazywane przez Rektora Uczelni w toku postępowania sądowego. Bezczynność organu ma charakter obiektywny i jest oceniana na podstawie braku działań organu, pomimo ustawowego obowiązku w tym zakresie. Organ w tej sprawie zmierza natomiast nie tyle do wykazania, że nie był bezczynny, a jedynie, że bezczynność ta wynikała ze szczególnych okoliczności związanych z funkcjonowaniem uczelni. Organ wskazuje zatem przede wszystkim na okoliczności, które mają znaczenie z punktu widzenia oceny rażącego charakteru bezczynności, której to oceny Sąd I instancji dokonał prawidłowo uwzględniając podnoszone przez organ szczególne uwarunkowania organizacyjne Uczelni.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo stwierdził w tej sprawie przesłanki do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc zarzut kwestionujący zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Przede wszystkim art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. nie dotyczy możliwości zasądzenia sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu i nie mógł stanowić podstawy zarzutu w tym zakresie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone odnoszące się do zasadności zastosowania w tej sprawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem wskazał, że suma pieniężna przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną, stanowiąc swoiste zadośćuczynienie za krzywdę wynikającą z nieterminowego działania organu, a ponadto funkcję represyjno-prewencyjną, służącą dyscyplinowaniu organów administracji.

W ocenie Sądu I instancji znaczny okres bezczynności Uczelni oraz podnoszone i uzasadnione w skardze poczucie niesprawiedliwości po stronie skarżącego uzasadniały przyznanie sumy pieniężnej. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że żądana przez skarżącego kwota 40 900 zł była nieuzasadniona, ponieważ nie wykazano poniesienia uszczerbku w takim rozmiarze, a powoływanie się na potencjalne zarobki absolwentów studiów MBA nie stanowiło dowodu szkody. Mając na uwadze cele środka określonego w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji uznał, że odpowiednią kwotą będzie 2 000 zł, która stanowi adekwatne zadośćuczynienie za doznaną krzywdę.

Należy także podkreślić, że z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że w określonych warunkach Sąd może zasądzić na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Powyższe oznacza, że w takim wypadku Sąd orzeka w ramach swoich dyskrecjonalnych uprawnień i zasadnicze znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie stanowiska w tym zakresie. Tego rodzaju uzasadnienie Sąd I instancji przedstawił, natomiast stanowisko organu zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowi w istocie wyłącznie polemikę z tym stanowiskiem, sprowadzającą się do negowania przesłanek zasądzenia sumy pieniężnej przyjętych przez Sąd I instancji. Tak sformułowane stanowisko organu nie mogło odnieść zamierzonego skutku w ramach tego zarzutu kasacyjnego.

Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 193 art. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).