Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 340/25

Uzasadnienie

Wyrokiem z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt: II SA/Wa 848/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. J. ("skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji ("organ") z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr 60 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 31 stycznia 2024 r. nr 22 oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Rozkazem personalnym nr 118/2024 Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, na podstawie art. 104 ust. 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 z późn. zm.) oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.), podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny I kategorii od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. o kwotę 1.900 zł do wysokości 4.500 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podał, że skarżący jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, sumiennie wywiązuje się z obowiązków oraz w sposób odpowiedzialny realizuje zadania i czynności służbowe na zajmowanym stanowisku.

Rozkazem personalnym nr 119/2024 z dnia 19 stycznia 2024 r., Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2024 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji

W dniu 24 stycznia 2024 r., w imieniu Komendanta Głównego Policji, przeprowadzono kontrolę w trybie uproszczonym, na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224), w jednostce podległej Komendzie Głównej Policji, tj. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Olsztynie, której celem było zweryfikowanie prawidłowości przyznawania dodatków do uposażenia funkcjonariuszom Komendy Wojewódzkiej Policji w Olsztynie oraz jednostek jej podległych.

Wstępna analiza wydanych decyzji administracyjnych wykazała wysokie prawdopodobieństwo, że decyzja dotycząca skarżącego obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769 ze zm., dalej "k.p.a."). Z uwagi na powyższe, w dniu 25 stycznia 2024 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr 23, którym wstrzymał, na podstawie art. 159 k.p.a., wykonanie rozkazu personalnego nr 118/2024 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2024 r. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 26 stycznia 2024 r. W wyniku zaskarżenia wymienionego postanowienia, w dniu 7 marca 2024 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr 95, którym utrzymał w mocy postanowienie zaskarżone postanowienie.

W tych okolicznościach faktycznych Komendant Główny Policji decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r. nr 22, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr 118/2024 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2024 r., a po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr 60, utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

Organ uznał, że decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego nie miała żadnego uzasadnienia, bo nie była niewątpliwie podejmowana w oparciu o ocenę, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie w ogóle nie ustalił stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny w oparciu o ten przepis, która pozwalałaby na tak rażąco niewspółmierne podwyższenie dodatku funkcyjnego w stosunku do należnego temu policjantowi, wobec czego nie można w tym przypadku mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ale o skrajnej dowolności, rażąco naruszającej przepis § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. W sytuacji natomiast, gdy organ zastosował inne kryterium niewypełniające przesłanki objętej tym przepisem, to również świadczy to w dobitny sposób o tym, że ocena zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ma charakter jedynie pozorny, co w konsekwencji bezsprzecznie dowodzi o rażącym naruszeniu tego przepisu.

Zdaniem organu kwestionowana decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego uwzględniała wyłącznie partykularny interes zwalnianego ze służby policjanta. Świadczy o tym to, że wydana została w tym samym dniu, w którym strona zwróciła się z wnioskiem personalnym o zwolnienie ze służby, i w którym piastun organu wyraził zgodę na zwolnienie policjanta ze służby i wydał decyzję w tym zakresie. Był to jednocześnie ostatni dzień, w którym piastun organu sprawował funkcję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie (bowiem decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 stycznia 2024 r. został odwołany ze stanowiska z dniem 19 stycznia 2024 r.).

Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił złożoną skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie dopatrzył się takich okoliczności, które uzasadniałyby ocenę, że wydany rozkaz personalny z dnia 19 stycznia 2024 r. rażąco narusza ramy uznania administracyjnego wyznaczone przepisem § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.

O ile zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że uzasadnienie podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego o kwotę 1 900 zł można było uznać za dość skąpe i lakoniczne, o tyle nie można stwierdzić w sprawie, że wydane rozstrzygnięcie nie było prawnie dopuszczalne oraz aby wybór jakiego dokonał organ (wysokość dodatku), nie nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów.

Z uzasadnienia powyższego rozkazu personalnego wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie wziął pod uwagę te okoliczności, które powinien był wziąć pod rozwagę podejmując tego rodzaju decyzję, a podwyższenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w granicach stawek zakreślonych w § 8 ust. 4 rozporządzenia. Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie do katalogu uchybień procesowych stanowiących rażące naruszenie prawa, nie zalicza się lakoniczności, czy ogólnikowości uzasadnienia decyzji. Natomiast ewentualne wadliwości dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego mogą - co do zasady - stanowić przedmiot oceny organu drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym w toku zwykłego postępowania administracyjnego, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym.

Komendant Główny Policji stwierdzając nieważność rozkazu personalnego z dnia 19 stycznia 2024 r. nie podważył ustaleń Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie co do oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Nie zakwestionował, że skarżący wzorowo wywiązywał się z obowiązków służbowych. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie był natomiast do dokonania takiej oceny uprawniony w świetle przepisu § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. jako przełożony funkcjonariusza, a ocenę tę mógł oprzeć na swojej wiedzy co do wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych.

Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji, kontrolą w postępowaniu nieważnościowym w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa nie mogą być objęte te części treści decyzji uznaniowej, które wiążą się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumieniem celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Poprzez nadzwyczajny tryb jakim jest postępowanie nieważnościowe, nie jest dopuszczalne – w takim zakresie jak uczynił to organ w tej konkretnej sprawie - wkraczanie w kompetencje organów i ocenianie słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sam fakt kwestionowania rozstrzygnięcia, bądź niezgadzanie się z jego treścią, czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 31 stycznia 2024 r. stwierdzająca nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2024 r. nr 118/2024, wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Stąd należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Wyrok Sądu pierwszej instancji stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której organ, zaskarżając go w całości, zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji Komendanta Głównego Policji nr 60 z dnia 5 kwietnia 2024 r. pomimo, iż Sąd błędnie i niezgodnie z materiałami sprawy uznał, iż Komendant Wojewódzki Policji dysponował materiałem dowodowym, którego nie podważył organ w trybie nadzorczym, umożliwiającym dokonanie mu oceny wywiązywania się strony z obowiązków służbowych w stopniu adekwatnym do kwoty, o która został podwyższony jej dodatek funkcyjny oraz brak wskazania w oparciu o jakie dowody Komendant Wojewódzki Policji dokonał oceny wywiązywania się skarżącego z obowiązków służbowych;
2. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego poprzez błędne przyjęcie, iż w sytuacji, gdy Komendant Wojewódzki Policji wydał rozstrzygnięcie, które można by uznać za blankietowe lub szczątkowe (w ocenie Komendanta Głównego Policji - niedopuszczalne), został spełniony wymóg polegający na należytym umotywowaniu decyzji o przyznaniu lub podwyższeniu dodatku funkcyjnego na podstawie kryteriów określonych w § 8 ust. 5 pkt 1 cyt. powyżej rozporządzenia, a jednocześnie nie ziściła się przesłanka do uznania, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach określanych jako rażące naruszenia prawa, co w efekcie doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji nr 60 z dnia 5 kwietnia 2024 r. wydanej w trybie nadzorczym, mimo że zarówno rodzaj naruszenia prawa, jego oczywistość jak też nieakceptowalność pozostawienia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w obrocie prawnym wywołałaby skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz Komendanta Głównego Policji kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Ponadto organ zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, o ile nie zostanie złożony spis kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut I naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przedmiotowe uzasadnienie zawiera wszystkie ww. ustawowe elementy, a zarzucona przez organ w skardze kasacyjnej sprzeczność (w ocenie Sądu pozorna) nie jest na tyle istotna, aby mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Z całokształtu uzasadnienia wynika bowiem, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakreślił ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i w takim postępowaniu organ nie gromadzi dowodów, nie ustala stanu faktycznego.

Należy zwrócić uwagę, że analiza treści zarzutu wskazuje, iż zostało ono podniesione celem zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiony w tym celu nie może okazać się skuteczny. Dokonanie ustaleń faktycznych przez sąd następuje na podstawie innych przepisów i ma miejsce przed wydaniem wyroku. Z kolei sporządzenie jego uzasadnienia, a zatem zastosowanie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. ma miejsce już po jego wydaniu. Ze względu na chronologię zdarzeń procesowych niemożliwe jest naruszenie tego przepisu na etapie wydawania wyroku. Czyni to wskazany zarzut bezpodstawny.

Zarzut II naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA również okazał się bezzasadny. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niedoskonałą konstrukcję przedmiotowego zarzutu – organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie ww. przepisów "poprzez błędne przyjęcie". Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Tymczasem autor oparł skargę kasacyjną na nieznanej ustawie podstawie "błędnego przyjęcia".

Zarzucane postacie naruszenia prawa materialnego winny być wyraźnie wskazane i uzasadnione. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Błąd wykładni polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zarzut błędnej wykładni powinien obejmować zarówno konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu.

Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego obejmuje nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym.

Omawiany zarzut, mimo wskazanych niedokładności, nadawał się do merytorycznego rozpoznania, bowiem z jego treści wynika, że Sądowi pierwszej zarzucono, że nie zastosował on prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA, uznając, że w sprawie nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa. Istota tego zarzutu sprowadzała się do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ miał prawo stwierdzić, że uzasadnienie rozkazu personalnego nr 118/2024 z 19 stycznia 2024 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie jest pozorne, co w ocenie organu ma świadczyć o rażącym naruszeniu prawa.

W myśl art. 104 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia MSWiA dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Stosownie do ust. 4 dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych.

W świetle ust. 5 pkt 1) dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4.

Rozkazem personalnym nr 118/2024 z 19 stycznia 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny I kategorii od 1 lutego 2024 r. do 29 lutego 2024 r. o kwotę 1900 zł do wysokości 4500 zł miesięcznie. W uzasadnieniu przytoczył § 8 ust. 5 pkt 1) rozporządzenia MSWiA, a także wskazał, że skarżący: "jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, sumiennie wywiązuje się z obowiązków oraz w sposób odpowiedzialny realizuje zadania i czynności służbowe na zajmowanym stanowisku służbowym. Cechuje go pełne zaangażowanie w realizację zadań służbowych.". Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie ocenił wzorowo wywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych.

Zdaniem organu nadzorczego ww. rozkaz personalny rażąco narusza prawo, bowiem jego uzasadnienie jest tożsame z uzasadnieniem zawartym w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z 24 października 2023 r., w którym te same okoliczności stanowiły podstawę do podwyższenia dodatku funkcyjnego o kwotę 100 zł. Powyższe ma świadczyć o niedokonaniu przez organ oceny wymaganej przez § 8 ust. 5 pkt 1) rozporządzenia MSWiA i o pozorności uzasadnienia tego orzeczenia, co zdaniem organu oznacza, że rozkaz personalny zostały wydany z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a.

Nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przejawia się w tym, że ogranicza się ono wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym jest dotknięta wadą kwalifikowaną. Wyjątkowość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ścisłego interpretowania tego pojęcia. Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno wykładać w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Wymóg ścisłego rozumienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza w konsekwencji, że niedopuszczalna jest wykładnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w kontekście dodatkowych okoliczności nieprzewidzianych wprost w ustawie, jak np. skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez decyzję, czy też błędu, winy, należytej staranności, dobrej wiary etc.

Uwzględnienie tego rodzaju okoliczności w procesie wykładni danego pojęcia stanowiłoby bowiem przejaw bezpodstawnego wykreowania przesłanki pozaustawowej, ograniczającej możliwość stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Procedując w trybie nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji dysponuje kompetencją stricte kasacyjną. Nie jest on natomiast uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy co do istoty praw lub obowiązków stron, wobec czego odnosi się tylko do przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kognicja organu administracji w danym postępowaniu nie obejmuje więc oceny materialnoprawnych interesów strony postępowania, w którym wydano wzruszaną decyzję, ani innych prawnych, czy pozaprawnych względów, które nie wynikają wprost i jednoznacznie z przepisu ustawy. O ile co do zasady należy zgodzić się z tezą, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, to jednak brak jest podstaw do przeprowadzania oceny wystąpienia tej wady decyzji przez pryzmat skutków społeczno-ekonomicznych.

Wystąpienie nawet poważnych społeczno-ekonomicznych skutków danej decyzji, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, o którym mowa w danym przepisie (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 16 grudnia 2024 r., I OSK 2016/21; z 5 kwietnia 2024 r., akt I OSK 296/21; z 5 stycznia 2021 r., I GSK 1472/20; z 20 stycznia 2016 r., I FSK 1502/14 - CBOSA).

Jak trafnie zauważył to Sąd pierwszej instancji, z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia MSWiA wynika, że wysokość dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 rozporządzenia, może podwyższyć omawiany dodatek. Decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego ma więc charakter decyzji uznaniowej, a tzw. "luzy decyzyjne, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, są związane przede wszystkim z koniecznością oceny stanu faktycznego lub istotnych jego elementów, a wobec tego dopiero jawne wyjście poza granice tych luzów czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019 r., str. 993).

Zdaniem Sądu uzasadnienie rozkazu personalnego z 19 stycznia 2024 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie jest wadliwe i to być może nawet w stopniu oczywistym. Rzecz jednak w tym, że do wyeliminowania go z obrotu prawnego konieczne jest spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skoro Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie zastosował prawidłowo odpowiednie przepisy prawa materialnego, a następnie swoje rozstrzygnięcie uzasadnił, chociażby w sposób sztampowy, ogólnikowy, niedostatecznie wnikliwy, czy wręcz niezgodny z zasadą przekonywania, to do przyjęcia rażącego naruszenia prawa potrzebne byłoby jasne, oczywiste, dostrzegalne prima facie i niedające się pogodzić z zasadą praworządności naruszenie przepisów proceduralnych, bo do takich naruszeń organ sprowadził ocenę rażącego naruszenia prawa. W sprawie taka sytuacja nie zachodzi, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, aby zachodzące w spornym rozkazie personalnym naruszenia prawa miały charakter rażący, a także żeby dawały podstawę do tego, aby dać im pierwszeństwo kosztem zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 k.p.a. Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że skoro służba skarżącego spełniała przesłanki do przyznania mu dodatku funkcyjnego, o czym świadczą dotychczas przyznawane dodatki, tyle że w dużo niższej wysokości (jest to okoliczność bezsporna, dodatkowo należy zwrócić uwagę, że właśnie tej okoliczności dotyczy pozornie sprzeczna wypowiedź Sądu pierwszej instancji, której dotyczy zarzut I), to nie sposób uznać, że przyznanie mu dodatku w wysokości wyższej, lecz mieszącej się w granicach określonych prawem, działając w ramach uznania administracyjnego, stanowi o rażącym naruszeniu prawa w postaci nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub pozorności uzasadnienia.

W istocie w zaskarżonej decyzji organ zmierzał do dokonania merytorycznej oceny spornego rozkazu personalnego w postępowaniu nieważnościowym, co jest niedopuszczalne, a do czego powinno dojść w postępowaniu administracyjnym zwykłym. Skoro instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach k.p.a., to nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Wbrew rozpoznawanemu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że w sprawie zakończonej spornym rozkazem personalnym "został spełniony wymóg polegający na należytym umotywowaniu decyzji o przyznaniu lub podwyższeniu dodatku funkcyjnego na podstawie kryteriów określonych w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia". Czym innym jest merytoryczna ocena uzasadnienia ww. rozkazu personalnego pod kątem zgodności z prawem, której Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał, bowiem nie taki jest przedmiot niniejszej sprawy, a czym innym ocena zachodzenia w sprawie konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji - rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zgodne z prawem, a co za tym idzie, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.