Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 3207/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 771/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C. (dalej "skarżący") na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego (dalej "Sejmik" lub "organ") z dnia 8 września 2020 r. nr 115/20 w przedmiocie programu ochrony powietrza dla stref w województwie mazowieckim, w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części stanowiącej załącznik nr 7 ("Zakres i rodzaj działań krótkoterminowych oraz sposób postępowania w przypadku ryzyka przekroczenia poziomu alarmowego, informowania, dopuszczalnego lub docelowego substancji w powietrzu") w zakresie, w jakim uchwała ta ustanawia zakaz korzystania z instalacji do spalania biomasy drzewnej (kominków, piecyków kominkowych, piecyków ozdobnych), który to zakaz ma w świetle uchwały polegać na niekorzystaniu z instalacji do biomasy drzewnej (kominków, piecyków kominkowych, piecyków ozdobnych) za wyjątkiem sytuacji, gdy jest to jedyne źródło ciepła lub gdy do lokalu nie jest dostarczana energia elektryczna wskutek awarii;

1. 2. stwierdził nieważność § 18 zaskarżonej uchwały w części zobowiązującej podmioty tam wymienione do podejmowania działań krótkoterminowych określonych w załączniku nr 7 do uchwały w zakresie wyeliminowanym z obrotu prawnego w pkt 1 powyżej;
2. 3. zasądził od Województwa Mazowieckiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała Sejmiku została podjęta na podstawie art. 18 pkt 1 i 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512 z późn. zm.), dalej "u.s.w." oraz art. 84 ust. 1 i art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.), dalej "P.o.ś.".

W § 18 zaskarżonej uchwały wskazano, iż podmioty korzystające ze środowiska oraz osoby fizyczne niebędące podmiotami korzystającymi ze środowiska, działające na terenie stref: mazowieckiej, aglomeracja warszawska, miasto Płock i miasto Radom, są zobowiązane do podejmowania działań określonych w harmonogramie realizacji działań naprawczych zawartym w załączniku nr 5 do uchwały oraz do podejmowania działań krótkoterminowych określonych w załączniku nr 7 do uchwały, w zakresie w jakim wskazany przepis zobowiązuje osoby fizyczne do realizacji działań krótkoterminowych zawartych w załączniku nr 7 do uchwały.

W punktach 1.1. -1.4. załącznika nr 7 do zaskarżonej uchwały, zatytułowanego "Zakres i rodzaj działań krótkoterminowych oraz sposób postępowania w przypadku ryzyka przekroczenia poziomu alarmowego, informowania, dopuszczalnego lub docelowego substancji w powietrzu", wprowadzono zakaz korzystania z instalacji do spalania biomasy drzewnej (kominków, piecyków kominkowych, piecyków ozdobnych), jeżeli nie stanowią one jedynego źródła ogrzewania lub gdy do lokalu nie jest dostarczana energia elektryczna wskutek awarii. Ww. zakaz odnosi się do sytuacji: (-) wystąpienia ryzyka przekroczenia poziomu dopuszczalnego dla pyłu zawieszonego, (-) wystąpienia ryzyka przekroczenia poziomu informowania dla pyłu zawieszonego PM10, (-) wystąpienia ryzyka przekroczenia poziomu alarmowania dla pyłu zawieszonego PM 10, (-) poinformowania o ryzyku przekroczenia poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM2,5, (-) poinformowania o ryzyku przekroczenia poziomu docelowego benzo(a)pirenu w pyle PM10 - dalej także "dni smogowe".

Dalej Sąd pierwszej instancji zbadał, czy w związku z oparciem skargi na przepisie art. 90 ust. 1 u.s.w. został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, wyjaśniając, że zaskarżając uchwałę w tym trybie, szczególnym do trybu z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej "P.p.s.a.", skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Zdaniem Sądu kwestionowane postanowienia uchwały, regulujące bezpośrednio sposób ogrzewania nieruchomości skarżącego (położonej na obszarze obowiązywania uchwały, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, wyposażonym w instalację kominkową oraz gazową) w dni smogowe i wprowadzające w tym zakresie istotne obostrzenia, co do zasady naruszają interes prawny skarżącego, formalnie ograniczając sposób wykonywania przez niego prawa własności nieruchomości.

Wskazane zostało, że przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego na ww. podstawie jest akt prawa miejscowego w postaci programu ochrony powietrza, wydany przez Sejmik Województwa Mazowieckiego na podstawie art. 91 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1c P.o.ś. Akt ten został zaskarżony do Sądu w części, w jakiej nakłada na mieszkańców województwa obowiązek podejmowania w dni smogowe działań krótkoterminowych, polegających na zakazie korzystania z instalacji do spalania biomasy drzewnej (kominków, piecyków kominkowych, piecyków ozdobnych), wyłączając stosowanie tego zakazu tylko w tych wypadkach, w których: (-) ww. urządzenia stanowią jedyne źródło ogrzewania lub gdy (-) do lokalu nie jest dostarczona energia elektryczna wskutek awarii.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że sam fakt naruszenia uchwałą interesu prawnego skarżącego nie jest jednakże równoznaczny z wadliwością zaskarżonego aktu, ponieważ akt prawa miejscowego może co do zasady dokonywać ingerencji w prawo własności, przysługujące adresatom tego aktu, niemniej może to mieć miejsce wyłącznie w granicach prawem zakreślonych, w tym w szczególności, gdy ingerencja tego rodzaju jest uzasadniona koniecznością ochrony dobra o większej wadze. Przedmiotem oceny Sądu jest w tej sytuacji zbadanie, czy wynikająca z uchwały ingerencja w prawo własności skarżącego znajduje oparcie w przepisach prawa.

Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd pierwszej instancji uznał, że przy uchwalaniu kwestionowanych postanowień planu doszło do istotnego naruszenia art. 91 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1c P.o.ś. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 oraz art. 94 Konstytucji RP w stopniu obligującym do stwierdzenia nieważności aktu w zaskarżonym zakresie. Sąd zaznaczył, iż swoim wyrokiem nie przesądził, iż co do zasady brak jest merytorycznych podstaw do wprowadzania zakazu korzystania z ogrzewania kominkowego w dni smogowe. Sąd stwierdził natomiast, że wprowadzanie reglamentacji w zakresie ogrzewania budynków mieszkalnych w dni smogowe, ograniczonej tylko do ogrzewania kominkowego, nie obejmującej innych typów ogrzewania na paliwa stałe, bez wykazania klarownych przesłanek merytorycznych, uzasadniających takie zróżnicowanie, narusza przepisy prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do wywodzenia, że ustanawianie w zaskarżonej uchwale zakazu spalania węgla byłoby bezprzedmiotowe z uwagi na to, iż w dacie uchwalania aktu (8 września 2020 r.) zakaz taki miałby obowiązywać na obszarze Województwa, czy też na jego częściach, na mocy innego aktu prawa miejscowego Sejmiku, tj. na mocy tzw. uchwały antysmogowej, tj. przyjętej na podstawie art. 96 ust. 1 P.o.ś. uchwały z dnia 24 października 2017 r. nr 162/17 w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa mazowieckiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 9600), znowelizowanej następnie uchwałą Sejmiku z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr 59/22 (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 5147).

Sąd stwierdził, że w swojej pierwotnej wersji ww. uchwała antysmogowa: wskazała, iż od dnia jej wejścia w życie wszystkie nowo instalowane kotły na paliwa stałe powinny spełniać wymagania w zakresie sezonowej sprawności i emisji zanieczyszczeń zgodnie z wymogami ekoprojektu (§ 5 w zw. z § 10 pkt 2), wyznaczyła okresy przejściowe dla stosowania kotłów pozaklasowych (§10 pkt 2 lit. a) - do końca 2022 r. oraz dla stosowania kotłów, spełniających podstawowe wymagania w zakresie emisji zanieczyszczeń na poziomie klasy 3 lub klasy 4 według normy PN- EN 303-5:2012 - do 31 grudnia 2027 r.

Uwzględniając natomiast znowelizowane brzmienie ww. uchwały antysmogowej, ukształtowane już po uchwaleniu uchwały kontrolowanej obecnie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie uchwała wprowadza zakaz stosowania w instalacjach grzewczych węgla kamiennego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla: 1) od dnia 1 października 2023 r. - w granicach administracyjnych m.st. Warszawy;

2) od dnia 1 stycznia 2028 r. - w granicach administracyjnych wchodzących w skład powiatów: grodziskiego, legionowskiego, mińskiego, nowodworskiego, piaseczyńskiego, pruszkowskiego, otwockiego, warszawskiego zachodniego oraz wołomińskiego, niemniej z wyraźnym dopuszczeniem (§ 4b ust. 1 i ust.

2) dalszej eksploatacji nowoczesnych instalacji tego rodzaju (chodzi o instalacje spełniające wymogi ekoprojektu, których eksploatacja rozpoczęła się przed 1 czerwca 2022 r. oraz instalacje spełniające wymagania określone dla klasy 5, których eksploatacja rozpoczęła się przed 10 listopada 2017 r.).

Powyższe doprowadziło Sąd pierwszej instancji do wniosku, iż eksploatacja na obszarze Województwa instalacji opartych na spalaniu paliwa stałego w postaci węgla była, pomimo ograniczeń, dopuszczalna zarówno w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały z dnia 8 września 2020 r., jak i dniu orzekania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma również podstaw do wywodzenia, jak podnosi Sejmik, iż kwestionowanym zakazem objęte jest wyłącznie rekreacyjne eksploatowanie kominka (przez co należałoby rozumieć eksploatowanie kominka niepodłączonego do instalacji rozprowadzającej ciepło po budynku), nie zaś wszystkich kominków, tj. przede wszystkim kominków używanych jako urządzenia grzewcze. Bez wątpienia bowiem zastrzeżenie, na które wskazuje organ, nie zostało zawarte w żadnym miejscu w treści uchwały.

W świetle powyższego Sąd uznał, że kwestionowane zapisy uchwały w istotny sposób różnicują sytuację prawną właścicieli budynków wyposażonych w więcej niż jeden system ogrzewania (tj. np. w instalację na gaz i dodatkową instalację na paliwo stałe) w ten sposób, iż uniemożliwiają korzystanie w dni smogowe wyłącznie z grzewczych instalacji kominkowych (zamiast np. istniejącej gazowej), nie obejmując podobnym zakazem innych dodatkowych instalacji na paliwa stałe (w tym w szczególności na węgiel). Powyższe ma miejsce w sytuacji, w której, jak sam stwierdza organ, spalanie wszystkich paliw stałych jest źródłem szkodliwych emisji do powietrza. Uchwała pozostawia zatem części właścicieli budynków wyposażonych w więcej niż jedną instalację grzewczą, w tym instalację grzewczą na paliwo stałe, wybór co do tego, którą z tych instalacji mogą oni eksploatować w dni smogowe, natomiast innej części właścicieli takich budynków wyboru tego odmawia, nie wykazując przekonującego merytorycznego uzasadnienia takiego zróżnicowania.

Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że rozstrzygającego znaczenia przy ocenie legalności takiego rozwiązania nie można przypisywać treści pkt 1 załącznika do rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1159), dalej "r.p.o.p.", wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 91 ust. 10 P.o.ś., wskazującego katalog działań krótkoterminowych i ograniczeń w zakresie redukcji emisji powierzchniowej, w którym to katalogu w kontekście zakazów eksploatacji instalacji grzewczych przewidziano jedynie czasowy zakaz palenia w kominkach, jeżeli nie stanowią one jedynego źródła ogrzewania mieszkań w okresie grzewczym (ppkt 1).

W ocenie Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, iż cały katalog działań zaproponowanych w przywołanym załączniku ma charakter wyłącznie przykładowy nie zaś zamknięty ("Przykłady możliwych działań krótkoterminowych i ograniczeń wynikających z planu działań krótkoterminowych"). Co do zasady przyjąć należy, iż unormowania rozporządzenia nie stanowią przeszkody do rozważenia przez organ uchwałodawczy przewidzenia w planie działań krótkoterminowych działań dalej idących niż wprost przewidziane w rozporządzeniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjęty w zaskarżonej uchwale sposób ukształtowania obowiązków jej adresatów narusza zasady tworzenia aktów prawnych. Sąd wyjaśnił, że akt normatywny, wprowadzający do systemu prawa normy prawa powszechnie obowiązującego, w tym akt prawa miejscowego, wprowadzający tego rodzaju normy na obszarze właściwości organu uchwałodawczego, musi spełniać nie tylko wysokie standardy legislacyjne, ale przede wszystkim wysokie standardy w zakresie poszanowania praw jednostek zagwarantowanych Konstytucją RP. Akt taki musi respektować m.in. zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz obowiązek ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP).

Sąd wskazał, że w sytuacji, w której organ uchwałodawczy nie wykazał, iż kominkowe instalacje grzewcze są z punktu widzenia wpływu na jakość powietrza bardziej szkodliwe niż inne instalacje na paliwa stałe, w tym w szczególności na węgiel, przyjęte rozwiązanie, reglamentujące wyłącznie stosowanie w dni smogowe instalacji kominkowych, musi budzić fundamentalne zastrzeżenia co do jego spójności i konsekwencji a w efekcie zgodności z wymogami proporcjonalności, równości wobec prawa oraz ochrony własności, zagwarantowane w Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił nadto, że stwierdził nieważność kwestionowanych przepisów uchwały w całości, nie zaś wyłącznie w stosunku do nieruchomości skarżącego z uwagi na oczywiste naruszenie przez te przepisy obiektywnego porządku prawnego, oddziałujące w taki sam sposób na sytuację wszystkich adresatów uchwały. Sąd uznał bowiem, że postulat zapewnienia spójności sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Województwa uzasadnia wyjście przez Sąd poza interes prawny skarżącego. W sytuacji, w której kwestionowane postanowienia uchwały nakładają na właścicieli nieruchomości wyłącznie obowiązki, nie przyznając uprawnień, ww. wyjście poza interes prawny skarżącego służące ujednoliceniu pozycji prawnej wszystkich adresatów aktu i skutkujące uchyleniem nałożonego na nich obowiązku, nie prowadzi w żaden sposób do pogorszenia ich sytuacji prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Sejmik Województwa Mazowieckiego, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie:

1. I. naruszenie art. 32 Konstytucji RP w zw. z § 132 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych" poprzez uznanie, że kominek jest instalacją grzewczą na równi z piecami na węgiel, gaz, olej opałowy i w konsekwencji uznanie, że właścicieli urządzeń grzewczych i kominków należy w sytuacji smogowej traktować jednakowo, podczas gdy kominek stanowi, w świetle obowiązujących przepisów, co najwyżej dodatkowe, akcesoryjne urządzenie przede wszystkim o charakterze rekreacyjnym, które nie powinno stanowić głównego źródła ciepła, a zatem uzasadnione było inne traktowanie posiadaczy kominków, ponieważ posiadacze takiego źródła ciepła wyróżniają się cechą polegającą na tym, że kominek stanowi dodatkowe źródło ogrzewania;
2. II. naruszenie art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 3 i art. 92 ust. 1c P.o.ś. poprzez stwierdzenie nieważności w części skarżonej uchwały i uznanie, że ustanowiony w uchwale zakaz w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację osób korzystających z więcej niż jednego źródła ciepła w taki sposób, że odnosząc zakaz wyłącznie do źródeł zasilanych biomasą, pozostawił niektórym osobom swobodę wyboru źródła ciepła, nawet w sytuacji, gdy jest to źródło równie szkodliwe jak źródło zasilane biomasą, podczas gdy w istocie ustanowiony zakaz jest skuteczny dla ochrony życia i zdrowia mieszkańców Mazowsza, został wprowadzony jako element systemu ochrony powietrza na Mazowszu, funkcjonujący obok uchwały antysmogowej i powinien być oceniany z uwzględnieniem jej zapisów (co sąd wojewódzki pominął), stanowi proporcjonalną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawa, z uwagi na fakt, że życie i zdrowie stanowi wartość wyższego rzędu (czego sąd wojewódzki również nie uwzględnił), w szczególności wobec pomijalnej faktycznej liczby przypadków, gdy może zachodzić zarzucane nierówne traktowanie;
3. III. naruszenie art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1, 1c, 2 oraz art. 96 ust. 1 i 6 P.o.ś. poprzez pominięcie faktu, że ochrona powietrza w województwie jest realizowana na podstawie dwóch odrębnych aktów prawa miejscowego - tj. uchwały w przedmiocie programu ochrony powietrza dla stref w województwie mazowieckim i uchwały antysmogowej, a cele oraz możliwości wprowadzenia zakazów w obu tych aktach są różne.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania:

1. IV. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 5 u.s.w. poprzez stwierdzenie nieważności części przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdzie nie sposób uznać, że ewentualne naruszenia, jeżeli do nich doszło, mają charakter istotny.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości; na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. o zwrot poniesionych przez organ niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego – według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Ogólnopolskie Stowarzyszenie K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oraz o zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego – według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W analizowanej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego jest konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 Konstytucji RP w zw. z § 132 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że kominek jest instalacją grzewczą na równi z piecami na węgiel, gaz, olej opałowy i w konsekwencji uznanie, że właścicieli urządzeń grzewczych i kominków należy w sytuacji smogowej traktować jednakowo. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że kominek stanowi co najwyżej dodatkowe, akcesoryjne urządzenie przede wszystkim o charakterze rekreacyjnym, które nie powinno stanowić głównego źródła ciepła, a zatem uzasadnione było inne traktowanie posiadaczy kominków, ponieważ posiadacze takiego źródła ciepła wyróżniają się cechą polegającą na tym, że kominek stanowi dodatkowe źródło ogrzewania.

Powołany § 132 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że budynek, który ze względu na swoje przeznaczenie wymaga ogrzewania, powinien być wyposażony w instalację ogrzewczą lub inne urządzenia ogrzewcze, niebędące piecami, trzonami kuchennymi lub kominkami. Przepisu tego nie stosował Sąd pierwszej instancji, tym samym zarzut jego niewłaściwego zastosowania jest wadliwy.

Nie można skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, jeżeli tego przepisu Sąd ten nie mógł w danej sprawie zastosować. Powołany paragraf 132 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie określa wymagań co do treści programu ochrony powietrza. Jest to przepis techniczno-budowlany określający warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, co wprost wynika z podstawy prawnej zawierającej delegację do jego wydania – art. 7 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Ponadto § 132 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wprost dopuszcza, aby piece i trzony kuchenne na paliwa stałe były instalowane w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z ww. § 132 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych, w pomieszczeniach o określonych parametrach. Tym samym nie jest zasadna argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, że kominki nie mogą być instalowane w budynkach jako źródło ogrzewania.

Ponadto to w zakresie unieważnionego fragmentu załącznika nr 7 zaskarżonej uchwały Sejmik Województwa Mazowieckiego przyjął, że instalacje spalania biomasy drzewnej (kominki, piecyki kominkowe, piecyki ozdobne) mogą stanowić jedyne źródło ciepła. Tym samym podnosząc taki zarzut strona skarżąca kasacyjnie podważa legalność tej części zaskarżonej uchwały, której nieważność stwierdził Sąd pierwszej instancji. Strona skarżąca kasacyjnie łączy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 132 ust. 1 rozporządzenia w prawie warunków technicznych z art. 32 Konstytucji RP. Powołany przepis konstytucyjny zawiera zasadę równości i wprowadza zakaz dyskryminacji. Skoro w tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stosował w tej sprawie § 132 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to tym samym zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości w zakresie niestosowanego przepisu nie poddaje się kontroli.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 3 i art. 92 ust. 1c P.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie jako zarzut naruszenia prawa materialnego polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy kasacyjnej co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04; wyrok NSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; wyrok NSA z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; wyrok NSA z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; wyrok NSA z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; wyrok NSA z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, że nie kwestionuje negatywnego wpływu na stan środowiska w zakresie zanieczyszczenia powietrza spalania biomasy w kominkach lub podobnych urządzeniach. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie tylko spalanie biomasy drzewnej powoduje szkodliwe emisje do powietrza, ale także spalanie paliw stałych takich jak węgiel kamienny skutkuje zanieczyszczeniem powietrza. Z takim ustaleniem wydaje się zgadzać strona skarżąca kasacyjnie, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej potwierdza, że spalanie paliw stałych także skutkuje szkodliwymi emisjami. Argumentuje jednak w tym zakresie, że liczba instalacji ogrzewających budynki węglem kamiennym w [...] (miejscowość, w której mieszka skarżący) jest znacząco mniejsza niż liczba budynków ogrzewanych kominkami, a tym samym zanieczyszczanie powietrza emisją z kotłów na węgiel kamienny jest co najwyżej podobne lub nawet mniejsze niż zakres emisji pochodzących z otwartych palenisk typu kominek.

Tak wskazana argumentacja ww. zarzutu nie może odnieść zamierzonego skutku. Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że skoro niekwestionowanym celem programu ochrony powietrza jest redukcja prowadząca do eliminowania emisji zanieczyszczeń z instalacji grzewczych, a przy tym emisja ta z instalacji spalających paliwa stałe typu węgiel kamienny i biomasę drzewną są porównywalne, to Sejmik Województwa Mazowieckiego nie uzasadnił, dlaczego zakazem objął jedynie eksploatujących systemy ogrzewania zużywające biomasę drzewną. Nie może odnieść skutku argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, że eksploatacja instalacji ogrzewających budynki poprzez spalanie węgla kamiennego jest już regulowana inną uchwałą, tzw. uchwałą antysmogową z dwóch podstawowych powodów.

Po pierwsze w kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała antysmogowa dopuszczała korzystanie z instalacji grzewczych korzystających z węgla kamiennego, o ile tylko spełniały one pewne wymagania techniczne. Po drugie strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wyraźnie określonego przepisu ustawy antysmogowej, co z kolei uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku co do zgodności z przepisami tejże ustawy antysmogowej jako aktu prawa miejscowego.

W związku z tym powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na treść art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zgodnie z którym dopuszczenie do ograniczenia prawa własności może być dokonane tylko w ustawie i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, nie stanowiło w tej sprawie naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem podniósł, że ograniczenie lub wykluczenie stosowania urządzeń grzewczych do spalania biomasy mające na celu zapobieganie zanieczyszczeniu powietrza stanowiło nierówne traktowanie właścicieli budynków z takimi urządzeniami w stosunku do tych właścicieli, którzy mają instalacje grzewcze przystosowane do spalania węgla kamiennego.

Nie można też uznać za stroną skarżącą kasacyjnie, że w tych strefach Województwa Mazowieckiego, w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu – ilość instalacji do spalania węgla kamiennego dla celów grzewczych jest jedynie hipotetyczna lub co najwyżej marginalna. Faktem notoryjnym była bowiem duża liczba instalacji grzewczych wykorzystujących węgiel kamienny, stanowiąca w 2020 r. ponad 50 % w skali kraju wszystkich instalacji grzewczych (dane za "Domy jednorodzinne w Polsce. Źródła grzewcze, stan energetyczny, priorytety inwestycyjne, Instytut Ekonomiko Środowiska, marzec 2021 r., s. 8 i 11, https://iee.org.pl/wp-content/uploads/2021/04/Raport_domy2020_final.pdf).

Tym samym skoro celem wprowadzenia ograniczeń dla właścicieli budynków ogrzewanych przy pomocy kominków lub innych urządzeń spalających biomasę drzewną było ograniczenie zanieczyszczania powietrza, to trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego ograniczeń nie wprowadzono dla właścicieli instalacji spalających węgiel kamienny także emitujących zanieczyszczenia do środowiska, jeżeli w takich budynkach były także montowane inne dodatkowe instalacje grzewcze.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tego przepisu ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi w tym zakresie, że celem ważniejszym niż ochrona własności, jest ochrona zdrowia i życia i wprowadzone znaczne ograniczenia w korzystaniu z kominków spowodowało poprawę stanu powietrza, a tym samym przyczyniło się do lepszej ochrony zdrowia i życia mieszkańców. Zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku z tego powodu, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, jaki wpływ na stan zanieczyszczeń w powietrzu wynikał ze spalania biomasy drzewnej, a jaki ze spalania innych nieodnawialnych paliw kopalnych (np. węgla kamiennego).

Tym samym brak wykazania wpływu na zdrowie mieszkańców wynikającego ze spalania poszczególnych źródeł ciepła uniemożliwia stwierdzenie, że została naruszona zasada proporcjonalności poprzez unieważnienie fragmentu załącznika nr 7 do zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie każde ograniczenie spalania, które emituje zanieczyszczenia do powietrza powoduje, że stan powietrza ulega poprawie, jednak w tej sprawie to strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać naruszenie zasady proporcjonalności polegającej na tym, że to nie eliminowanie spalania węgla kamiennego (lub innego kopalnego źródła ciepła) powoduje polepszenie stanu zdrowia mieszkańców, ale eliminacja instalacji spalających biomasę drzewną.

Zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP nie jest zasadny, ponieważ przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował uprawnienia Sejmiku Województwa Mazowieckiego do ustanowienia aktu prawa miejscowego w postaci programu ochrony powietrza dla stref w województwie mazowieckim, w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu. Art. 94 Konstytucji RP nie reguluje, jaka ma być szczegółowa treść jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego.

W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podniosła niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 3 P.o.ś. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną, upoważniającą sejmiki województw do określenia w drodze uchwał programów ochrony przyrody, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników ocen poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1 P.o.ś. Z treści tego przepisu nie wynika, aby uchwalając program ochrony przyrody należało zakazać korzystania z instalacji do spalania biomasy drzewnej (kominków, piecyków kominkowych, piecyków ozdobnych) poprzez niekorzystanie z takich instalacji za wyjątkiem sytuacji, gdy jest to jedyne źródło ciepła lub gdy do lokalu nie jest dostarczana energia elektryczna wskutek awarii.

Natomiast z treści art. 92 ust. 1c P.o.ś. wynika, że sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania informacji o ryzyku, o której mowa w art. 92 ust. 1 tejże ustawy od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, określa, w drodze uchwały, plan działań krótkoterminowych, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu.

Także i ten przepis nie wskazuje, jakie działania krótkoterminowe mają być zawarte w planie działań krótkoterminowych. Regulacja zawarta w art. 92 ust. 1 P.o.ś. określa zaś, że w przypadku ryzyka wystąpienia w danej strefie przekroczenia poziomu alarmowego, informowania, dopuszczalnego lub docelowego substancji w powietrzu zarząd województwa, w terminie 12 miesięcy od dnia otrzymania informacji o tym ryzyku od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, opracowuje i przedstawia do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom projekt uchwały w sprawie planu działań krótkoterminowych, w którym ustala się działania mające na celu: 1) zmniejszenie ryzyka wystąpienia takich przekroczeń oraz 2) ograniczenie skutków i czasu trwania zaistniałych przekroczeń. Nawet i ten przepis nie precyzuje, jakie konkretne działania mają być określone w takim planie.

Tym samym samo powołanie w zarzucie skargi kasacyjnej na niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 92 ust. 1c P.o.ś. nie może doprowadzić do stwierdzenia naruszenia tego przepisu w kontrolowanym wyroku.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1, 1c, 2 oraz art. 96 ust. 1 i 6 P.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że ochrona powietrza w województwie jest realizowana na podstawie dwóch odrębnych aktów prawa miejscowego - tj. uchwały w przedmiocie programu ochrony powietrza dla stref w województwie mazowieckim i uchwały antysmogowej, a cele oraz możliwości wprowadzenia zakazów w obu tych aktach są różne.

Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zamierzała zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie uchwały antysmogowej, to w tym zakresie zarzut powinien precyzyjnie wskazywać, które przepisy tej uchwały zostały naruszone. Nie można jedynie ogólnie powołać się na brak uwzględnienia celów uchwały nieobjętej przedmiotem zaskarżenia. Nie może Naczelny Sąd Administracyjny poprawiać lub uzupełniać sam zarzut skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1253/13). Nie ma także kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3171/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1426/11).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2321/11).

Ponadto art. 92 ust. 2 P.o.ś. i art. 96 ust. 6 P.o.ś. składają się z kilku jednostek redakcyjnych, a strona skarżąca kasacyjnie nie doprecyzowała, w jakim zakresie skarży te przepisy. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1573/12; wyrok NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 218/11; wyrok NSA z 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10).

Pozostałe powołane w tym zarzucie przepisy także nie mogą uzasadniać ocenę zaskarżonego wyroku jako naruszającego prawo. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do okoliczności, z której wynika, że ochrona powietrza w województwie jest realizowana na podstawie dwóch odrębnych aktów prawa miejscowego - tj. uchwały w przedmiocie programu ochrony powietrza dla stref w województwie mazowieckim i uchwały antysmogowej, a cele oraz możliwości wprowadzenia zakazów w obu tych aktach są różne, co ma uzasadniać niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1, 1c oraz art. 96 ust. 1 P.o.ś.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji na stronach 22 i 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku uwzględnił treść obowiązującej uchwały antysmogowej (uchwały nr 162/17 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 24 października 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa mazowieckiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw) i ustalił, że ww. uchwała antysmogowa dopuszczała spalanie paliwa stałego w postaci węgla kamiennego. Tak dokonane ustalenia były w pełni trafne bowiem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w instalacjach typu piece, kominki i kotły, w tym kotły wchodzące w skład zestawów zawierających kocioł na paliwo stałe zakazane było spalanie następujących paliw: 1) mułów i flotokoncentratów węglowych oraz mieszanek produkowanych z ich wykorzystaniem;

1. 2) węgla brunatnego oraz paliw stałych produkowanych z wykorzystaniem tego węgla;
2. 3) węgla kamiennego w postaci sypkiej o uziarnieniu 0-3 mm i 4) paliw zawierających biomasę o wilgotności w stanie roboczym powyżej 20% (§ 4 ww. uchwały nr 162/17).

Tak jak zostało to już wskazane w uzasadnieniu poprzedniego zarzutu skargi kasacyjnej, art. 92 ust. 1 i 1c P.o.ś. zawierają przepisy kompetencyjne nakazujące sejmikowi województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania informacji o ryzyku opisanym w art. 92 ust. 1 ww. ustawy od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, do określa w drodze uchwały plan działań krótkoterminowych, o którym mowa w art. 92 ust. 1 P.o.ś. Z kolei art. 92 ust. 1 P.o.ś. stanowi, że w przypadku ryzyka wystąpienia w danej strefie przekroczenia poziomu alarmowego, informowania, dopuszczalnego lub docelowego substancji w powietrzu zarząd województwa, w terminie 12 miesięcy od dnia otrzymania informacji o tym ryzyku od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, opracowuje i przedstawia do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom projekt uchwały w sprawie planu działań krótkoterminowych, w którym ustala się działania mające na celu: 1) zmniejszenie ryzyka wystąpienia takich przekroczeń;

1. 2) ograniczenie skutków i czasu trwania zaistniałych przekroczeń.

Z przywołanym przepisów nie wynika, aby koniecznym elementem planu działań krótkoterminowych był nakaz niekorzystania z instalacji do spalania biomasy drzewnej (kominków, piecyków kominkowych, piecyków ozdobnych).

Przepisem kompetencyjnym jest także art. 91 ust. 3 P.o.ś., zgodnie z którym sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1 P.o.ś. ma obwiązek określić, w drodze uchwały, program ochrony powietrza.

Natomiast art. 96 ust. 1 P.o.ś. reguluje podstawę prawną do wydania tzw. uchwały antysmogowej. Zgodnie z jej treścią sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przedmiotem tej sprawy nie była jednak kontrola uchwały antysmogowej (tj. ww. uchwały nr 162/17 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 24 października 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa mazowieckiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw), tylko uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 8 września 2020 r. nr 115/20 w przedmiocie programu ochrony powietrza dla stref w województwie mazowieckim, w których zostały przekroczone poziomy dopuszczalne i docelowe substancji w powietrzu wydanej na podstawie art. 84 ust. 1 i art. 93 ust. 3 P.o.ś.

Ponieważ żaden z zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie okazał się zasadny, to także nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku jedyny zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 5 u.s.w. poprzez stwierdzenie nieważności części przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy ewentualne wskazane przez Sąd naruszenia mogłyby mieć charakter nieistotny.

Zgodnie z powołanym art. 82 ust. 5 u.s.w. jedynie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W tej sprawie wykazane przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa, które nie zdołała strona skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyć w sformułowanych zarzutach skargi kasacyjnej, nie pozwalają na ich zakwalifikowanie jako jedynie nieistotne naruszenia prawa.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w zakresie unieważnienia zaskarżonej uchwały Sejmik Województwa Mazowieckiego nie wykazał, dlaczego odmiennie traktuje tych właścicieli budynków, którzy mają dwa źródła ogrzewania i jedno z nich stanowi instalacja spalająca biomasę drzewną od tych właścicieli, którzy mają także dwa źródła ogrzewania i jedno z nich stanowi instalacja do spalania np. węgla kamiennego. Nie zostało przy tym wykazane, że szkodliwe oddziaływanie na jakość powietrza ma miejsce tylko przy spalaniu biomasy drzewnej, a już nie ma miejsca przy spalaniu węgla kamiennego.

Nie można też uznać za zasadne twierdzenie, że instalacje do spalania węgla kamiennego celem ogrzewania budynków stanowią nieznaczny udział w ogrzewaniu budynków lub też sytuacja posiadania dwóch instalacji ogrzewania, z których jedno z nich przystosowane jest do spalania węgla kamiennego, jest jedynie hipotetyczna. Wiedzą notoryjną, nie wymagającą przeprowadzania dowodu, jest bardzo duży udział spalania węgla kamiennego w ogrzewaniu w szczególności domów jednorodzinnych.

Tym samym wykazane przez Sąd pierwszej instancji zróżnicowanie właścicieli budynków w zależności od tego, jaką posiadają dodatkową instalację do ogrzewania budynków bez wykazania, że tylko instalacje spalające biomasę drzewną są źródłem znacznych zanieczyszczeń powietrza, a instalacje spalające inne paliwa stałe, takie jak węgiel kamienny, nie są objęte zakazem, stanowiło istotne, a nie jedynie marginalne naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna podlega na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddaleniu.

W punkcie drugim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od Województwa Mazowieckiego na rzecz M. C. koszty w wysokości 360 złotych obejmujące wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).

W punkcie trzecim oddalono wniosek uczestnika Ogólnopolskiego Stowarzyszenia K. z siedzibą w miejscowości Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obowiązujące przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnikowi postępowania, niebędącemu ani skarżącym przed sądem pierwszej instancji, ani skarżącym kasacyjnie.