Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1315/24, oddalił skargę I.B. (dalej "skarżąca") na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "Prezes KRUS", "organ") z [...] kwietnia 2024 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu [...] marca 2024 r. skarżąca wystąpiła do Prezesa KRUS z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, na podstawie art. 5 ust 2 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023, poz. 1073, dalej "ustawa"). Przedłożyła wydane przez Urząd Miasta [...] zaświadczenie z [...] marca 2024 r., że pełniła funkcję Przewodniczącego Zarządu Dzielnicy [...].
Prezes KRUS decyzją z [...] marca 2024 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując, iż ustawa nie przewiduje możliwości zaliczenia okresu pełnienia funkcji przewodniczącego zarządu.
Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes KRUS decyzją z [...] kwietnia 2024 r., nr [...], utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję odmowną z [...] marca 2024 r. Organ przytaczając treść art. 2 ust. 1 ustawy wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, iż skarżąca pełniła funkcję Przewodniczącego Zarządu Dzielnicy [...]. Przy czym z uwagi na to, że ustawa nie przewiduje możliwości zaliczenia okresu pełnienia funkcji przewodniczącego zarządu brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa.
Kwestionując stanowisko Prezesa KRUS zawarte w powyższej decyzji z [...] kwietnia 2024 r. skarżąca wniosła na nią skargę do WSA w Warszawie.
W dniu 25 września 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok oddalający skargę. W uzasadnieniu orzeczenia poniósł, że brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż ustawodawca objął dyspozycją omawianego aktu prawnego wyłącznie osoby piastujące funkcję sołtysa, z wyłączeniem jakichkolwiek innych podmiotów uprawnionych do otrzymania wskazanego w ustawie świadczenia pieniężnego. Zdaniem Sądu I instancji takie ukształtowanie treści ustawy zamyka drogę do wykładni rozszerzającej krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania uregulowanego w niej świadczenia. Przy czym na pogląd ten nie ma wpływu treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572). Wpływu takiego nie ma także art. 37 ust.1 cytowanej ustawy.
W ocenie WSA w Warszawie ww. regulacje nie stanowiły bowiem podstawy dokonanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Jednocześnie argumentem przemawiającym za uwzględnieniem skargi nie może być okoliczność, że zdaniem skarżącej beneficjentami ustawy powinny być wszystkie lub niektóre osoby wykonujące obowiązki zbliżone do funkcji sołtysa, które w ustawie nie zostały wymienione. Według Sądu I instancji skierowanie uregulowanego w ustawie świadczenia do ściśle wskazanego kręgu podmiotów nie stanowi także o dyskryminacji skarżącej w rozumieniu art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Aksjologia konstytucyjna nie wyklucza bowiem różnicowania pod względem prawnym sytuacji podmiotów, do których ustawodawca kieruje nową regulację. WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że wprowadzając do systemu prawnego swojego rodzaju świadczenie o charakterze socjalnym, ustawodawca ma pewien margines swobody w kształtowaniu kręgu podmiotowego jego beneficjentów.
Skoro zatem warunkiem uzyskania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia było tylko i wyłącznie pełnienie przez nią funkcji sołtysa, którego to warunku skarżąca nie wypełniła, to Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.
Pismem z 23 grudnia 2024 r. skargę kasacyjną od przedstawionego wyroku WSA w Warszawie wywiodła skarżąca (dalej również jako "skarżąca kasacyjnie"). Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzuciła:
- 1. obrazę przepisów prawa materialnego, art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609) poprzez różnicowanie funkcji sołtysa i zarządu dzielnicy (przewodniczącego zarządu dzielnicy) jako organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy;
- 2. naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji poprzez dyskryminowanie skarżącej jako osoby wykonującej tożsamą funkcję w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego co sołtysi w gminach, w których jednostki pomocnicze nazwano "sołectwami", a organ wykonawczy "sołtysem".
W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (skarżąca zrzekła się rozprawy).
Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.
W niniejszej sprawie podniesiono zarzuty kasacyjne na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy przyznania świadczenia pieniężnego przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego skarżącej kasacyjnie na podstawie ustawy z dnia 26 maja 2023 roku o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie do momentu wydania zaskarżonej decyzji nie pełnił funkcji sołtysa. Pełnił natomiast funkcję przewodniczącego zarządu dzielnicy, co uzasadniało jego zdaniem przyznania mu spornego świadczenia, albowiem wykonywał podobną jak sołtys funkcję w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko organu podzielił Sąd I instancji oddalając skargę wniesioną przez skarżącego na decyzję.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 2023 roku o świadczeniu pieniężnym z tytułu funkcji sołtysa w zw. z art. 5 ust. 1, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, których skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym zróżnicowaniu funkcji sołtysa i zarządu dzielnicy (przewodniczącego zarządu dzielnicy) jako organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje ono osobom pełniącym funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym przez okres co najmniej dwóch kadencji nie mniej niż przez 7 lat i osiągnęła wiek: w przypadku kobiety 60 lat, a w przypadku mężczyzny 65 lat.
Skarżąca nie spełnia zatem podstawowego wymogu ustawy do przyznania świadczenia tj. pełnienia funkcji sołtysa. Sąd I instancji podzielił zasadnie przyjętą przez organ w zaskarżonej decyzji interpretację art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Ustawa ta dotyczy świadczeń pieniężnych przyznawanych sołtysom, zaś rozumienie w/w przepisu wynika wprost z jego językowego brzmienia tj. że warunkiem przyznania świadczenia jest pełnienie funkcji sołtysa. Organ więc prawidłowo odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, które to stanowisko zasadnie podzielił następnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Nie można domniemywać, że ustawodawca określając przesłanki przyznania spornego świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, przyznał to świadczenie także innym podmiotom pełniącym podobne funkcje, skoro nie zawarł w przepisach prawa stosownych odesłań. Dokonując wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 z dnia 26 maja 2023 roku ustawy o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa należy także odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy gdzie podkreślono, że celem jej wprowadzenia jest uhonorowanie istotnej roli sołtysa w samorządzie wiejskim, jako instytucji zakorzenionej w polskiej tradycji ustrojowej. Ustawodawcy chodziło zatem o wzmocnienie rangi urzędu sołtysa, którego powołanie na podstawie art. 36 ustawy o samorządzie gminnym jest obligatoryjne w gminie, a osoby, które pełnią tę funkcję zostały pozbawione należnego obowiązkowego wynagrodzenia za wykonaną pracę.
Z kolei inne jednostki pomocnicze gminy, w szczególności dzielnice, osiedla i miasta oraz ich organy, posiadają odmienny od sołtysa status prawny. Powołanie tych jednostek na mocy uchwały rady gminy pozostaje w zakresie autonomii jednostki samorządu terytorialnego i jest fakultatywne. Gmina regulując ustrój jednostek pomocniczych i kompetencje ich organów może w sposób jasny i swobodny kształtować zasady finansowania ich członków, biorąc pod uwagę wykonywane przez nich zadania. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazywano nadto, że projekt ten "ma na celu przyznanie waloryzowanego świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, zwanego dalej "świadczeniem", w wysokości 300 złotych miesięcznie dla tych sołtysów, którzy, ze względu na okres pełnienia tej funkcji, szczególnie zasłużyli się społeczności lokalnej".
Tym samym, celem ustawodawcy nie było przyznanie tego świadczenia wszystkim osobom pełniącym funkcje podobne do funkcji sołtysa, a osobom zasłużonym jako sołtysi ze względu na oznaczoną przez ustawodawcę długość trwania kadencji. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zastosowanie wykładni rozszerzającej przedmiotu regulacji ustawy nie odpowiada celowi niniejszej ustawy i byłoby w tym przypadku nieuzasadnione. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, że pełnienie przez skarżącą funkcji przewodniczącego zarządu dzielnicy jest równoznaczne z pełnieniem funkcji sołtysa ze względu na podobne zadania, do których wykonywania byli zobowiązani przewodniczący, są niezasadne. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych wyjątków w zakresie aktualizacji przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych, lecz wskazał wprost, że świadczenie pieniężne przysługuje osobie, która pełniła funkcję sołtysa.
Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że przyjęta przez organ, a następnie przez Sąd i instancji wykładania art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym dla osób pełniących funkcję sołtysa narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji poprzez dyskryminację skarżącej kasacyjnie jako osoby wykonującej tożsamą funkcję w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego co sołtysi w gminach, a tym samym przepis ten narusza podstawową zasadę konstytucyjną wyrażoną w powołanym art. 32 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (dalej TK), z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. orzeczenie TK z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt K 15/97, wyrok TK z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt K 6/9, wyrok TK z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 czy też wyrok TK z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt K 63/07).
Trybunał Konstytucyjny zasadnie wskazuje, iż oceniając daną regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, czyli czy podmioty są podobne pod jakimś istotnym względem. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym została zawarta badana norma prawna. Jeżeli natomiast prawodawca różnicuje sytuację podmiotów prawa, należy ustalić, czy są one zasadnie potraktowane odmiennie. Należy zauważyć, że dopuszczalne jest także zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych, czyli odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji.
Zasada niedyskryminacji wyrażona w art. 32 ust. 2 Konstytucji definiowana jest przez TK jako zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych. Tak więc dla oceny danej sytuacji jako dyskryminacji albo jej braku istotne jest określenie kryterium zróżnicowania, a także ocena zasadności jego wprowadzenia. W przypadku podmiotów podobnych, należących do tej samej klasy (kategorii) istotnej, domniemanie przemawia za brakiem zróżnicowania (zob. wyrok TK z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt K 63/07). W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że osoba pełniąca funkcję sołtysa i osoba pełniąca funkcję przewodniczącego zarządu dzielnicy są podmiotami, które winny być zakwalifikowane do tej samej klasy (kategorii) w znaczeniu wyżej podanym.
Przede wszystkim sołtys jest jednoosobowym organem wykonawczym w sołectwie. Natomiast w dzielnicy lub osiedlu takim organem jest zarząd na czele, którego stoi przewodniczący. Z tym związany jest różny zakres ich obowiązków i uprawnień co wynika z ustawy o samorządzie gminnym. Jest to podstawowa cecha różniąca podmioty sprawujące wskazane funkcje. Nadto jak wyżej już wskazano Konstytucja nie wyklucza sytuacji, w których następuje zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów należących do tej samej klasy (kategorii). W uzasadnieniu do projektu ustawy o świadczeniu pieniężnym dla osób pełniących funkcję sołtysa wskazano wartości, którymi kierował się ustawodawca proponując przyznanie sołtysom świadczenia pieniężnego.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu ich zwrotu.