Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 279/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 470/25, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę J.M. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 5 kwietnia 2025 r. J.M. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów (dalej jako "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci: "Stanowiska rządu z dnia 31 stycznia 2024 r. - drugiej odpowiedzi na skargę z dnia 17 lipca 2023 r. w sprawie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej - Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, toczącej się pod sygn. C-448/23".

W odpowiedzi na wniosek, 22 kwietnia 2022 r. organ wskazał, że "do czasu zakończenia postępowania pisma procesowe składane w ramach danego postępowania nie mogą być ani publikowane, ani przekazywane osobom trzecim. Wynika to z troski o interes prawidłowego przebiegu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE".

W takim stanie rzeczy skarżący uczynił bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w sposób i formie określonych we wniosku, a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie jego rozpoznania, tj. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, w sytuacji uwzględnienia skargi, o orzeczenie przez Sąd istnienia uprawnienia do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, o wymierzenie organowi grzywny w wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., alternatywnie o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezspornie żądana informacja w postaci stanowiska rządu Rzeczypospolitej Polskiej z 31 stycznia 2024 r. - drugiej odpowiedzi na skargę z dnia 17 lipca 2023 r. w sprawie zawisłej przez przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej - Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. C-448/23) stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Jednak publiczny charakter żądanej informacji nie oznacza, że w każdym przypadku podlega ona udostępnieniu. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi.

Zdaniem WSA w Warszawie treść dokumentu złożonego w postępowaniu toczącym się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie może zostać opublikowana ani udostępniona osobom trzecim. Odwołując się do wyroku NSA z 26 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 1975/16 Sąd wskazał, że dokumenty, o których udostępnienie wnioskowano, stanowią informację publiczną, jednak jej ujawnienie podlega reżimom prawnym innym, niż określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej (w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez NSA wniosek podlegał przepisom rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (dalej: "rozporządzenie nr 1049/2001") oraz rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty).

W odniesieniu do dokumentów wytworzonych przez stronę Polską dokumenty te nie podlegają udostępnieniu w świetle ww. aktów prawnych, ponieważ do czasu zakończenia postępowania pisma te podlegają wyjątkowi od zasady udostępniania dokumentów instytucji unijnych. Sąd odwołał się także do zasady lojalnej współpracy znajdującą odzwierciedlenie w przepisach prawa pierwotnego - art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. nr 90 z dnia 30 kwietnia 2004 r., poz. 864/30 ze zm.), a ponadto zwrócił uwagę na stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażone w wyroku z 27 lutego 2015 r. sygn. T-188/12 w sprawie Patrick Breyer przeciwko Republice Finlandii, w którym Trybunał stwierdził, że pisma sporządzone przez państwo członkowskie, złożone w Trybunale Sprawiedliwości w ramach wniesionej na podstawie art. 258 TFUE skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i przekazane Komisji, będącej stroną w tym postępowaniu, powinny być zakwalifikowane jako dokumenty przechowywane przez instytucję w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 3 w związku z art 3 lit. a rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

Ponieważ stosownie do art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, rozporządzenie to stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję (Parlament Europejski, Radę i Komisję), tj. dokumentów sporządzonych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej, to za dokument taki należy uznać stanowisko rządu przedstawione w postępowaniu przed TSUE. W ocenie Sądu, kluczowe w sprawie niniejszej pozostaje brzmienie art. 15 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (określającego zasadę otwartości i transparencji), zgodnie z którym każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z niniejszym ustępem.

Zasady ogólne i ograniczenia, które, z uwagi na interes publiczny lub prywatny, regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę. Każda instytucja, organ lub jednostka organizacyjna zapewnia przejrzystość swoich prac i opracowuje w swoim regulaminie wewnętrznym przepisy szczególne dotyczące dostępu do jej dokumentów, zgodnie z rozporządzeniami, o których mowa w akapicie drugim. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejski Bank Centralny i Europejski Bank Inwestycyjny podlegają niniejszemu ustępowi jedynie w wykonywaniu swoich funkcji administracyjnych. Parlament Europejski i Rada zapewniają publikację dokumentów dotyczących procedur ustawodawczych na warunkach przewidzianych w rozporządzeniu, o którym mowa w akapicie drugim.

Z powyższego wynika, w odniesieniu do instytucji zobowiązanych do udostępniania swoich dokumentów, że art. 15 ust. 3 TFUE zawiera istotne ograniczenie m.in. w stosunku do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ograniczenie to wyraża się w tym, że regulacje dotyczące dostępu do dokumentów znajdują zastosowanie do TSUE jedynie wówczas, gdy wykonuje on swe funkcje administracyjne, a tym samym nie znajdują one zastosowania do wykonywania czynności sądowych (orzeczniczych). Wyjątek ten jest uzasadniony koniecznością zapewnienia, iż akt wyrokowania podlega ochronie przed ingerencją z zewnątrz.

Podsumowując, zdaniem Sądu I instancji w sprawie miała zastosowanie regulacja szczególna w postaci powołanych przepisów prawa UE, zaś do czasu zakończenia postępowania pisma procesowe składane w ramach danego postępowania nie mogą być ani publikowane, ani przekazywane osobom trzecim, a takie stanowisko jest podyktowane troską o interes prawidłowego przebiegu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię:

1. 1. art. 20 akapitu 2 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwanego dalej jako: "statut TSUE", w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP - przez błędne przyjęcie, że art. 20 akapit 2 statutu TSUE w jakikolwiek sposób reguluje tryb udostępnienia dokumentów złożonych w odniesieniu do postępowań toczących się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy przepisy statutu TSUE in genere nie regulują zasad realizacji praw i obowiązków czy to wynikających z materii traktatowej czy to objętych gwarancjami konstytucji państw członkowskich Unii Europejskiej,
2. 2. art. 15 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zwanej dalej jako: "TFUE’’ w zw. z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP- przez błędne przyjęcie, że ww. przepis ma zastosowanie do dokumentów wytworzonych przez organy krajowe - w przedmiotowym wypadku - Rząd Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji gdy z przepisu tego expressis verbis wynika, że odnosi się on wyłącznie do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej. Ponadto uznanie, iż zawarte na podstawie akapitu trzeciego art. 15 ust. 3 TFUE ograniczenie w zasadzie otwartości i transparentności odnoszące się do TSUE odnosi się do działalności orzeczniczej tej instytucji, mimo że z ww. przepisu expressis verbis wynika, że odnosi się ono do wykonywania przez nią funkcji administracyjnych,
3. 3. art. 90 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji i art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 TFUE w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej dalej jako: "ToUE"- przez błędne przyjęcie, że prawo dostępu do informacji publicznej nie należy do Konstytucyjnych praw obywatelskich, oraz że jego realizacja mogła podlegać przekazaniu do organizacji międzynarodowej, w sytuacji gdy art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 TFUE wyznaczają zakres kompetencji przyznanych organizacji międzynarodowej - Unii Europejskiej, zaś art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ToUE wprost określają, że kompetencje nieprzekazane na rzecz instytucji unijnych należą do kompetencji własnych państw członkowskich,
4. 4. art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 7 Konstytucji RP - przez błędne przyjęcie, że prawo dostępu do informacji publicznej nie należy do Konstytucyjnych praw obywatelskich, a także, że prawo to może podlegać ograniczeniom innymi niż te zadekretowane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a w konsekwencji dopuszczenie do działania organów władzy publicznej z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP,
5. 5. art. 37 ust. 1 w zw. art. 61 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 87 i 91 ust. 3 Konstytucji RP - przez błędne przyjęcie, że korzystanie z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w oparciu o procedurę określoną w wydanej na podstawie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP - ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej jako: "u.d.i.p." może podlegać ograniczeniom wynikającym z aktów normatywnych niestanowiących źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w tym również aktów prawa stanowionych przez organizacje międzynarodowe.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w związku z art. 13 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 tejże ustawy - przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), mimo iż organ - a w ślad za nim Sąd I instancji - nie był w stanie przytoczyć regulacji normatywnych mogących zastąpić tryb udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowym wypadku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku sądu administracyjnego I instancji i rozpoznanie skargi z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy; względnie - z ostrożności procesowej - o uchylenie w całości zaskarżanego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawce. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, a także – w sytuacji uwzględnienia niniejszej skargi – o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2024 r. i w drugim półroczu 2024 r., tj. w wysokości 72.623,90 zł. Alternatywnie wniósł o zasądzenie od Prezesa Rady Ministrów na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podniósł, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zdaniem organu nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, jakoby art. 20 akapit drugi statutu TSUE w ogóle nie dotyczył zasad udostępniania dokumentów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni przedmiotowej regulacji, wskazując za orzecznictwem TSUE, że "jakkolwiek statut Trybunału przewiduje w swym art. 31 jawność rozprawy, to ogranicza on, zgodnie ze swym art. 20 akapit drugi, przekazywanie pism procesowych tylko stronom i instytucjom, których decyzje są przedmiotem sporu.

W związku z tym należy stwierdzić, że ani statut Trybunału, ani zasady proceduralne nie przewidują prawa dostępu osób trzecich do pism procesowych złożonych do Trybunału w ramach postępowań sądowych. W ocenie organu również przedstawiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego jakoby art. 15 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie zawierał wyłączenia zasady otwartości i transparentności w odniesieniu do działalności orzeczniczej.

Dalej wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował stanowisko o m.in. w odniesieniu do rozporządzenia nr 1049/2001, że rozporządzenie to "jest częścią prawa unijnego, a zatem jako źródło powszechnie obowiązującego prawa i część krajowego porządku prawnego podlega w powyższym zakresie bezpośredniemu stosowaniu z mocy art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w związku z art. 13 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 tejże ustawy przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), mimo iż zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ - a w ślad za nim Sąd I instancji - nie był w stanie przytoczyć regulacji normatywnych mogących zastąpić tryb udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowym wypadku. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że pomimo oznaczenia tego zarzutu jako zarzutu naruszenia przepisów postępowania, z uwagi na powołane w nim regulacje materialnoprawne ma on charakter zarzutu naruszenia prawa materialnego. Mylne oznaczenie zarzutu nie uniemożliwia jednak odniesienia się do istoty formułowanych przez skarżącego podstaw kasacyjnych.

Jakkolwiek nie ze wszystkimi stwierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej można się zgodzić, to słusznie wywodzi skarżący kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji rzeczywiście ograniczył się do przytoczenia uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1975/16, mimo, iż wyrok ten odnosił się do innego stanu faktycznego, względem tego będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Należy tu zauważyć, że o ile zarówno sprawa niniejsza, jak i rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt I OSK 1975/16 dotyczą udostępnienia dokumentów wytworzonych na potrzeby postępowania toczącego się przed organami UE, o tyle w niniejszej sprawie żądano od Prezesa Rady Ministrów udostępnienia wyłącznie dokumentu wytworzonego przez władze krajowe, tj. stanowiska rządu z 31 stycznia 2024 r. w sprawie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Co istotniejsze, w niniejszej sprawie stanowisko rządu miało dotyczyć postępowania w sprawie ustrojowej, ogólnie ujmując dotyczącej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W powołanej przez WSA w Warszawie sprawie o sygn. akt I OSK 1975/16 wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył natomiast postępowania przed Komisją Europejską w sprawie przekroczeń szkodliwych pyłów PM 10 i zanieczyszczenia powietrza. Uzasadniało to powołanie się w drugiej ze spraw przez sąd administracyjny na przepisy rozporządzenia nr 1367/2006 z 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty – którego to aktu prawnego nie sposób odnieść do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Trafnie zarzuca się Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ Sąd ten błędnie przyjął, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpoznaniu w reżimie rozporządzenia nr 1049/2001. Aby udzielić odpowiedzi na pytanie, w jakim reżimie podlega rozpoznaniu wniosek dostępowy dotyczący informacji związanej z działalnością instytucji UE, należy rozważyć aspekt przedmiotowy – charakter informacji – i aspekt podmiotowy, tj. podmiot zobowiązany będący adresatem wniosku. W aspekcie przedmiotowym, stosownie do art. 2 ust. 3 ww. rozporządzenia, stosuje się je do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję (jedną z instytucji UE wymienionych w art. 1 rozporządzenia, tj. Parlament Europejski, Rada i Komisja), tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.

Wniosek o udostępnienie informacji dotyczył odpowiedzi na skargę z 17 lipca 2023 r. w sprawie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej - Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, toczącej się pod sygn. C-448/23. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest instytucją wskazaną w art. 1 rozporządzenia nr 1049/2001. Oznacza to, że Sąd I instancji nietrafnie uznał, że żądane stanowisko rządu RP w postępowaniu przed TSUE stanowi dokument "przechowywany przez instytucję" w rozumieniu art. 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia.

Przede wszystkim jednak Sąd I instancji błędnie rozważył aspekt podmiotowy sprawy i uznał, że rozporządzenie nr 1049/2001 ma zastosowanie w sprawie wniosku o udostępnienie dokumentu, kierowanego do organu krajowego. Kwestię adresata wniosku przedmiotowo objętego zakresem rozporządzenia nr 1049/2001 reguluje art. 5 tego aktu prawnego. Przepis ten stanowi, że "[w] przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji". Przepis ten budzi istotne wątpliwości interpretacyjne, które ujawniły się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pierwotnie przyjmowano, że skoro przepis art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez organy krajowe i pozostających w ich posiadaniu na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej a zatem także dokumenty sporządzone przez organy krajowe z chwilą ich przekazania do organu unijnego podlegają przepisom rozporządzenia nr 1049/2001. Uznawano zatem, że w przypadku wniosku o ich ujawnienie nie stosuje się przepisów u.d.i.p., lecz przepisy unijne (por. np. w wyrokach NSA z 22 listopada 2012 r. I OSK 1868/12, z 12 czerwca 2014 r. I OSK 2514/13, z 4 lutego 2015 r. I OSK 628/14).

Następnie doszło do zmiany stanowiska, ponieważ przyjęto, że organ państwa członkowskiego jest zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia w przypadku, gdy otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji unijnych dokumentu będącego w jego posiadaniu, ale oznacza to, że w takim przypadku jest on jedynie adresatem wynikających z tego rozporządzenia norm określających zasady dostępu do dokumentów instytucji unijnych. Uznawano zatem, że rozporządzenie nr 1049/2001 nie reguluje trybu dostępu do dokumentów posiadanych przez organy krajowe. Tak np. NSA w wyrokach z 25 lipca 2018 r. I OSK 1973/16 i z 28 czerwca 2019 r. I OSK 2151/17. Ten nowszy kierunek orzecznictwa został zaakceptowany w doktrynie przez Dominikę Harasimiuk i Przemysława Szustakiewicza w "Dostęp do dokumentów wytworzonych przez organy Unii Europejskiej" Przegląd Prawa Publicznego 10/2021 s. 69-72.

Ostatecznie stanowisko to zostało skorygowane o ustalenia wynikające z orzecznictwa Sądu Unii Europejskiej. Jak to wyjaśnił NSA w wyroku z 15 marca 2024 r., III OSK 589/23, w wyroku Sądu Unii Europejskiej z 28 kwietnia 2017 r., T-264/15, Gameart sp. z o.o. v. Komisja Europejska (ZOTSiS 2017/4/II-290), Sąd UE stwierdził, że "Jedynie w przypadkach wprost wskazanych w tym przepisie oraz gdy jest to podyktowane wymogami wynikającymi z obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, wnioski o udostępnienie dokumentów przechowywanych przez władze krajowe - w tym także wtedy, gdy dokumenty pochodzą od instytucji Unii - podlegają przepisom krajowym znajdującym zastosowanie do tych władz, które to przepisy nie są zastępowane przepisami rozporządzenia nr 1049/2001". Wyrok ten został następnie sprostowany postanowieniem Sądu Unii Europejskiej z 13 września 2017 r., T-264/15 (ECLI:EU:T:2017:642) w zakresie pkt 35 wyroku i w miejsce "Jedynie w przypadkach wprost wskazanych w tym przepisie oraz gdy jest to podyktowane" wpisano "Za wyjątkiem wypadków, które są wprost wskazane w tym przepisie i w których jest to podyktowane".

Oznacza to, że wedle prawidłowej wykładni uwzględniającej brzmienie wyroku Sądu Unii Europejskiej z 28 kwietnia 2017 r., T-264/15 w wersji sprostowanej, za wyjątkiem wypadków, które są wprost wskazane w art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 i w których jest to podyktowane wymogami wynikającymi z obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE, wnioski o udostępnienie dokumentów przechowywanych przez władze krajowe - w tym także wtedy, gdy dokumenty pochodzą od instytucji Unii - podlegają przepisom krajowym znajdującym zastosowanie do tych władz, które to przepisy nie są zastępowane przepisami rozporządzenia nr 1049/2001.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela ww. stanowisko zawarte w najnowszym orzecznictwie, w tym w wyroku NSA z 15 marca 2024 r., III OSK 589/23. Z powyższego wynika, że zasadniczo do wniosków znajdujących się w posiadaniu państw członkowskich UE, wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega przepisom krajowym. Jedynie w przypadkach określonych w art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, tj. przede wszystkim w przypadku przekazania wniosku przez państwo członkowskie do instytucji UE, wniosek taki podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1049/2001.

Istotna w realiach niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie o wykładnię użytego w art. 5 rozporządzenia określenia "dokumentu pochodzącego od instytucji" będącego w posiadaniu państwa członkowskiego. Wykładni tej dokonał TSUE w wyroku z 28 kwietnia 2017 r., T-264/15 przyjmując, że wykładnia, zgodnie z którą zakres tego pojęcia obejmuje dokument wytworzony przez państwo członkowskie nawet wtedy, gdy dokument taki wykazuje ścisły związek treściowy z dokumentami wytworzonymi przez instytucję UE, "nie znajduje żadnej podstawy w rozporządzeniu nr 1049/2001".

Należy zatem przyjąć, że wytworzenie dokumentu przez państwo członkowskie dyskwalifikuje go jako dokument pochodzący od instytucji unijnej w rozumieniu art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, a zatem wyklucza stosowanie wobec niego zasad dostępu do dokumentów określonych w tym rozporządzeniu. Zasady te mogą natomiast mieć zastosowanie do dokumentu pochodzącego od instytucji i będącego w posiadaniu państwa członkowskiego. W zakresie pojęcia dokumentu "pochodzącego" od instytucji mieszczą się niewątpliwie dokumenty przez te instytucje wytworzone.

Ustalenia te przesądzają o trafności zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ Sąd I instancji przedwcześnie oddalił skargę w oparciu o ocenę, iż organ nie był zobligowany do udostępnienia żądanej informacji na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Zdaniem NSA błędna jest ocena Sądu I instancji, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p., ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej był skierowany do organu krajowego, a wniosek nie dotyczył dokumentu pochodzącego od instytucji UE określonych w art. 1 tego rozporządzenia, dlatego w sprawie nie miał zastosowania art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001.

Biorąc pod uwagę skuteczność ww. zarzutu, przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących merytorycznych podstaw odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona oceny wniosku skarżącego z perspektywy przepisów prawa krajowego. Dopiero analiza ta pozwoli udzielić odpowiedzi na pytanie, czy Prezes Rady Ministrów znajduje się w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.