Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2385/22, po rozpoznaniu skargi A.M. (dalej "skarżąca") na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW", "organ odwoławczy") z [...] września 2022 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Prezesa WP na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] (dalej: "Dyrektor PGW", "organ I instancji") decyzją z [...] lutego 2020 r., znak [...], nakazał właścicielom działek o nr. ew. [...] (połączone działki o nr. ew. [...] i [...]), [...] (obecnie działka [...]) i [...] obręb [...], na częściach gruntu stanowiących ich własność, przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu), dalej także "rów zachodni", zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], poprzez odtworzenie rowu otwartego po trasie jego przebiegu, tj. z osią dna rowu na granicy pomiędzy działkami nr. ew. [...] i [...] oraz o nr. ew. [...] i [...]. Wyszczególnił warunki określające odtworzenie rowu otwartego, tj.: szerokość w koronie rowu otwartego - min. 2 m i parametrach rowu (nachylenie skarp, głębokość, szerokość dna, rzędne, itp.), które powinny być dobrane na podstawie obliczeń ilości odprowadzanych wód ze zlewni rowu. Zalecił by skarpy i dno odtworzonego rowu otwartego oczyścić z murowanych elementów, warstwy gleby, drzewostanu, krzewów itp. i obsiać mieszanką traw. Określił także termin wykonania ww. prac.
Na skutek rozpoznania odwołań stron postępowania Prezes PGW decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji, któremu przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie skarżąca wniosła od przedmiotowej decyzji sprzeciw, po rozpoznaniu którego WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt. VII SA/Wa 729/21 uchylił decyzję Prezesa PGW uznając, że organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie wykazał zasadności zastosowania tego przepisu i wydania na jego podstawie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie uzasadnił bowiem aby konieczne było ponowne prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.
Jednocześnie WSA w Warszawie podkreślił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2598/17, co skutkuje związaniem zarówno organu, jak i Sądu oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi we wspomnianym prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2598/17. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie dokonać powtórnej analizy decyzji Dyrektora PGW z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w złożonych przez strony środkach odwoławczych z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej w wydanych w sprawie wyrokach WSA w Warszawie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes PGW decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze w części zainicjowanej przez uczestnika postępowania A.S. ze względu na fakt, że przestał on być właścicielem nieruchomości o nr ew. [...] obręb [...] (powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. [...] obręb [...], [...]). Obecnym właścicielem nieruchomości jest firma X. sp. z o.o. Ponadto Prezes PGW decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], uchylił decyzję Dyrektora PGW z [...] lutego 2020 r., któremu przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejno na skutek wniesienia przez skarżącą sprzeciwu, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 474/22 uchyliło ww. decyzję z [...] stycznia 2022 r. Sąd nie podzielił stanowiska Prezesa PGW o brakach w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, podkreślając iż uprzednie stanowisko organu było weryfikowane w trybie sprzeciwu przez WSA w Warszawie w wyroku z 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/21, gdzie wyraźnie zostało wskazane, że "w okolicznościach faktycznych ustalonych przez organ I instancji zdaje się nie budzić zastrzeżeń to, że sporne urządzenie wodne (rów melioracyjny) jest w nienależytym stanie technicznym, który to stan bez wątpienia powoduje utratę przez niego dotychczasowej funkcji.
Nie jest bowiem kwestionowane, że w osi ww. rowu melioracyjnego posadowione zostały m.in. słupy energetyczne, częściowo w jego historycznym przebiegu znajduje się budynek gospodarczy i ogrodzenie, rów znajduje się w zaniku, jest wypłycony, porośnięty krzewami i dużymi drzewami.". Przy czym skoro z materiału dowodowego sprawy, który nie został podważony, wprost wynika, że pomimo wykonania innego rowu na działce skarżącej, sytuacja wodna nie uległa znaczącej poprawie (nadal stagnują na działce wody powierzchniowe, prowadząc do jej zabagniania). Żadnego znaczenia dla możliwości uchylenia decyzji organu I instancji nie ma przy tym kwestia drzew i krzewów jakie porastają rów. Z tej przyczyny organ odwoławczy nie mógł odesłać sprawy do I instancji, albowiem jeżeli uznawał za konieczne wykonanie swoistej inwentaryzacji istniejącego w kolizji z rowem drzewostanu, mógł to wykonać przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego, o której mowa w art. 136 k.p.a. Nie było wreszcie podstawy do uchylenia decyzji z uwagi na stwierdzenie, skądinąd słuszne, że Dyrektor PGW nie zawarł precyzyjnego rozstrzygnięcia.
WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 474/22 podniósł bowiem, że organ odwoławczy w istocie nie rozważył całości materiału dowodowego, który mógłby zostać wykorzystany do wskazania parametrów rowu do jakich należy go przywrócić. Przy czym dysponuje on uprawnieniami do uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym powołania biegłego lub zlecenie ekspertyzy. Nie zatem działaniem w zgodzie z art. 138 § 2 k.p.a. odsyłanie sprawy do I instancji tylko dlatego, że organ I instancji nie orzekł precyzyjnie.
Prezes PGW, po ponownym kolejnym rozpoznaniu odwołań skarżącej i uczestnika postępowania C.M. decyzją z [...] września 2022 r., nr [...], uchylił decyzję Dyrektora PGW z [...] lutego 2020 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Po przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy stwierdził, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2020 r. poz. 310 z późn. zm., dalej "Prawo wodne z 2017 r."), zgodnie z którymi starostowie oraz marszałkowie województw utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Następnie przywołał treść art. 545 ust. 4 tej ustawy i wyjaśnił jaki organ by właściwy do rozpoznania sprawy.
Prezes PGW wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 64b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 r. poz. 1121 z późn. zm., dalej "Prawo wodne z 2001 r.") i zacytował treść art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a oraz art. 9 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Podkreślił, iż decyzja wydana w trybie art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. ma na celu doprowadzenie do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, niemniej przesłanką jej wydania jest wyłącznie nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, powodujące zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Przy czym decyzja wydana w celu przywrócenia funkcji urządzenia nie zawsze musi prowadzić do jego całkowitego odtworzenia w pierwotnej postaci, gdyż może to w okolicznościach danej sprawy okazać się zbędne, np. w przypadku poprawy stosunków wodnych czy też ich istotnej zmiany. Decyzja taka nie może być wydawana w celu realizacji nowego urządzenia wodnego ani w odniesieniu do urządzenia wodnego, które nie zostało wybudowane legalnie.
Jednocześnie decyzja podejmowana na podstawie art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. jest rozstrzygnięciem fakultatywnym, a więc pomimo zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie do organu należy decyzja o jej podjęciu lub niepodjęciu.
Po ponownym zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy Prezes PGW stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. w stosunku do przedmiotowego urządzenia wodnego zwanego rowem zachodnim. Z akt sprawy wynika bowiem, że urządzenie to na odcinku przebiegającym w granicach działek o nr. ew. [...] i [...] nie istnieje od połowy lat 80-tych XX wieku. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że wyznaczenie rowu zachodniego w dokumentach planistycznych lub ewidencji gruntów i budynków nie oznacza, że faktycznie mamy z nim do czynienia. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.
Nie oznacza to jednak, że o tym czy mamy do czynienia z urządzeniem wodnym decyduje organ prowadzący ewidencję. Stosownie do definicji zawartej w art. 2 pkt 8 powyższej ustawy, ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji (o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami). Z definicji tej wynika, że zapisy ewidencji mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. W konsekwencji organ odwoławczy podniósł, że nie są najistotniejsze zapisy ewidencji gruntów, ale stan faktyczny. Zdaniem Prezesa PGW z akt sprawy, w tym znajdujących się w nich ekspertyz i zeznań świadków, nie wynika aby obecnie w obrębie granicy pomiędzy działkami o nr. ew. [...] i [...] realnie istniało jakieś urządzenie wodne, na co wskazuje także skarżąca we wniosku z [...] lutego 2012 r. skierowanym do Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Miasta [...] (informuje o zabudowaniu przedmiotowego rowu).
W materiale dowodowym pojawia się wręcz zwrot "odtworzenie" rowu zachodniego, a zatem rów ten nie istnieje obecnie w terenie. Dodatkowo akta sprawy obrazują, że część rowu zachodniego na działce o nr. ew. [...] została zabudowana, a art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. ma zastosowanie tylko wówczas kiedy wskutek braku wykonywania prac konserwacyjnych i utrzymaniowych urządzenie wodne straciło funkcję, dla której zostało wybudowane lub w wyniku nieutrzymywania negatywnie oddziałuje na grunty. Efektem zaniechania takich prac jest wypłycenie rowu, jego zarośnięcie, pojawienie się podrostów krzewów i drzew w jego obrysie.
Natomiast zasypania lub zabudowania urządzenia wodnego nie można według organu odwoławczego utożsamiać z brakiem prac utrzymaniowych, a z likwidacją takiego urządzenia wodnego. Dlatego też Prezes PGW uznał, że w niniejszym przypadku zastosowanie mógłby mieć art. 190 Prawa wodnego z 2017 r. (dawny art. 64a Prawa wodnego z 2001 r.), zgodnie z którym właściciel urządzenia wodnego może wystąpić o jego legalizację (ust. 1), właściwy organ w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia obowiązek jego likwidacji (ust.
13) lub właściwy organ w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych (ust. 14). Organ odwoławczy podniósł również, iż urządzenie wodne, takie jak rów zachodni, jest urządzeniem liniowym, niepodzielnym w zależności od nieruchomości, przez które przebiega lub stanu utrzymania jego fragmentów. Wobec powyższego nie ma możliwości zastosowania w niniejszym przypadku instytucji podzielności decyzji i orzeczenia w części dotyczącej przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego zlokalizowanego w granicach działek o nr. ew. [...] i [...] oraz w części dotyczącej urządzenia wodnego zlokalizowanego w granicach działek o nr. ew. [...] i [...]. Fakt likwidacji fragmentu rowu zachodniego stanowiącego końcowy odcinek tego urządzenia powoduje, że całe urządzenie wodne traci swoją wcześniejszą funkcję, tj. rów odprowadzający wodę z danego obszaru do systemu odbioru wód staje się rowem bezodpływowym. Tym samym nałożenie nakazu przywrócenia wcześniejszej funkcji rowu zachodniego położonego w obrębie granicy pomiędzy działkami o nr. ew. [...] i [...] jest niemożliwe, bowiem przeprowadzenie prac przywracających wcześniejsze parametry rowu nie przyczynią się do tego, że urządzenie to będzie funkcjonować i będzie odprowadzać wody z odwadnianego terenu dalej na południe, poza działkę o nr. ew. [...]. Prace te nie spowodują również tego, że rów bezodpływowy stanie się rowem odprowadzającym. Działania wynikające z nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. na odcinku przebiegającym w granicy działek o nr. ew. [...] i [...] nie przyniosą zatem oczekiwanego efektu. Reasumując, Prezes PGW stwierdził, że art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. nie mógł mieć zastosowania w niniejszym przypadku od momentu zabudowania/zasypania południowego odcinka rowu zachodniego w obrębie granicy pomiędzy działkami o nr. ew. [...] i [...]. Postępowanie było więc bezprzedmiotowe od momentu, w którym fragment tego urządzenia przestał istnieć w terenie (połowa lat 80-tych XX wieku), czyli także [...] lutego 2012 r., kiedy skarżąca zwróciła się do Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Miasta [...] o podjęcie działań mających na celu uporządkowanie gospodarki wodnej w obrębie działek o nr. ew. [...],i [...] i [...] i ul. [...]. Odnosząc się do zagadnienia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego Prezes PGW wskazał na brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy administracyjnej będącej konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego. Bezprzedmiotowość występuje zatem w przypadku braku podstawy prawnej lub faktycznej do rozpatrzenia sprawy przez określony organ administracji, a sytuacja taka może istnieć już od początku postępowania (bezprzedmiotowość pierwotna), co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Kwestionując prawidłowość decyzji Prezesa PGW z [...] września 2022 r. skarżąca wniosła na nią skargę do WSA w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Wnosiła również o dopuszczenie dowodu z: mapy ewidencyjnej na fakt przebiegu rowu oraz przekierowania wód na działkę skarżącej; dokumentacji zdjęciowej na fakt, że na działce skarżącej pojawiło się sitowie; dokumentacji zdjęciowej na fakt szerokości podmurówki ogrodzenia (ok. 12 cm) - opinii D. K. na fakt, że zabudowa istnieje w ostrej granicy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
W dniu 21 czerwca 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok [...]. W uzasadnieniu podniósł, że skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty zyskały aprobatę Sądu.
W ocenie WSA w Warszawie rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że Sąd ten wypowiadał się już w niej trzykrotnie. Jest to istotne w świetle art. 153 p.p.s.a., który ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Wobec tego Sąd I instancji przypomniał, że WSA w Warszawie w orzeczeniu o sygn. akt IV SA/Wa 2598/17 zakwestionował prawidłowość zastosowania art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. wskazując zasadniczo, iż przepis ten służy przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia wodnego a nie może być podstawą powstania nowego urządzenia wodnego, jak to uczyniły organy w kontrolowanym postępowaniu.
Zauważyć jednak należy, że Sąd ten nie dostrzegł przesłanek do uznania bezprzedmiotowości tego postępowania. Następne dwa orzeczenia WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 729/21 i VII SA/Wa 474/22 wydane zostały na skutek złożonych sprzeciwów. W związku z tym Sąd I instancji rozpoznający obecnie sprawę podał, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane - na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie również w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 474/22.
W konsekwencji art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, ocenia wprawdzie co do zasady istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w tej konkretnej sprawie, stanowiących niejako źródło uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd I instancji wskazał także, iż we wszystkich trzech orzeczeniach WSA w Warszawie nie budziło wątpliwości ustalenie, że sporne urządzenie wodne (rów melioracyjny) jest w nienależytym stanie technicznym, który to stan bez wątpienia powoduje utratę przez niego dotychczasowej funkcji. Nie było bowiem kwestionowane, że w osi ww. rowu melioracyjnego posadowione zostały m.in. słupy energetyczne, częściowo w jego historycznym przebiegu znajduje się budynek gospodarczy i ogrodzenie, a rów znajduje się w zaniku i jest wypłycony, porośnięty krzewami oraz dużymi drzewami.
Ustalenia te zostały zaakceptowane również przez organy administracyjne orzekające w sprawie. Dalej Sąd I instancji podkreślił za orzeczeniem o sygn. akt IV SA/Wa 2598/17, iż przesłanką nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia jest stwierdzenie bądź zmiany jego funkcji bądź szkodliwego oddziaływania na grunty. Zmiana zaś funkcji może nastąpić choćby poprzez faktyczne zlikwidowanie poprzez zasypanie rowu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie bezspornie miała miejsce. Podobne stwierdzenie znajduje się również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/21.
Zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że orzekając wcześniej w sprawie przedmiotowego rowu WSA w Warszawie nie miał wątpliwości, iż jest on w nienależytym stanie technicznym, który to stan bez wątpienia powoduje utratę przez niego dotychczasowej funkcji. Sąd ten nie miał też wątpliwości co do zasadności zastosowania art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. Niewątpliwie również Prezes PGW nie zachowuje się konsekwentnie bowiem orzekając dopiero po raz czwarty zauważył bezprzedmiotowość postępowania przy niezmienionym stanie faktycznym. W ocenie Sądu I instancji można przyjąć, że orzekając trzykrotnie w tej sprawie WSA w Warszawie uznał zaistnienie w sprawie przesłanek z art. 64b Prawa wodnego z 2001 r., a wykładnia tego przepisu nie budziła wątpliwości.
Niezależnie jednak od tego czy Sąd dokonywał czy nie wykładni prawa materialnego, wskazania co do dalszego biegu postępowania są niewątpliwie wiążące dla organów oraz sądu. Szczególnie w orzeczeniu z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 474/22 podkreślono, że "Prezes w istocie nie rozważył całości materiału dowodowego, który mógłby zostać wykorzystany do wskazania parametrów rowu do jakich należy go przywrócić. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy dysponuje uprawnieniami do uzupełniającego postępowania dowodowego i zamiast odsyłać sprawę do I instancji, może zlecić wszystkie te czynności, które zaleca obecnie Dyrektorowi Zarządu Zlewni, a więc powołanie biegłego lub zlecenie ekspertyzy".
Reasumując Sąd I instancji uznał, że w świetle przywołanych orzeczeń WSA w Warszawie rolą organu odwoławczego było, przy uznaniu zaistnienia przesłanek z art. 64b Prawa wodnego z 2001 r., prawidłowe sformułowanie decyzji o przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidacji szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Z tego powodu WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 153 p.p.s.a., kierować się oceną prawną oraz wytycznymi sformułowanymi przez sąd w niniejszym wyroku, korzystając ewentualnie z uprawnień przyznanych w art. 136 k.p.a. uzupełnić materiał dowodowy w kierunku wyznaczonym przez sąd.
Skargi kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2385/22, wywiedli Prezes PGW (dalej również jako "skarżący kasacyjnie organ") oraz C.M. (dalej również jako "skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania").
Prezes PGW zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2598/17 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (dalej "wyrok z dnia 17 maja 2018 r."), co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego jej uchylenia zamiast oddalenia skargi;
- 2) przepisu prawa materialnego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że budowa nowego urządzenia wodnego w innym śladzie nie wykracza poza dyspozycję art. 64b tej ustawy mimo, że wskazany przepis prawa materialnego nie ma zastosowania do budowy nowego urządzenia wodnego jeżeli dotychczasowe zostało zlikwidowane i nie może być odtworzone na tym samym obszarze, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji;
- 3) przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z w zw. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. polegający na wadliwym przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu) w trybie art. 64b ustawy mimo, że wskazany przepis prawa materialnego nie ma zastosowania do budowy nowego urządzenia wodnego jeżeli dotychczasowe zostało zlikwidowane i nie może być odtworzone na tym samym obszarze, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji mimo braku naruszenia wyżej wymienionych przepisów k.p.a.
Mając na uwadze powołane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w ten sposób,. że wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wystąpił o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo zażądał rozpoznania skargi na rozprawie
C.M. zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ związany był oceną prawną i wskazaniami pośrednio wyrażonymi orzeczeniami WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2598/17, z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 729/21 oraz z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII/SA/Wa 474/22 w sytuacji, gdy w powyższych orzeczeniach nie doszło do jednoznacznego wskazania podstawy prawnej na której organ winien wydać rozstrzygnięcie w sprawie, zaś poczynione ustalenia faktyczne organu w sprawie wskazują na zlikwidowanie urządzeń melioracyjnych na odcinku przebiegającym w granicach działek o nr. ew. [...] i [...] od połowy lat 80 - tych XX wieku, a tym samym brak możliwości zastosowania 64 b Prawa wodnego;;
- 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 64 b Prawa wodnego z 2001 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ winien oprzeć na nim rozstrzygnięcie albowiem rów melioracyjny istnieje w nienależytym stanie technicznym, który bez wątpienia powoduje utratę przez niego dotychczasowej funkcji w sytuacji, gdy przepis ten służy przywróceniu poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, a nie może być podstawą powstania nowego urządzenia wodnego w wyniku czego postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wystąpił o zwrot na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiadając na skargi kasacyjne skarżąca wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie od Prezesa PGW na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa procesowego) wg norm przepisanych. Oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w dyspozycji art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Co oczywiste, stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które regulacje zostały w jego ocenie naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa aby domyślać się jaka była rzeczywista intencja autora skargi kasacyjnej. Nie może również uzupełniać ani interpretować niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, względnie uzupełniać argumentacji zaprezentowanej przez autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.
Sąd nie może zastępować strony (jej pełnomocnika) i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych albo też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest bowiem wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki wpływ określone naruszenie miało na wynik sprawy. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest z kolei wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zostały złożone dwie skargi kasacyjne tj. przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz przez C.M.
W obu skargach kasacyjnych postawiono zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia ar. 153 p.p.s.a. t.j. braku uwzględnienie przez Sąd I instancji, że przedmiotowa sprawa była już trzykrotnie przedmiotem kontroli sądowej i braku uwzględnienie w zaskarżonym wyroku oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2598/17, zgodnie z którą brak jest podstaw do zastosowania w ustalonym stanie faktycznym sprawy, przepisu art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, wobec braku możliwości przywrócenia dotychczasowej funkcji faktycznie zlikwidowanej części spornego rowu melioracyjnego przebiegającego przez działki o nr ewid. [...] i [...]. Część rowu na działce o nr ewid. [...] przebiegającego po jej granicy tej działki została zabudowana (organ stwierdził, że budynek został postawiony w warunkach samowoli budowlanej przez właściciela działki o nr ewid. [...]), a w pozostałej części na granicy w/w działki rów znajduje się w zaniku, jest wypłycony, porośnięty krzewami i dużymi drzewami).
Powyższy stan faktyczny uniemożliwia rekonstrukcję rowu po jego dotychczasowym śladzie, a tym samym nie można mu przywrócić dotychczasowej funkcji w rozumieniu art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 roku.
Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Jednak wnioski przedstawione przez strony skarżące kasacyjnie co do zakresu związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 roku nie są trafne. W szczególności w powołanym wyroku Sąd ten nie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na likwidację spornej części rowu i braku możliwości przywrócenia jego dotychczasowej funkcji uzasadnia rozważenie przez organy kwestii umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W wyroku tym Sąd ten wyraził pogląd odwołując się do stanowiska przedstawionego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2017 roku, sygn. akt II OSK 1607/15 zgodnie z którym "zmiana funkcji urządzenia wodnego – rowu, o której mowa w przepis art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 roku może nastąpić choćby poprzez faktyczne zlikwidowanie poprzez jego zasypanie. Taka sytuacja zdaniem sądu w niniejszej sprawie bezspornie miała miejsce" Dalej stwierdził, że obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego nie zawsze musi prowadzić do jego całkowitego odtworzenia w pierwotnej postaci. Stwierdzając natomiast, że zaproponowany w pierwszej decyzji wydanej w niniejszej sprawie przebieg rowu w istocie zmierzał do realizacji nowego urządzenia wodnego miał na uwadze, że prowadzenie rury w miejsce rowu powoduje zmianę urządzenia jakim jest rów na inne, co w świetle art. 64b jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie tego przepisu.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. strony kasacyjnie całkowicie pominęły powyższą ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 toku, sygn. akt IV SA/Wa 2598/17, a która niewątpliwie ma wpływ na ustalenie zakresu związania oceną prawną w nim przedstawioną. Rozważania te dają podstawę do przyjęcia, że wydając zaskarżony wyrok w niniejszej sprawie tj. wyrok z dnia 21 czerwca 2023 roku sygn. akt VII SA/Wa 2385/22 sąd nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie brak jest także podstawy do uwzględnienia podniesionego w obu skargach kasacyjnych zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 roku, którego naruszenia Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie upatruje w błędnej jego wykładni polegającej na uznaniu, że budowa nowego urządzenia wodnego w innym śladzie nie wykracza poza dyspozycje tego przepisu, a C.M. w fakcie, że sporny rów melioracyjny istnieje w nienależytym stanie technicznym, który bez wątpienia powoduje utratę przez niego dotychczasowej funkcji w sytuacji, gdy przepis ten służy przywróceniu funkcji urządzenia wodnego, a nie może być podstawą powstania nowego urządzenia w wyniku czego postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Dokonując oceny tak postawionych zarzutów kasacyjnych ponownie odwołać należy się przy ocenie powyższego zarzutu kasacyjnego do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2018 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2598/17, w którym Sąd ten stwierdził, że zaproponowany w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 roku przebieg "zlikwidowanego" fragmentu rowu melioracyjnego nowym śladem określonym w tej decyzji nie może zostać uznany za realizację art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 roku z uwagi na fakt, że zaproponowane przez organ nowy przebieg zlikwidowanego rowu stanowi wykonanie nowego urządzenia wodnego.
Nie może być uznane z restytucję urządzenia wodnego, o której stanowi art. 64b powołanej ustawy. Natomiast organ nałożył w decyzji z dnia [..] lutego 2016 roku wykonanie nowego urządzenia. Tym samym Sąd na obecnym etapie postępowania zgodnie z treścią przepisu art. 153 p.p.s.a. jest związany ta oceną. Jednak w aktualnej zaskarżonej decyzji organ nie objął przedmiotem swoich rozważań jak dokładnie przebiegał rów na spornym odcinku, czy faktycznie na jego części postawiono budynek i czy na całej szerokości rowu melioracyjnego, jeżeli tak, czy został on postawiony zgodnie z przepisami prawa, jak zakończyło się toczące postępowanie legalizacyjne prowadzone w tym przedmiocie przez organy nadzoru budowlanego, jakie przyczyny powodują, że nie jest możliwe odtworzenie rowu na pozostałej spornej części. Znajdująca się w aktach dokumentacja geodezyjna - mapy sytuacyjne z naniesionym budynkiem nie są na tyle dokładne, aby poczynić w tym zakresie niezbędne informacje.
Z uwagi na powyższe rozważania, brak jest także podstaw do uwzględnienia trzeciego zarzutu kasacyjnego podniesionego przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. Brak jednoznacznych dokładnych ustaleń, o których mowa była przy ocenie drugiego z podniesionych zarzutów kasacyjnych nie daje podstaw do oceny, czy w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Wobec braku wyczerpujących ustaleń na obecnym etapie postępowania ocena taka jest co najmniej przedwczesna.
Mając powyższe na uwadze uznając, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).