Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 2513/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Go 85/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. spółki z o.o. w N.(dalej jako "skarżąca" lub "spółka") na zarządzenie pokontrolne Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 listopada 2022 r. nr WI.7023.419.2022.SS w przedmiocie składowiska odpadów, na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako organ lub WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia 28 listopada 2022 r., nr WI.7023.419.2022.SS – na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm., dalej jako uIOŚ) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 27 kwietnia - 26 września 2022 r. na terenie prowadzonej przez I. sp. z o.o. z siedzibą w N. rekultywacji składowiska odpadów na działce nr [...], obręb M., [...], udokumentowanych protokołem kontroli nr WIOŚ-ZGORA 331/2022 – zarządził by:

1. 1) prowadzić przy użyciu urządzeń technicznych całodobowy wizyjny system kontroli terenu rekultywowanego składowiska, a utrwalony zapis przechowywać przez miesiąc od daty jego dokonania; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
2. 2) prowadzić na bieżąco za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO jakościową i ilościową ewidencję wytwarzanych odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10); jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
3. 3) zapewnić WIOŚ dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli rekultywowanego składowiska w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny w sposób ciągły, a w przypadku ewentualnych zmian dokonywać niezwłocznie aktualizacji przekazanych danych; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie – zadanie stałe;
4. 4) stosować osady ściekowe zgodnie z dawkami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. poz. 257, dalej jako rozporządzenie w sprawie komunalnych osadów ściekowych) oraz zgodnie z punktem V decyzji Starosty Nowosolskiego z dnia 7 października 2019 r. nr BŚ.6233.1.2019MGG - Dodatkowe warunki przetwarzania odpadów ze względu na potrzebę zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
5. 5) zaprzestać czasowego magazynowania odpadów na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska w M.- tj. na terenie działki nr [...]; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
6. 6) prowadząc rekultywację nie przekraczać granic działki nr [...] w M. i usunąć odpady zdeponowane na działce przyległej, tj. nr [...] w M..; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
7. 7) nie przekraczać dopuszczalnej (ustanowionej w zatwierdzonym projekcie technicznym) rzędnej wierzchowiny składowiska; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
8. 8) zaprzestać magazynowania odpadów w wykopanych dołach poza obrębem terenu objętego projektem zamknięcia i rekultywacji składowiska; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
9. 9) nie przekraczać na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska w M. - (tj. na terenie działki nr [...]) dopuszczalnej grubości warstwy biologicznej, tj. grubości powyżej 1 m; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stale;
10. 10) przesyłać do WIOŚ w Zielonej Górze w wymaganym terminie wyniki monitoringu oraz kompletne wyniki badań dotyczące prowadzonego monitoringu składowiska; jako termin realizacji wskazał: do końca pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego po zakończeniu roku, którego te wyniki dotyczą - zadanie stałe;
11. 11) zapewnić możliwość badań wód podziemnych z piezometru nr 5; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe;
12. 12) prowadzić gospodarkę odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, mając na uwadze, że gospodarka odpadami nie może m.in. powodować uciążliwości przez hałas lub zapach; jako termin realizacji wskazał: niezwłocznie - zadanie stałe.

Jednocześnie WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wykonaniu zarządzenia do dnia 16 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, iż na podstawie przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska i w związku z tym zarządził ich usunięcie.

W odniesieniu do punktu 1 zarządzenia organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli WIOŚ (na podstawie art. 25 ust. 6c ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. z 2022r., poz. 699, dalej jako "u.o.") wezwał kontrolowanego do przekazania kopii utrwalonego obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów, zlokalizowanego na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska odpadów od dnia 26 kwietnia 2022 r. do dnia otrzymania przez spółkę wezwania (tj. do dnia 23 maja 2022 r.). Do dnia 1 czerwca 2022 r. nie został udostępniony żądany zapis obrazu wizyjnego. Dlatego ponownie organ zwrócił się z żądaniem przekazania kopii utrwalonego obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów za ten sam okres. W dniu 20 czerwca 2022 r. prezes spółki dostarczył do siedziby WIOŚ urządzenie z zapisanym monitoringiem. Analiza zapisu wykazała, że nie jest on ciągły, a nawet w większości nie jest dostępny. Ponadto w dniach 19-23 maja 2022 r. zapis nie był dostępny w ogóle. Praca kamer była realizowana w czasie gdy pracował agregat prądotwórczy.

W odniesieniu do punktu 2 zarządzenia organ wskazał, że analiza ewidencji odpadów w rejestrze BDO wykazała rozbieżności w ilościach przyjętych przez spółkę niektórych odpadów pomiędzy kartami przekazania odpadów a kartami ewidencji odpadów. Analizując zestawienia, a także zestawiając ze sobą ewidencję na podstawie KPO i ewidencję na podstawie KEO, dostrzeżono znaczne różnice pomiędzy ilością przyjętych odpadów w 2022 r. Wyjaśnienie rozbieżności tkwi w prowadzeniu przez spółkę nieterminowej ewidencji odpadów. Część przyjętych odpadów w roku 2021 została zewidencjonowana i ujęta dopiero w kartach ewidencji w roku 2022. Tymczasem zgodnie z art. 66 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji na bieżąco.

Co do punktu 3 zarządzenia organ – powołując się na treść art. 25 ust. 6f u.o. – podał, że spółka przed wznowieniem działalności w zakresie rekultywacji składowiska odpadów przekazała WIOŚ informacje mające umożliwić logowanie się do wizyjnego systemu kontroli. W toku kontroli przeprowadzono próby łączenia się ze strony WIOŚ z kamerami na składowisku, jednak nie były one udane. Prezes kontrolowanej Spółki udostępnił organowi kontakt do firmy zewnętrznej zajmującej się montażem kamer, dzięki czemu uzyskano prawidłowe dane do logowania, tj. login i hasło umożliwiające połączenie. Jednak połączenie z monitoringiem zostało utracone w dniu 9 maja 2022 r., ok. godz. 12.00, a ponowne próby łączenia w kolejnych dniach okazały się bezskuteczne. Przyczyną braku łączności mógł być brak zasilania, które opiera się na generatorze prądu.

Uzasadniając punkt 4 zarządzenia organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli dopatrzył się naruszenia ze strony spółki przepisów rozporządzenia rozporządzenie w sprawie komunalnych osadów ściekowych, gdyż przekroczone zostały dawki osadów ściekowych jako jednokrotne stosowanie komunalnych osadów ściekowych na 3 lata, tj. skumulowanej dawki osadów ściekowych (45 Mg s.m./ha/3 lata). Zastosowano osady ściekowe niezgodnie z decyzją Starosty Nowosolskiego z dnia 7 października 2019 r., znak BŚ.6233.1.2019MGG (punkt V. Dodatkowe warunki przetwarzania odpadów ze względu na potrzebę zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub środowiska). Tym samym naruszono art. 3 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia.

Następnie organ wskazał, że podczas kontroli stwierdzono czasowe magazynowanie odpadów, co stanowi naruszenie zapisów ww. decyzji Starosty Nowosolskiego z dnia 7 października 2019 r. (punkt III. Miejsce i sposób magazynowania oraz rodzaj magazynowanych odpadów), według których przewidywany sposób przetwarzania i wykorzystania odpadów sprawia, że nie przewiduje się magazynowania odpadów (nawet tymczasowego), lecz bezpośrednie wykorzystanie ich do budowy skarp, w tym obwałowań, kształtowania korony składowiska, a także porządkowania i zabezpieczenia przed erozją wodną i wietrzną skarp i powierzchni korony oraz do wykonania okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) na terenie przedmiotowego składowiska. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych wynika, że na składowisku zasypywane były doły ze zdeponowanymi w nich odpadami ściekowymi i kompostem nieodpowiadającym wymaganiom (dot. punktu 5 zarządzenia).

W odniesieniu do punktów 6 i 7 zarządzenia organ podał, że przeprowadzone podczas kontroli pomiary geodezyjne wykazały naruszenie granicy pomiędzy dz. ewid. nr [...], a dz. ewid. nr [...], będącą w zarządzie Nadleśnictwa Nowa Sól. Ponadto na rekultywowanym obszarze zlokalizowanym we wschodniej części składowiska, na powierzchni niemalże 3622 m2, zdeponowane zostały odpady powyżej określonej dopuszczalnej rzędnej składowania odpadów o wartości 95,00 m. Ich objętość obliczona została na 3389 m3. Przekroczenie dopuszczalnej rzędnej składowania odpadów o wartości 95,00 m stanowi istotne naruszenie warunków składowania odpadów określonych w załączniku do projektu technicznego zamknięcia składowiska, co stanowi naruszenie warunków decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z dnia 14 grudnia 2018 r., nr DŚ.III.7241.2.24.2018 oraz decyzji Starosty Nowosolskiego z dnia 7 października 2019 r.

Co do punktu 8 zarządzenia organ wyjaśnił, że podczas kontroli stwierdzono zdeponowane w dołach znajdujących się także poza terenem składowiska odpady w postaci osadu ściekowego. Wykonana w trakcie kontroli odkrywka odsłoniła zasypane osady ściekowe. Interwencja inspektorów prowadzących kontrolę spowodowała, że odpady te zostały wybrane, a doły w pełni zasypane piachem i gliną.

Dodatkowo organ zauważył, że w trakcie prowadzonych prac rekultywacyjnych na składowisku przekroczona została dopuszczalna grubość warstwy biologicznej, tj. grubości powyżej 1 m (a miejscami nawet grubość 2 m), co stanowi naruszenie warunków decyzji Starosty Nowosolskiego z dnia 7 października 2019 r. (punkt IV. Dopuszczona metoda lub metody przetwarzania odpadów, ze wskazaniem procesu przetwarzania, zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy o odpadach) - (dot. punktu 9 zarządzenia).

Uzasadniając punkt 10 zarządzenia, mając na uwadze treść art. 124 ust. 5 u.o., organ wskazał, że kontrolowany podmiot zgodnie z zapisem z punktu II. 6 decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z dnia 14 grudnia 2018 r. w ramach sprawowania nadzoru nad składowiskiem, został zobowiązany do prowadzenia monitoringu. Zgodnie z tą decyzją zakres parametrów wskaźnikowych obejmuje wykonanie następujących pomiarów: wielkość przepływu wód powierzchniowych, skład wód powierzchniowych, poziom wód podziemnych, skład wód podziemnych, objętość wód odciekowych/skład wód odciekowych, osiadanie składowiska wraz ze statecznością zboczy. Tymczasem przedłożone przez Spółkę badania (pomiary) były niekompletne, brakowało w nich badań poziomu wód podziemnych, objętości wód odciekowych i składu wód odciekowych, oraz wód podziemnych z 1 piezometru (składowisko posiada zorganizowany system monitoringu wód podziemnych składający się z 5 piezometrów P2 - P6).

Odnosząc się do punktu 11 zarządzenia organ wyjaśnił, iż w toku prowadzonej kontroli WIOŚ zlecił odpowiedniemu organowi wykonanie poborów prób wody powierzchniowej i podziemnej, celem przeprowadzenia analizy laboratoryjnej, która następnie wykazała, że wszystkie wartości wskaźników były niższe od wartości granicznych dla III klasy jakości wód podziemnych, które stanowią jednocześnie wartości progowe dla dobrego stanu chemicznego wód podziemnych. Dodatkowo zarządzający składowiskiem nie zapewnił możliwości pobrania próby z piezometru 5, gdzie stwierdzono brak wody, co stanowi niezgodność z instrukcją (punkt 1.1) prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdzoną decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego z dnia 14 grudnia 2018 r. oraz stanowi naruszenie art. 135 ust. 2 u.o.

Ponadto w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych inspektorzy niejednokrotnie odczuwali uciążliwość zapachową w postaci przeszywającego fetoru pochodzącego z urządzeń wykorzystywanych przez spółkę do rekultywacji odpadów, w tym głównie z osadów ściekowych. Fakt uciążliwości odorowych w postaci wyczuwalnego, drażniącego zapachu, charakterystycznego dla odpadów pochodzenia komunalnego, odnotowany został na składowisku i w jego sąsiedztwie. Stanowi to naruszenie art. 171 u.o. (dot. punktu 12 zarządzenia).

Powyższe zarządzenie pokontrolne doręczono prezesowi zarządu Spółki – J. G. w dniu 30 listopada 2022 r.

Na powyższe zarządzenie pokontrolne spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzeniu pokontrolnego oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu koszów postępowania sądowego według norm przepisanych.

WSA w Gorzowie Wlkp. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżony akt został wydany na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uIOŚ. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 uIOŚ kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd I instancji podkreślił, że dla oceny dopuszczalności i zasadności objętych zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uIOŚ, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, to obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że skarżąca na objętym kontrolą terenie prowadzi proces zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w oparciu o decyzję Marszałka Województwa Lubuskiego z dnia 14 grudnia 2018 r., DŚ.III.7241.2.24.2018. Przeprowadzona przez WIOŚ kontrola, poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu, była kontrolą problemową, pozaplanową, interwencyjną. Jak wynika z treści protokołu kontroli, to właśnie powzięcie przez WIOŚ informacji o nieprawidłowościach dotyczących zamknięcia i rekultywacji składowiska odpadów (szczególnie w zakresie stosowania komunalnych osadów ściekowych) stało się podstawą wszczęcia przez organ kontroli, w efekcie której wydane zostało zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi, dotyczącego błędnego nałożenia w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego obowiązku stosowania osadów ściekowych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie komunalnych osadów ściekowych, Sąd uznał ww. zarzut za nieuzasadniony. Według skarżącej, jej działania, polegające na wykorzystywaniu ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych w ramach rekultywacji składowiska odpadów, są zgodne z prawem. Skarżąca zarzuciła organowi w tym zakresie błędną interpretację i przypisywanie skarżącej obowiązków, które jej nie dotyczą. Według skarżącej w ramach rekultywacji składowiska, nie stosuje się przepisów rozporządzenia w sprawie komunalnych osadów ściekowych co do dawkowania osadów ściekowych, bowiem w tym zakresie obowiązują przepisy szczególne, to jest przepisy rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów. Rozporządzenie w sprawie komunalnych osadów ściekowych w przypadku rekultywacji składowiska stosuje się wyłącznie w odniesieniu do jakości osadów (a nie ich dawkowania).

Skarżąca wskazała, że zgodnie z definicją pojęcia,,stosowania komunalnych osadów ściekowych", znajdującą się w art. 3 ust. 1 pkt 28 u.o. rozumie się przez to rozprowadzanie komunalnych osadów ściekowych na powierzchni ziemi lub wprowadzanie ich do gleby. W przepisach u.o. pojęcie stosowania komunalnych osadów ściekowych używane jest więc wyłącznie w tym znaczeniu. Tworzenie z komunalnych osadów ściekowych warstwy biologicznej składowiska nie jest według skarżącej tak rozumianym stosowaniem osadów, nawet w sytuacji, gdy do budowy warstwy uszczelniającej składowiska (na której układana jest warstwa biologiczna) wykorzystuje się glinę, glebę, iły, piasek itp. Według skarżącej co do dawkowania osadów kwestia ta została w sposób autonomiczny określona przepisami rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał, że skarżącej dotyczy obowiązek stosowania komunalnych osadów ściekowych w odpowiednich ograniczonych dawkach wynikających z treści § 3 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie komunalnych osadów ściekowych. W myśl tego przepisu dopuszczalne dawki komunalnych osadów ściekowych nie mogą przekraczać do rekultywacji terenów na cele nierolnicze15 Mg s.m./ha/rok (przy rekultywacji na cele rolne jest to 3 Mg s.m./ha/rok - § 3 ust. 5 pkt 1), przy czym wg § 3 ust. 5 ust. 7 rozporządzenia skumulowana dawka wynosi zaś 45 Mg.

Po pierwsze, treść cytowanych przepisów wskazuje, że dopuszczalne dawki komunalnych osadów ściekowych dotyczą osadów używanych przy rekultywacji terenów, a teren składowiska jest objęty procesem rekultywacji. Ponadto w decyzji Starosty Nowosolskiego z 7 października 2019 r. (która jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym), w jej pkt V wskazano, że komunalne osady ściekowe wykorzystywane do wykonywania okrywy rekultywacyjnej nie mogą przekraczać warunków dla komunalnych osadów ściekowych określonych w przepisach wydawanych na podstawie art. 96 u.o. dla stosowania komunalnych osadów ściekowych przy dostosowaniu gruntów do określonych potrzeb wynikających z planów gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisami określającymi warunki dla komunalnych osadów ściekowych wydanymi na podstawie art. 96 u.o. jest rozporządzenie w sprawie komunalnych osadów ściekowych, które określa warunki dotyczące zarówno jakości, jak i ilości (dawkowania) tych osadów.

Przepis stanowiący delegację ustawową do wydania ww. rozporządzenia stanowi, że minister właściwy do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki stosowania komunalnych osadów ściekowych, w tym dawki tych osadów, które można stosować na gruntach, a także zakres, częstotliwość i metody referencyjne badań komunalnych osadów ściekowych i gruntów, na których osady te mają być stosowane, kierując się zasadami ochrony środowiska oraz ochrony gruntów rolnych. Zdaniem Sądu I instancji, brak było zatem podstaw do wybiórczego przyjęcia, że na spornym składowisku nie mają zastosowania ograniczenia w zakresie dawkowania tych osadów, a tylko co do ich jakości. W decyzji z 7 października 2019 r. wskazano bowiem na konieczność zachowania warunków (nie zawężając tego tylko do warunków odnoszących się do jakości), określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 96 u.o., a te przepisy obejmują nie tylko warunki jakościowe, ale i dawki tych osadów.

Tym bardziej, że w rozporządzeniu z w sprawie komunalnych osadów ściekowych wprost mowa o dawkowaniu w odniesieniu do terenów rekultywowanych, a w przedmiotowej sprawie teren podlega właśnie rekultywacji. Sąd zauważył też, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 28 u.o. przez,,stosowanie komunalnych osadów ściekowych" rozumie się rozprowadzanie komunalnych osadów ściekowych na powierzchni ziemi lub wprowadzanie ich do gleby. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy komunalne osady ściekowe wykorzystywane są do procesu rekultywacji; nie podlegają zaś składowaniu czy magazynowaniu i w tej sytuacji są one wykorzystywane do budowy podłoża glebowego, a zatem podlegają stosowaniu.

Ponadto wg pkt V decyzji Starosty Nowosolskiego z 7 października 2019 r. pokrywa rekultywacyjna tworzona z użyciem komunalnych osadów ściekowych, zgodnie z projektem technicznym zamknięcia składowiska (str. 10), to materiały do formowania podłoża glebowego, a zatem w istocie sporne osady wprowadzane są do gleby.

W wyniku czynności kontrolnych organ ustalił, że komunalne osady ściekowe - zgodnie z bilansem wykonanym na podstawie kart przekazania odpadów w 2022 r. (do dnia 22 września 2022 r.) zostały dowiezione na teren działki nr [...] w M. w ilości 2903,52 Mg (załączone do protokołu kontroli wydruki Kart Ewidencji Odpadów z BDO). Organ podał, że według ustaleń kontroli znak: Nr WIOS-ZGORA 585/2021 zakończonej 20 września 2021 r. ustalono, że ogółem dowiezionych zostało 4860,206 Mg komunalnych osadów ściekowych - odpad o kodzie 19 08 05 - co już wówczas było naruszeniem przepisów środowiskowych.

Zatem dowóz kolejnych dawek osadów ściekowych w krótkim okresie czasu (mniejszym niż 3 lata) tym bardziej powoduje przekroczenie dawek osadów ściekowych jako jednokrotne stosowanych komunalnych osadów ściekowych na 3 lata - tj. skumulowanej dawki osadów ściekowych tj. 45 Mg s.m. / ha / 3 lata (pow. składowiska wynosi 4,14 ha). Mając zatem na uwadze ustalenia kontroli wskazujące na przekroczenie ww. norm (a wynika to z wyliczenia organu, które nie budzi zastrzeżeń) oraz biorąc pod uwagę podstawę tego obowiązku, Sąd uznał, iż organ prawidłowo określił obowiązek w zakresie pkt 4 zarządzenia pokontrolnego.

WSA w Gorzowie Wlkp. poczynił przy tym dodatkową uwagę, że w istocie – co zauważył organ w odpowiedzi na skargę – tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt

II SA/Go 372/22 zainicjowanej skargą tej samej spółki na zarządzenie pokontrolne, oddalił skargę wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r. Rzeczywiście w treści oddalonej ww. wyrokiem skargi, skarżąca podniosła taki sam zarzut dotyczący tak samobrzmiąco obowiązku w zarządzeniu pokontrolnym, jak w przypadku pkt 4 zarządzenia pokontrolnego, z takim samym uzasadnieniem. Wyrok z dnia 6 kwietnia 2022 r. stał się prawomocny, jednak nie zawiera on uzasadnienia. W ocenie Sadu I instancji nie ulega wątpliwości, iż ww. wyrok, pomimo podobieństw, nawet jeżeli kontrola z 2022 r. wykazała powtórzenie co do niektórych naruszeń, nie jest jednak wiążący dla składu orzekającego na gruncie przedmiotowej sprawy, gdyż dotyczył on innej sprawy objętej odrębna kontrolą organu, za inny okres, zatem dotyczył zarządzenia pokontrolnego wydanego w odrębnym stanie faktycznym.

W ocenie Sądu nieuzasadniony był także zarzut dotyczący pkt 6 zarządzenia pokontrolnego nakładającego obowiązek prowadzenia rekultywacji bez przekraczania granic działki nr [...] i usunięcia odpadów zdeponowanych na działce przyległej tj. na dz. [...], mimo że zdaniem skarżącej powyższe naruszenie nie wynika z ustaleń kontroli – protokołu kontroli. W tym zakresie Sąd I instancji pokreślił, że kluczowe znaczenie przy określaniu obowiązków w zarządzeniu pokontrolnym mają ustalenia w trakcie kontroli, w wyniku której wydawane jest zarządzenie pokontrolne. W myśl bowiem art. 12 ust. 1 uIOŚ zarządzenie pokontrolne może zostać wydane na podstawie ustaleń kontroli WIOŚ. Dodać też, że zarządzenie pokontrolne wydawane jest nie tylko na podstawie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli i opisanych w protokole kontroli, ale może uwzględniać inne dokumenty i informacje pozyskane przez Inspektorat, a mające związek z kontrolowaną działalnością danego podmiotu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., II SA/Po 698/19).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd zwrócił uwagę, że kontrola wykazała naruszenie, o którym mowa w pkt 6 zarządzenia pokontrolnego. Na powyższe wskazywała treść załącznika numer 21 do protokołu kontroli (który stanowi integralną część protokołu kontroli), tj. mapy sytuacyjno-wysokościowej składowiska odpadów w M., sporządzonej na podstawie terenowego pomiaru w dniach 6-7 lipca 2022 r., czyli sporządzonej w trakcie kontroli. Z mapy tej jednoznacznie wynikało jakie obszary składowiska odpadów znajdują się poza granicą działki nr [...] (północna część mapy). W decyzji z dnia 14 grudnia 2018 r. Marszałek Województwa Lubuskiego wyraził zgodę na zamknięcie składowiska odpadów zlokalizowanego na działce nr [...] w M., co oznacza, że wykraczanie poza obszar tejże działki przez spółkę ze swoimi działaniami jest nieuprawnione. Takie zaś przekroczenie granic działki nr [...] potwierdziła opisana powyżej mapa sytuacyjno-wysokościowa, załączona do protokołu kontroli.

Ponadto także z notatki służbowej z dnia 11 lipca 2022 r. (czyli sporządzonej w trakcie trwania kontroli i załączonej do akt sprawy), sporządzonej przez Nadleśnictwo M.1 z wizji lokalnej z 7 lipca 2022 r., wynika, że doszło do naruszenia przez spółkę granic działki sąsiadującej z działką nr [...], a prezes spółki zobowiązał się do naprawienia powstałej szkody. Do notatki załączono zdjęcia potwierdzające naruszenie granic działki pracami ziemnymi. Z kolei z notatki służbowej Nadleśnictwa M.1 z 4 sierpnia 2022 r. sporządzonej z wizji pracowników Służby Leśnej z udziałem policji, wynika, że stwierdzono składowanie odpadów w miejscach osunięcia ziemi i próbę maskowania odpadów na działce sąsiadującej z działką nr [...] (do notatki także załączono fotografie potwierdzające opis notatki). Kolejna notatka pochodzi z 3 października 2022 r., czyli już po zakończeniu kontroli, stąd brak podstaw do uwzględnienia jej treści.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi według którego, naruszenia objęte punktami nr 1, 3, 5, 7 i 8 zarządzenia pokontrolnego, zostały usunięte przed wydaniem tego zarządzenia pokontrolnego, a nawet w trakcie kontroli, wobec czego nie było potrzeby nakładania obowiązków w/w punktach zarządzenia.

Pkt 1 zarządzenia pokontrolnego dotyczył nałożenia obowiązku prowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych całodobowego wizyjnego systemu kontroli terenu rekultywowanego składowiska i przechowywania utrwalonego zapisu przez miesiąc od daty jego dokonania. Pkt 3 dotyczył zaś obowiązku zapewnienia WIOŚ dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli rekultywowanego składowiska w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny w sposób ciągły, a w przypadku ewentualnych zmian dokonywania niezwłocznie aktualizacji przekazanych danych. Zgodnie z art. 25 ust. 6c u.o. (...) prowadzący magazynowanie odpadów lub zarządzający składowiskiem odpadów udostępnia utrwalony obraz lub jego kopię na żądanie organu uprawnionego do kontroli działalności w zakresie gospodarki odpadami (...). Wizyjny system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów prowadzi się przy użyciu urządzeń technicznych zapewniających przez całą dobę zapis obrazu i identyfikację osób przebywających w tym miejscu (ust. 6d).

WIOŚ wykorzystuje dostęp do rejestrowanego obrazu w czasie rzeczywistym w przypadku prowadzonej kontroli na podstawie art. 9 uIOŚ (ust. 6g). (...), a zarządzający składowiskiem odpadów zapewnia dostępność obrazu w czasie rzeczywistym WIOŚ przez przekazanie informacji umożliwiających logowanie do wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów lub magazynowania sposób zapewniający zachowanie (ust. 6h).

W toku kontroli WIOŚ wezwał skarżącą do przekazania kopii utrwalonego obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów zlokalizowanego na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska odpadów na dz. nr [...] od dnia 26 kwietnia 2022 r. do dnia otrzymania przez spółkę pisma, a następnie z uwagi na brak udostępnienia, organ ponowił wezwanie. Urządzenie z zapisanym monitoringiem zostało dostarczone organowi 20 czerwca 2022 r., jednak jego analiza wykazała, że w znacznej mierze zapis nie jest dostępny, a za okres 19-23 maja w ogóle brak zapisu, co jak okazało się w toku wyjaśnień skarżącej, spowodowane było brakiem zasilania prądem przez agregat. Wezwania organu i brak możliwości dokonania odczytu zapisów monitoringu potwierdzają załączniki nr 6, 7 i 8 do protokołu kontroli. Podobnie organ w toku kontroli bezskutecznie usiłował połączyć się z monitoringiem w czasie rzeczywistym. W tym zakresie przeszkodę stanowił brak aktualizacji przez spółkę danych niezbędnych do zalogowania, dopiero możliwe było to w dniu 30 czerwca 2022 r.

W tych okolicznościach zgodził się ze stanowiskiem organem, zgodnie z którym naruszenie polegające na braku zapewnienia monitoringu wizyjnego miało miejsce i zostało usunięte po 30 czerwca 2022 r., ale ponieważ miało ono miejsce, a obowiązek ma charakter stały, uprawnione było określenie przez organ ww. obowiązku w pkt 1 i 3 zarządzenia pokontrolnego. W tej części Sąd odwołał się do swoich wcześniejszych wyjaśnień zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarządzenie pokontrolne ma także rolę sygnalizacyjną i taką też miało spełnić w zakresie pkt 1 i 3. Ponadto fakt wykonania powyższych obowiązków może zostać odnotowany w informacji o zakresie podjętych działań służących wykonaniu zarządzenia, o którym mowa w art. 12 ust. 2 uIOŚ.

Następnie Sąd stwierdził, że pkt 5 zarządzenia pokontrolnego odnosi się do zaprzestania czasowego magazynowania odpadów na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska w M., a pkt 8 odnosi się do obowiązku zaprzestania magazynowania odpadów w wykopanych dołach poza obrębem terenu objętego projektem zamknięcia i rekultywacji składowiska. Skarżąca nie kwestionuje, że powyższe naruszenia miały miejsce jednak, jej zdaniem, najdalej w dacie wydania zarządzenia pokontrolnego naruszenia te już nie istniały. Natomiast z pkt III decyzji Starosty Nowosolskiego z dnia 7 października 2019 r. udzielającej spółce zezwolenie na odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w związku z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów, jednoznacznie wynikało, że nie przewiduje się magazynowania odpadów (nawet tymczasowo), lecz bezpośrednie wykorzystanie ich do budowy skarp (...). Tymczasem naruszenie w tym zakresie (opisane w pkt 5 i 8 zarządzenia pokontrolnego) potwierdzone zostały w toku kontroli WIOŚ, w szczególności w protokole z oględzin w dniu 6 lipca 2022 r. wraz z dokumentacją fotograficzną (stanowiący załącznik nr 20 do protokołu kontroli), a także w czasie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 20 czerwca i 13 lipca 2022 r.

Z ustaleń organu poczynionych w toku kontroli wynika, że w południowej części działki nr [...] po lewej stronie od wagi najazdowej zlokalizowano usypany z kamienia podjazd prowadzący do dziury wykopanej na wjeździe na składowisko. Po prawej stronie wykopu, na odległość ok 25 m widoczny był odpad przypominający kompost z widoczną zawartością tworzyw sztucznych (np. butelki, folie), szkła, drewna. Po lewej stronie od wykopu na odległość ok. 30 m również stwierdzono obecność wskazanego odpadu. W tym miejscu stwierdzono również wbudowany już odpad struktury ziemistej zawierający mieszaninę odpadów tworzyw sztucznych, gumy, szkła i drewna. Z przedmiotowych odpadów na terenie działki nr [...] został utworzony nasyp o wymiarach 25m x 30m X 4m.

Z kolei na całej zachodniej części działki nr [...] usytuowana była skarpa zbudowana z odpadów kompostu i innych odpadów z zawartością tworzyw sztucznych, gumy, drewna i szkła. Skarpa posiadała szerokość ok. 30 m, długość 150 m, i maksymalną wysokość ok. 4 m. Ponadto stwierdzono, że na terenie rekultywowanego składowiska jest prowadzone czasowe magazynowanie odpadów. W tym zakresie czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 20 czerwca 2022 r wykazały, że przy wjeździe na składowisko po lewej stronie zlokalizowano dwa wykopy na głębokość ok. 5-6 metrów poniżej poziomu terenu. Na podstawie przesłuchań (protokoły załączone do protokołu kontroli) organ uzyskał informację, że wykopy zostały wykonane w celu rozładunku "odpadów bardziej płynnych", tj. osadów ściekowych. Przyjęte osady ściekowe miały być tymczasowo deponowane w wykonanych wykopach celem łatwiejszego dostępu do nich wykorzystywaną na składowisku koparką, a następnie miały być ładowane na pojazd transportujący i wbudowywane na składowisku (opis i dokumentacja zdjęciowa - załącznik nr 12 do protokołu kontroli).

Natomiast przeprowadzone w dniu 13 lipca 2022 r. czynności sprawdzające na terenie działki nr [...] polegające na dokonaniu odkrywki wykazały, że wbrew informacjom otrzymanym od kierownika składowiska z dołów nie został wybrany zdeponowany w nich odpad, a jedynie został on przysypany. Stwierdzono mianowicie obecność w dole zarówno odpadów w postaci osadów ściekowych, jak i wykorzystywanego na składowisku kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (notatka służbowa z dokumentacją zdjęciową - załącznik nr 15 do protokołu).

Z powyższych względów Sąd uznał, że brak było przesłanek wskazujących na usunięcie przez skarżącą stwierdzonych naruszeń przed wydaniem zaskarżonego aktu. Z kolei ani w toku postępowania kontrolnego, ani po jego wydaniu skarżąca w żaden sposób nie wykazała usunięcia powyższych naruszeń przed wydaniem zaskarżonego aktu. Także w skardze skarżąca jedynie poprzestała na złożeniu samego oświadczenia o usunięciu naruszeń. Wobec powyższego Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej w ww. zakresie.

Jak wskazał dalej Sąd I instancji, pkt 7 zarządzenia dotyczył nałożenia obowiązku nie przekraczania dopuszczalnej (ustanowionej w zatwierdzonym projekcie technicznym)rzędnej wierzchowiny składowiska. Z decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z dnia 14 grudnia 2018 r. (str.

2) wynikało, że faza przygotowania składowiska do zamknięcia obejmuje w pierwszej kolejności ukształtowanie powierzchni skarp składowiska poprzez wypełnienie niecki przedmiotowego składowiska odpadami w ilości nie przekraczającej rzędnej jego obwałowania. Podobnie zostało to powtórzone w pkt II decyzji Starosty Nowosolskiego z dnia 7 października 2019 r. Ponadto dopuszczalna rzędna składowania odpadów według treści projektu technicznego zamknięcia składowiska odpadów w M. wynosi 95 m (k. 135 i 146-148 akt sądowych). Tymczasem wykonane w toku kontroli WIOŚ pomiary geodezyjne, mające na celu określenie osiągniętych w trakcie prowadzonej rekultywacji rzędnych składowiska, a także objętości i powierzchni zdeponowanych odpadów, wykazały na rekultywowanym obszarze zlokalizowanym we wschodniej części składowiska, na powierzchni niemalże 3622 m2 zdeponowanie odpadów powyżej określonej dopuszczalnej rzędnej składowania odpadów o wartości 95,00 m (dokumentacja w postaci "Sprawozdania techniczne z wykonanych w dniach 6-7.07.2022 r. pomiarów geodezyjnych" stanowiąca załącznik do protokołu kontroli). Sąd stwierdził, że wprawdzie skarżąca nie kwestionowała ww. naruszenia, ale wskazała, że prace były wykonywane stopniowo z osiągnięciem prawidłowego poziomu rzędnych niedługo po zakończeniu kontroli, jednakże jeszcze przed wydaniem w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego. Skarżąca poinformowała, że posiada w tej kwestii badania geodezyjne potwierdzającymi prawidłową wysokość rzędnych. Jednocześnie w żaden sposób nie wykazała jednak powyższej okoliczności, poprzestając jak poprzednio, tylko na złożeniu w tym zakresie oświadczenia, co czyni zarzut skargi nieuzasadnionym.

Sąd wyjaśnił, że ponieważ skarżąca wniosła w skardze ostatecznie o uchylenie zaskarżonego aktu w całości, wskazując w uzasadnieniu skargi, że także pozostałe zalecenia ujęte w zarządzeniu pokontrolnym budzą jej zastrzeżenia, Sąd zobligowany był także poddać ocenie, z punktu widzenia zgodności z prawem, zarządzenie pokontrolnego w zakresie pkt 2, 9-12.

W pkt 2 zarządzenia pokontrolnego organ wskazał na obowiązek prowadzenia na bieżąco za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO jakościową i ilościową ewidencję wytwarzanych odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10). Zdaniem skarżącej ewidencja odpadów prowadzona jest na bieżąco. W świetle art. 66 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach na podstawie art. 4 ust. 3 tj. rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2020. 10). Z protokołu kontroli oraz załączonych do niego dokumentów w postaci wydruków z ewidencji odpadów w rejestrze BDO(zał. Nr 9 i 10) wynikała rozbieżność w ilościach przyjętych przez spółkę niektórych odpadów pomiędzy kartami przekazania odpadów, a kartami ewidencji odpadów.

Organ szczegółowo opisał ww. różnice na str. 5-8 protokołu kontroli, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych podczas kontroli i załączonych do protokołu kontroli. Powyższe wskazuje, że LWIOŚ prawidłowo ustalił znaczące różnice pomiędzy ilością przyjętych odpadów w 2022 r. i określił obowiązek w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego. Zdaniem organu część przyjętych odpadów w roku 2021 została zewidencjonowana i ujęta dopiero w kartach ewidencji w roku 2022.

W pkt 9 zarządzenia pokontrolnego organ wskazał na obowiązek nieprzekraczania na terenie prowadzonej rekultywacji składowiska w M.- (tj. na terenie działki nr [...]) dopuszczalnej grubości warstwy biologicznej, tj. grubości powyżej 1 m; jako termin realizacji wskazał. W tym zakresie skarżąca zauważyła, że w protokole kontroli brak wzmianki na temat rodzaju i składu odpadów, a materiał dowodowy nie wskazuje, aby doszło do przekroczenia dopuszczalnej grubości warstwy biologicznej. Według pkt IV decyzji Starosty Nowosolskiego znak Eiś.6233.1.2019MGG z dnia 7 października 2019 r. ("IV. Dopuszczona metoda lub metody przetwarzania odpadów, ze wskazaniem procesu przetwarzania, zgodnie z złącznikami nr 1 i 2 do ustawy o odpadach") projektowana grubość warstwy okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) jest uzależniona od planowanych obsiewów i nasadzeń. Grubość tej warstwy nie może przekraczać 1 m w przypadku wprowadzania roślinności niskiej".

Ponadto w punkcie V decyzji podkreślono także że "grubość warstwy odpadów wykorzystanych do wykonania okrywy rekultywacyjnej biologicznej) nie może przekraczać 1 m w przypadku nasadzeń niskich lub 2 m w przypadku nasadzeń drzewiastych". Ponadto na str. 4 decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z 14 grudnia 2018 r. udzielającej zgody na zamknięcie składowiska odpadów wskazano, że na wykonanych wcześniej warstwach rekultywowanego terenu projektuje się uformowanie warstwy biologicznej stanowiącej podłoże glebowe (gr. 100 lub 200 cm)i okrywę rekultywacyjną z humusu gr. 30 cm. Zdaniem Sądu to z tego powodu uzasadnione było przyjęcie przez organ, że grubość warstwy odpadów wykorzystanych do wykonania okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) nie może przekraczać 1 m. Tymczasem jak wykazała kontrola w trakcie prowadzonej rekultywacji przekroczona została grubość 1 m, a miejscami nawetgrubość 2 m. Na powyższe wskazuje przede wszystkim mapa sytuacyjno-wysokościowa dołączona do "Sprawozdania technicznego z wykonanych w dniach 6-7.07.2022 r. pomiarów geodezyjnych" (stanowiącego załącznik nr 21 do protokołu kontroli).

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w protokole z oględzin z dnia 6 lipca 2022r., załączonym do protokołu kontroli, podano, że "na całej zachodniej części działki nr [...] znajduje się skarpa zbudowana z odpadów kompostu i innych odpadów z zawartością tworzyw sztucznych, gumy, drewna i szkła. Skarpa posiada szerokość ok. 30 m, długość 150 m, i maksymalną wysokość ok. 4 m." Stąd w ocenie Sądu zarzut skargi uznać należało za nieuzasadniony.

W dalszej części uzasadnienia Sąd poddał kontroli pkt 10 zarządzenie pokontrolnego. Wskazał, ze w zakresie tego punktu zarządzenia pokontrolnego organ odniósł się do obowiązku przesyłania do WIOŚ w Zielonej Górze w wymaganym terminie wyniki monitoringu oraz kompletne wyniki badań dotyczące prowadzonego monitoringu składowiska. Natomiast skarżąca jedynie lakonicznie podała, iż takie czynności dokonywane są przez skarżącą na bieżąco. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 5 u.o. zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany przekazywać wyniki monitoringu składowiska odpadów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do końca pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego po zakończeniu roku, którego te wyniki dotyczą. Spółka dodatkowo w pkt II. 6 decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z dnia 14 grudnia 2018 r. została zobowiązana do prowadzenia monitoringu w ściśle określonym zakresie.

Zgodnie z zapisami ww. decyzji zakres parametrów wskaźnikowych obejmuje wykonanie następujących pomiarów: wielkość przepływu wód powierzchniowych, skład wód powierzchniowych, poziom wód podziemnych, skład wód podziemnych, objętość wód odciekowych, skład wód odciekowych, osiadanie składowiska wraz ze statecznością zboczy. Tymczasem, jak wskazał organ, przesłane przez spółkę informacje nie zawierały jednak wymaganych informacji dotyczących: poziomu wód podziemnych, objętości wód odciekowych, składu wód odciekowych. Ponadto po analizie przesłanych przez kontrolowany podmiot badań organ ustalił brak wyników badań wód podziemnych z 1 piezometru (składowisko posiada zorganizowany system monitoringu wód podziemnych obejmujący 4 istniejące piezometry w terenie). Mając na uwadze powyższe brak podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości odnośnie w/w pkt zarządzenia pokontrolnego.

Z kolei w pkt 11 zarządzenia pokontrolnego WIOŚ wskazał na obowiązek zapewnienia możliwości badań wód podziemnych z piezometru nr 5. W tym zakresie skarżąca także podała, że na bieżąco wykonuje obowiązek. O obowiązku monitorowania wód powierzchniowych składających się w przypadku przedmiotowego składowiska odpadów z 5 piezometrów mowa na str. 13 i 14 projektu technicznego zamknięcia składowiska odpadów. Ponadto obowiązek zapewnienia przez zarządzającego składowiskiem odpadów zachowania wymagań zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska odpadów określony został w art. 135 ust. 2 u.o. Według WSA w Gorzowie Wlkp. w kontrolowanej sprawie taki obowiązek określony został w pkt 11 instrukcji prowadzenia składowiska odpadów zatwierdzonego decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego decyzją z dnia 14 grudnia 2018 r. Tymczasem spółka, jako zarządzający składowiskiem, nie zapewniła możliwości pobrania próby z piezometru nr 5, gdzie stwierdzono brak wody, na co organ wskazał w protokole kontroli.

Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie pkt 11 zarządzenia pokontrolnego. Organ dodatkowo zwrócił uwagę, że powyższe naruszenie określone zostało w poprzednim zarządzeniu pokontrolnym i spółka pomimo wskazywania tego wcześniej jako naruszenie w dalszym ciągu nie zapewnia możliwości poboru próby z piezometru nr5.

Natomiast w odniesieniu do w pkt 12 zarządzenia pokontrolnego organ wskazał na obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, mając na uwadze, że gospodarka odpadami nie może m.in. powodować uciążliwości przez hałas lub zapach. W tym zakresie, zdaniem skarżącej, naruszenie nie znajdowało odzwierciedlenia w treści protokołu kontroli, a jedynie raz w protokole z oględzin z 6 lipca 2022 r. wskazano na uciążliwość zapachową. Zgodnie z art. 16 u.o. gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi i środowiska w szczególności gospodarka odpadami nie może: 1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;3)wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym. Prowadzenie gospodarki odpadami w sposób powodujący uciążliwości zapachowe stanowi naruszenie art. 171 u.o. Załączniki nr 3 (notatka z 27 kwietnia 2022 r.) i 16 (protokół oględzin z 6 lipca 2022 r.) potwierdziły jednak, że na składowisku i w jego okolicy, a zatem także poza jego obrębem, odczuwalny był drażniący, przeszywający fetor. Sąd zauważył też, że co do uciążliwości zapachowych, także i prezes spółki wskazał w toku kontroli na podnoszone protesty społeczne z uwagi na ww. uciążliwość, z czym zresztą związane było zainicjowanie kontroli problemowej interwencyjnej w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu brak było zatem podstaw także i do zakwestionowania pkt 12 zarządzenia pokontrolnego. Ponadto WIOŚ dodał w odpowiedzi na skargę, że prezes spółki za tożsame naruszenie został ukarany wyrokiem Sądu Rejonowego w Nowej Soli z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt: II W 46/22. Pomimo tego skarżąca prowadząc działalność w dalszym ciągu prowadziła gospodarkę odpadami w sposób powodujący uciążliwości zapachowe jawnie lekceważąc stanowisko organu i sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok w całości.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku również w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpiła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:
2. 1. § 3 ust. 5 pkt 2 i §3 ust. 5 pkt 7 rozporządzenia w sprawie komunalnych osadów ściekowych w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 28 u.o., art. 3 pkt 25 lit. a i b ustawy z dnia Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm., dalej: "p.o.ś."), art. 96 ust. 13 u.o. oraz w zw. z § 17 ust. 1 i punktem 2.4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r., poz. 523, dalej: "rozporządzenie w sprawie składowisk odpadów") przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściły się przesłanki uzasadniające zastosowanie przy rekultywacji składowiska odpadów komunalnych osadów ściekowych w dawkach (ilościach) wynikających z rozporządzenia w sprawie osadów ściekowych, w sytuacji, gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie uzasadnia możliwości stosowania przepisów wskazanego rozporządzenia w sprawie osadów ściekowych, w tym z uwagi na brak możliwości uznania czynności dokonywanych w ramach rekultywacji składowiska odpadów jako "stosowania komunalnych osadów ściekowych", będącego pojęciem zdefiniowanym w ustawie, przy jednoczesnym pominięciu i braku zastosowania przepisów szczególnych regulujących kwestię ilości komunalnych osadów ściekowych możliwych do zastosowania w ramach rekultywacji składowiska odpadów, to jest przepisów rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów;
3. 2. art. 3 ust. 1 pkt 28 u.o. w zw. z art. 3 pkt 25 lit. a i b p.o.ś. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykorzystywanie komunalnych osadów ściekowych w procesie rekultywacji składowiska, skoro nie polega na składowaniu ani na magazynowaniu tych osadów, lecz na ich wykorzystywaniu do budowy podłoża glebowego, należy uznać za stosowanie tych osadów, podczas gdy definicja stosowania komunalnych osadów ściekowych wyraźnie odwołuje się do ich rozprowadzania na powierzchni ziemi lub wprowadzania ich do gleby, a z takimi działaniami nie mamy do czynienia w przypadku rekultywacji składowiska odpadów, nie stanowiącego powierzchni ziemi ani gleby, lecz obiekt budowlany o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o. (przy czym pojęcia gleby oraz ziemi, zdefiniowane na gruncie regulacji dotyczących ochrony środowiska w przepisach p.o.ś., zostały bezpodstawnie pominięte w procesie wykładni art. 3 ust. 1 pkt 28 u.o.);
4. 3. art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt 1, 3, 5 i 8 w sytuacji, gdy naruszenia zostały usunięte przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego, a w większości nawet w trakcie trwania kontroli, co potwierdzały zapisy zarówno protokołu kontroli, jak i samego zarządzenia pokontrolnego, a zatem brak było podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego w tym zakresie;
5. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
6. - art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było przesłanek uzasadniających wydanie zarządzenia pokontrolnego co najmniej w zakresie pkt 1, 3, 4, 5 i 8, bowiem w odniesieniu do pkt 1, 3, 5 i 8 zarządzenia pokontrolnego naruszenia zostały usunięte przed jego wydaniem, a w większości nawet w trakcie trwania kontroli, co potwierdzały zapisy zarówno protokołu kontroli, jak i samego zarządzenia pokontrolnego, a zatem brak było podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego w tym zakresie, natomiast w odniesieniu do pkt 4 Zarządzenia pokontrolnego, zarządzenie to pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, wskazuje bowiem na obowiązek stosowania osadów ściekowych zgodnie z dawkami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie stosowania komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. poz. 257 z późn. zm.), w sytuacji gdy przepisy prawa, poddane prawidłowej wykładni, takiego obowiązku na skarżącą nie nakładają.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W pierwszej kolejności, przed rozpoznanie postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy wyjaśnić, że Sąd I instancji nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego właśnie względu, co podniósł też WSA w Gorzowie Wlkp., do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął.

Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska. Natomiast dokonując kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny, czy treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2782/22, Legalis nr 3299650 oraz wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 355/24, Legalis 3299653).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny, ponieważ Sąd I instancji dokonał tego rodzaju oceny w rozpoznanej sprawie. Przede wszystkim właściwie zestawił treść protokołu kontroli z treścią zaskarżonego zarządzenia w zakresie jego punktów 1, 3, 5 i 8 oraz 4 i dokonał prawidłowej oceny, że na dzień wydania zarządzenia nie doszło do jego wykonania.

I tak, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, kwestia dotycząca pkt 1 i pkt 3 zarządzenia, czyli kwestia dotycząca – po pierwsze – obowiązku zapewnienia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska właściwemu ze względu na lokalizację miejsca magazynowania lub składowania odpadów dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny, a – po drugie - obowiązku udostępniania utrwalonego obrazu lub jego kopii na żądanie organu uprawnionego do kontroli działalności w zakresie gospodarki odpadami, stanowiła i w dalszym ciągu stanowi obowiązek ustawowy posiadacza odpadów obowiązanego do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Obowiązek ten wyrażono wprost w treści art. 25 ust. 6f i ust. 6c u.o. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ podczas kontroli, a utrwalonego w aktach administracyjnych (kontrolnych), którymi dysponował Sąd I instancji wynika, że mimo dwóch wezwań WIOŚ w toku kontroli (pierwszego i ponownego) spółka przekazała urządzenie z zapisanym monitoringiem dopiero w dniu 20 czerwca 2022 r. Co więcej, zważywszy, że pierwsze wezwanie doręczono spółce w dniu 26 kwietnia 2022 r. zostało ono wykonane jedynie częściowo dopiero w czerwcu 2022 r. (złożony zapis był nie tylko niekompletny, ale obarczony istotnymi brakami), to Sąd I prawidłowo uznał, że wydane zarządzenie w tej części było zasadne i odpowiadało ustaleniom zawartym w protokole kontroli.

Tożsame wnioski należało wyprowadzić w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli pkt 5 i 8 zarządzenia (nałożony obowiązek zaprzestania magazynowania odpadów na terenie prowadzonej rekultywacji na terenie działki nr [...] oraz zaprzestania ich magazynowania w wykopanych dołach już poza terenem objętym projektem zamknięcia i rekultywacji składowiska).

Również i w tym zakresie kontrola Sądu I instancji była spójna i czytelna oraz oparta na porównaniu ustaleń kontroli odzwierciedlonych w jej protokole z zaskarżonym zarządzeniem. Sąd I odniósł się przede wszystkim do decyzji Starosty Nowodworskiego udzielającej spółce zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w związku zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów, w której nie przewiduje się magazynowania odpadów (nawet tymczasowo), lecz bezpośrednie wykorzystanie ich do budowy skarp. Skoro w toku kontroli ustalono stan faktyczny sprzeczny z tą decyzją, to zarządzenie w tej części było prawidłowe. Co równie istotne, ustalenia te wynikały i z oględzin i z dokumentacji fotograficznej, co szczegółowo przedstawiono w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia.

Ponadto kolejne czynności sprawdzające podjęte w dniu 13 lipca 2022 r. wykazały, że z dołów nie został wybrany zdeponowany w nich odpad, a zamiast tego spółka ograniczyła się do ich przysypania. Z kolei skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów wskazujących, że jeszcze przed wydaniem zarządzenia, a nawet jeszcze w trakcie kontroli powyższe naruszenia zostały całkowicie usunięte.

Usunięcie bowiem tych naruszeń nie może ograniczać się do oświadczeń kontrolowanego, ale musi polegać na przedstawieniu takich dowodów, które wskazują na podjęte i zrealizowane działania, czyli na wykazaniu takiej zmiany, która powoduje sprzeczność (niespójność) protokołu z zarządzeniem. Taki właśnie sposób działania kontrolowanego podmiotu przewidział zresztą ustawodawca w przepisie art. 12 ust. 2 uIOŚ o treści: "Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń". Z tego powodu same oświadczenia czy twierdzenia kontrolowanego takich dowodów nie mogą zastąpić.

Ponadto należy zwrócić uwagę także na sygnalizacyjny charakter samego zarządzenia pokontrolnego. Ma ono bowiem także i ten cel, że ma zapobiec dalszym, rodzajowo podobnym naruszeniom w przyszłości. To dlatego zarządzenie pokontrolne opiera się na protokole kontroli i stwierdzonych w nich (ujawnionych w toku kontroli) naruszeniach obowiązków prawnych o różnym źródle i o różnym zakresie (np. jak w niniejszej sprawie dotyczyło zarówno obowiązków zindywidualizowanych na mocy prawomocnych decyzji administracyjnych, ale także i obowiązków ogólnych wynikających z przepisów prawa: ustaw i rozporządzeń), a w swej treści często wymienia i porządkuje te obowiązki, powtarzając je już w odniesieniu do konkretnego, kontrolowanego podmiotu i prowadzonej przez niego działalności. Sygnalizuje temu podmiotowi, żeby usunął naruszenia, a w dalszej działalności wypełniał wskazane obowiązki. Sygnalizacja taka ma zatem uchronić organ przed dalszymi niekorzystnymi konsekwencjami, w tym możliwością nałożenia na niego administracyjnej kary pieniężnej. Nawet zatem wykonanie zarządzenia w całości, zgodnie z jego treścią nie odbiera mu tego sygnalizacyjnego przymiotu i nie czyni tego zarządzenia wadliwym.

W dalszym bowiem ciągu kontrolowany winien przestrzegać obowiązków, które zostały w tymże zarządzeniu stwierdzone. Co równie oczywiste, zarządzenie pokontrolne może być również wydane, jeżeli już w toku kontroli kontrolowany usunie tylko część naruszeń, a w pozostałej części stwierdzonych naruszeń ich usunięcie pozostaje wciąż otwarte.

Natomiast zarzut skargi kasacyjnej polegający na niezasadnym oddaleniu skargi w odniesieniu do pkt 4 zarządzenia (obowiązek stosowania osadów ściekowych zgodnie z dawkami wynikającymi z cyt. rozporządzenia w sprawie komunalnych osadów ściekowych) należało rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia prawa materialnego (pkt I. 1 i pkt. I. 2 skargi kasacyjnej), ponieważ zarzuty te pozostają w ścisłym związku. Oto bowiem wg twierdzeń skarżącego kasacyjnie zarządzenie w tym punkcie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującym przepisami prawa, w sytuacji gdy przepisy te, powołane właśnie w zarzutach naruszenia prawa materialnego skargi kasacyjnej, zostały niewłaściwie zastosowane w stanie faktycznym sprawy (pkt I.1 skargi kasacyjnej) oraz dokonano ich niewłaściwej wykładni (pkt II.2. skargi kasacyjnej, z tą uwagą, że skarżąca kasacyjnie wywiodła, że przepisy te dotyczą składowania odpadów, a nie – jak w przypadku spółki - rekultywacji składowiska).

W ocenie NSA zarzut ten okazał się niezasadny i nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi (zastosowania przez Sąd I instancji art. 146 § 1 p.p.s.a., tzn. uwzględnienia skargi w związku z brakiem podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ).

I tak, podczas czynności kontrolnych ustalono brak stosowania osadów ściekowych przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie komunalnych osadów ściekowych. Sąd I instancji wyprowadził prawidłowe wnioski, że obowiązek ten istniał, ponieważ w samym, ww., rozporządzeniu prawodawca wprost odnosi stosowanie, ale także i dopuszczalną dawkę stosowania komunalnych osadów ścieków do rekultywacji terenów na cele nierolne (vide § 3 ust. 5 i ust. 7 tego rozporządzenia). Niewątpliwie, tak jak przyjął WSA w Gorzowie Wlkp. rekultywacja terenu na cele nierolne dotyczy także rekultywacji terenu składowiska.

Sąd I instancji nie poprzestał przy tym na samej wykładni językowej przepisów rozporządzenia, ale sięgnął także do wykładni językowej i zarazem systemowej przepisu zawierającego delegację do jego wydania. Zwrócił uwagę, że w art. 96 u.o. (art. 96 ust. 13 u.o.) ustawodawca mówi wprost o rozporządzeniu określającym szczegółowe warunki stosowania komunalnych osadów ściekowych, w tym dawki tych osadów, które można stosować na gruntach.

W związku z powyższym i w dalszej tego konsekwencji Sąd I instancji wziął też pod uwagę stwierdzone przez organ przekroczenia komunalnych osadów ściekowych ustalone na podstawie porównania kart przekazania odpadów z ustaleniami kontroli, w tym z ustalonym kodem odpadów (vide str. 14 i 15 uzasadnienia wyroku), a nadto prawomocną, powyżej opisaną, decyzją Starosty Nowosielskiego (jej pkt V).

Nie mógł też odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 28 u.o. w związku z art. 3 pkt 25 lit. a i b p.o.ś.. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 28 u.o. zawiera definicję legalną pojęcia "stosowania komunalnych osadów ściekowych" przez które rozumie się rozprowadzanie komunalnych osadów ściekowych na powierzchni ziemi lub wprowadzanie ich do gleby. Z kolei według definicji legalnej zamieszczonej w art. 3 pkt 25 lit. a i b p.o.ś: "ilekroć w ustawie jest mowa o powierzchni ziemi - rozumie się przez to ukształtowanie terenu, glebę, ziemię oraz wody gruntowe, z tym że: a) gleba - oznacza górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody glebowej, powietrza glebowego i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie, b) ziemia - oznacza górną warstwę litosfery, znajdującą się poniżej gleby, do głębokości oddziaływania człowieka".

Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że skoro stosowanie komunalnych osadów ściekowych wyraźnie odwołuje się do ich rozprowadzania po powierzchni ziemi, to takie stosowanie nie dotyczy rekultywacji składowiska odpadów, ponieważ samo składowisko nie stanowi powierzchni ziemi ani gleby, lecz obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 25 u.o., a konieczną do zastosowania w sprawie definicję powierzchni ziemi wraz z normatywnie dokonanym jej rozróżnieniem na glebę i ziemię (art. 3 pkt 25 lit. a i b p.o.ś.) Sąd I instancji całkowicie pominął. Jednocześnie w zarzucie tym skarżąca kasacyjnie nawiązuje do zarzutu z pkt. I.1. skargi kasacyjnej, w którym wskazuje, że z tego też powodu w sprawie miał zastosowanie § 17 ust. 1 wraz z punktem 2.4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r. poz. 523, dalej jako "rozporządzenie w sprawie składowisk odpadów").

Jednakże skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że obydwa rozporządzenia dotyczą odmiennych kwestii, a w rezultacie regulacja § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów wraz z ww. załącznikiem w ogóle nie wyłączała zastosowania w sprawie § 3 ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia w sprawie komunalnych osadów ściekowych (nie stanowiła legi speciali).

W myśl § 17 rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów: "Rekultywację wykonuje się zgodnie z harmonogramem prac związanych z rekultywacją składowiska odpadów, określonym w decyzji w sprawie wyrażenia zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części albo w decyzji w sprawie zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części. Prace rekultywacyjne wykonuje się w sposób zabezpieczający wody powierzchniowe i podziemne oraz powietrze przed szkodliwym oddziaływaniem składowiska odpadów, integrujący obszar składowiska odpadów z otaczającym środowiskiem oraz umożliwiający obserwację wpływu składowiska odpadów na środowisko. Do rekultywacji stosuje się materiały niebędące odpadami lub odpady określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia".

Natomiast załącznik nr 2 do rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów wymienia jedynie "komunalne osady ściekowe" jako "odpady, które mogą być stosowane do wykonywania rekultywacji przez wykonanie okrywy rekultywacyjnej (biologicznej)" i wprowadza w tym zakresie warunki jakościowe przy ich wykorzystaniu do wykonania okrywy rekultywacyjnej oraz, co równie istotne, zawiera częściowe odesłanie w zakresie wymagań jakościowych (wartości pH) wprost do rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 96 ust. 13 u.o., czyli do rozporządzenia w sprawie komunalnych osadów ściekowych.

Z kolei jak wskazuje sam jego tytuł i przedmiot (§ 1 pkt 1 rozporządzenia) regule ono szczegółowe warunki stosowania komunalnych osadów ściekowych, w tym dawki tych osadów, które można stosować na gruntach, a zatem dotyczy tylko i wyłącznie odpadów tego właśnie rodzaju, a nie innego rodzaju. Skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że pomiędzy obydwoma rozporządzeniami nie dochodzi do relacji wyłączenia stosowania jednego rozporządzenia przez stosowanie drugiego z nich. Czym innym jest zatem dopuszczenie tych właśnie odpadów do rekultywacji, a czym innym jest określenie dopuszczalnych dawek tych odpadów stosowanych do rekultywacji.

W tej zaś sytuacji, zarzuty naruszenia przepisów zawierających definicje legalne dwóch opisanych powyżej pojęć ustawowych okazały się również niezasadne. W tym zakresie należy wskazać, że zakwalifikowanie przez ustawodawcę na gruncie u.o. "składowiska odpadów" jako obiektu budowlanego przeznaczonego do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o.), a na gruncie Prawa budowlanego jako budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), będącej jednocześnie obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), nie oznacza, że w ramach składowiska nie dochodzi do wydzielenia w przestrzeni gruntu o określonej powierzchni – obszarze (vide § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia o składowiskach odpadów). Składowisko zawsze działa i musi działać na jakimś obszarze.

Tym samym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, stosowanie komunalnych osadów ściekowych obejmuje także ich wprowadzanie do gleby na obszarze składowiska na zasadach określonych w rozporządzeniu w sprawie komunalnych osadów ściekowych.

Sąd I instancji nie naruszył też przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ (zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji w sposób samodzielny – pkt I.3 skargi kasacyjnej) z uwagi na podnoszą przez skarżącą kasacyjnie okoliczność usunięcia naruszeń wskazanych w pkt 1, 3, 5 i 8 jeszcze przed wydaniem zarządzenia. Zarzutom tym przeczy wskazane w części historycznej niniejszego uzasadnienia stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji, którego skarżąca kasacyjnie nie podważyła w drodze zarzutu naruszenia przepisów postępowania (vide ocena zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ powyżej).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.