Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 112/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej "WSA w Opolu", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. (dalej "skarżący") na bezczynność Burmistrza Miasta Kluczborka (dalej "Burmistrz", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej;
- 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności;
- 3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. oddalił dalej idącą skargę;
- 5. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w na-stępujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 29 października 2024 r. skarżący – na podstawie art. 3a i art. 4 ustawy Prawo prasowe – zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji prasowej w zakresie przesłania skanu akt postępowania dotyczącego eksmisji z lokalu w tym: pozwu, pism procesowych, dowodów doręczenia pozwanej zawiadomienia o rozprawach i doręczenia pozwu, wyroku, uzasadnienia wyroku, apelacji, wyroku sądu II instancji wraz z uzasadnieniem, dokumentów z akt postępowania egzekucyjnego w tym wniosków, protokołów i korespondencji wraz z dowodami doręczenia pism, nagrań z rozprawy i eksmisji. Skarżący przedłożył też upoważnienie do uzyskania informacji o treści akt postępowania w sprawie.
Pismem z dnia 25 listopada 2024 r. skarżący złożył do WSA w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza w zakresie udzielenia informacji prasowej i wniósł o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny, zasądzenie odszkodowania w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. w kwocie co najmniej jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z udzieleniem wnioskowanej informacji. Burmistrz wskazał, że pismem z dnia 3 grudnia 2024 r. przesłał skarżącemu posiadane dokumenty. Organ podkreślił, że opóźnienie w udzieleniu informacji wynikało z faktu przypadających w dniu 1 i 11 listopada świąt. Zdaniem Burmistrza w tych okolicznościach nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia żądań skarżącego w zakresie wymierzenia grzywny i zasądzenia odszkodowania.
W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2024 r. skarżący zmodyfikował żądanie skargi domagając się stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa do dnia 3 grudnia 2024 r. oraz podtrzymał pozostałe wnioski skargi z uwagi na zorganizowane ignorowanie wniosku o informację publiczną, co jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa.
W dniu 30 października 2025 r. WSA w Opolu wydał opisany na wstępie wyrok, którym częściowo uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji uznał, że organ nie rozpoznał w ustawowym terminie wniosku skarżącego – nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w wymaganym terminie 14 dni, który rozpoczął bieg po wpłynięciu wniosku do organu, co miało miejsce w dniu 29 października 2024 r. i zakończył się dnia 12 listopada 2024 r. W konsekwencji Burmistrz dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Dalej, organ pismem z dnia 3 grudnia 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, przysyłając posiadane dokumenty. Ponadto wyjaśnił, że nie dysponuje pozostałymi dokumentami, wobec czego nie był zobowiązany do ich udostępnienia. Odpowiedź organu została jednak udzielona skarżącemu z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co stanowiło podstawę do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności.
Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika, że organ wprawdzie po terminie 14-dni, ale jednak rozpoznał wniosek skarżącego i udzielił mu odpowiedzi w dniu 3 grudnia 2024 r. Z tych przyczyn Sąd I instancji – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 3 wyroku.
Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa WSA w Opolu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę w zakresie odnoszącym się do żądania wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt 4 wyroku). Zdaniem Sądu I instancji z użytego przez ustawodawcę w art. 149 § 2 p.p.s.a. sformułowania "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania stronie sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Ustawodawca nie przewidział ściśle określonych przypadków, jak też nie wskazał kryteriów, którymi powinien się kierować sąd podejmując decyzję w tej kwestii.
Pismem z dnia 3 grudzień 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu wywiódł skarżący (dalej "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów 3 i 4. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi kwalifikowane naruszenie:
- 1. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu powołanego ustawą – państwa Unii Europejskiej w rozumieniu TFUE,
- 2. art. 6 EKPCz poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu powołanego ustawą – państwa Unii Europejskiej w rozumieniu TFUE co narusza normę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
- 3. art. 47 KPP poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu powołanego ustawą – państwa Unii Europejskiej w rozumieniu TFUE co narusza normę art. 47 Karty Praw Podstawowych,
- 4. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, iż w składzie Sądu brała udział osoba nie posiadająca statusu sądu powołanego ustawą, a ponadto naruszenie:
- 1. art. 174 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie iż zaniedbanie polegające na nie nadaniu właściwego biegu i nie udzielenie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej w terminie wskazanym w ustawie nie jest rażącym naruszeniem prawa podczas gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien dokonać takiej organizacji pracy aby udzielenie tej odpowiedzi nastąpiło, a systemy i procedury kontrolne pozwoliły dostrzec tryb rozpoznania wniosku celem niewywołania przewlekłości i niedopuszczenia do dokonania czynności po terminie określonym prawem,
- 2. art. 174 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 2 p.p.s.a w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię a to poprzez uznanie iż nie udzielenie informacji publicznej w terminie organowi prasowemu nie powoduje realnej szkody przy wykonywaniu przez organ prasowy zadań nałożonych ustawą Prawo Prasowe, podczas gdy nie udzielenie takiej odpowiedzi w skutek złej organizacji pracy albo zwykłego niedotrzymania terminu z premedytacją w podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej powoduje zwłokę w zebraniu i opublikowaniu materiału prasowego a nawet może spowodować pozbawienie sensu publikacji materiału prasowego (z powodu opóźnienia w zebraniu rzetelnych informacji) – co jest szkodą organu prasowego mającą wymiar zarówno ekonomiczny jak i wizerunkowy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uznanie zaskarżonego orzeczenia za nieistniejące w porządku prawnym oraz zniesienie postępowania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i zniesienie postępowania, oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi w całości, a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z fragmentów rozprawy TSUE z dnia 7 stycznia 2025 r. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o skierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z kolei art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naprowadzających na przyczynę nieważności postępowania opisaną w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że wspomniana przyczyna w niniejszej sprawie nie występuje. Naczelny Sąd Administracyjny podziela dotychczas prezentowany pogląd – wyrażony m.in. w postanowieniu z dnia 23 lipca 2025 r., III OSK 852/25 – w myśl którego samo powołanie na stanowisko sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz.
3) nie przesądza o nieważności postępowania przed sądem administracyjnym. Nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w przypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 1968 r., III CZP 119/68, OSP 1970/1, poz. 4, z glosą W. Berutowicza). Wymienia się tutaj w szczególności kwestie takie jak nieprawidłowy skład sądu (np. jedno lub trzyosobowy), czy brak podpisów wszystkich członków składu orzekającego pod sentencją wyroku. Przy czym w pojęciu "skład sądu" mieści się także i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia. Samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego nie mogą jednak być generalnie ujęte uwarunkowania związane z procesem powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem. Tym samym nie do zaakceptowania jest interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej we wspomnianym trybie nie posiada in genere przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie. Ewentualne wątpliwości co do bezstronności i niezawisłości sędziego muszą mieć charakter realny, a nie potencjalny; muszą też zasadzać się na zindywidualizowanych przesłankach. Tego rodzaju wątpliwości skarżący kasacyjnie nie przedstawił.
Zaprezentowane powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 9 lipca 2020 r. V. versus L., C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535), Trybunał w § 54 wskazał, że: "co się tyczy warunków mianowania sędziego orzekającego w sądzie odsyłającym, należy na wstępie przypomnieć, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego, nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków" (zob. podobnie wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (...), C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, § 133 i przytoczone tam orzecznictwo). Konkludując fragment uzasadnienia dotyczący niezawisłości sądów państw członkowskich, jako istotnego elementu państwa prawa, TSUE w § 56 stwierdził, że "(...) Niezawisłość sądu krajowego powinna bowiem, również pod kątem warunków, w jakich dochodzi do mianowania jego członków, być oceniana z uwzględnieniem wszystkich istotnych czynników" (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2025 r., II FSK 2155/23).
Z kolei w wyroku TSUE z dnia 24 marca 2026 r., C-521/21, przyjęto, że: "Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uznaniu za »niezawisły i bezstronny sąd« składu orzekającego, w którym zasiada jednoosobowo sędzia powołany na swoje stanowisko w wyniku procedury powołania charakteryzującej się tym, że po pierwsze, kandydatura tego sędziego została zarekomendowana przez organ, który nie daje gwarancji niezależności wystarczających do tego, by wykluczyć w przekonaniu jednostek wszelkie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości procedur powoływania sędziów, w których organ ten uczestniczy, a po drugie, uczestnicy tej procedury nominacyjnej nie mieli prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, jeżeli nie zachodzą inne istotne okoliczności dotyczące kontekstu tego postępowania, które miałyby taki charakter i wagę, że rozpatrywane łącznie mogłyby podważyć niezawisłość lub bezstronność wspomnianego sędziego".
Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych zindywidualizowanych okoliczności mogących świadczyć o braku bezstronności czy też niezawisłości sędziego biorącego udział w wydaniu zaskarżonego wyroku. Okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziego nie może być wyłącznie to, że w procesie jego powołania uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2026 r., III OSK 565/24, oraz powołane tam orzecznictwo). Z tych względów nie było podstaw do skonstatowania nieważności postępowania, a pierwsze cztery zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne i nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W pozostałych dwóch zarzutach skargi kasacyjnej wskazany został ten sam zespół przepisów: "art. 174 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.". Pierwszy z powołanych przepisów, tj. "art. 174 § 2 p.p.s.a.", nie istnieje. Z kolei art. 174 pkt 2 p.p.s.a. opisuje jedną z podstaw kasacyjnych i nie zawiera normy adresowanej do Sądu I instancji. Sąd I instancji niejako w założeniu nie mógł zatem odnośnego przepisu naruszyć.
Artykuł 141 § 2 p.p.s.a. stanowi, że w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku. W niniejszej sprawie – skoro Sąd I instancji częściowo uwzględnił skargę – uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z urzędu, a zatem wspomniany przepis nie miał zastosowania i nie mógł być naruszony. Zarzut naruszenia art. 141 § 2 p.p.s.a. jest niezasadny.
Zawarte w punktach 3 i 4 zaskarżonego wyroku i objęte zakresem zaskarżenia rozstrzygnięcia o braku rażącego naruszenia prawa i o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (a zatem w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) zostały podjęte przez Sąd I instancji – odpowiednio – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., mających zastosowanie w przypadku skargi na bezczynność. Ewentualne zakwestionowanie wspomnianych rozstrzygnięć wymagało powołania się na te przepisy, które w postępowaniu kasacyjnym mogłyby stanowić wzorzec ich kontroli. Artykuł 149 § 2 p.p.s.a. odsyła wprawdzie do art. 154 § 6 p.p.s.a., ale tylko w zakresie wysokości grzywny i sumy pieniężnej. Sam art. 154 § 6 p.p.s.a. jest podstawą orzekania w sprawie ze skargi na niewykonanie wyroku – w niniejszej sprawie, będącej sprawą ze skargi na bezczynność organu, powołanie się jedynie na ten przepis nie mogło uruchomić kontroli kasacyjnej rozstrzygnięć zawartych w punktach 3 i 4 zaskarżonego wyroku, tym bardziej, że rozstrzygnięcia te są negatywne (a zatem nie idzie o wysokość grzywny lub sumy pieniężnej, lecz o zasadność orzekania o nich).
Zarzut naruszenia art. 154 § 6 p.p.s.a. okazał się zatem nieskuteczny. W tym kontekście należy dodać, że: "Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami (...) środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści (...). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji" (wyrok NSA z dnia 18 października 2024 r., III OSK 4429/21).
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA i TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2025 r., II GSK 888/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni przepisów prawa unijnego, toteż nie było potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzanie dowodu z "fragmentów rozprawy przed TSUE w dniu 7 stycznia 2025 r.". Nie powstały bowiem istotne wątpliwości (wątpliwości co do zasadności zarzutów skargi kasacyjnej), do wyjaśnienia których przedmiotowy dowód byłby niezbędny.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.