Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2023 r., II SA/Wa 463/23, po rozpoznaniu skargi M. F. (dalej: "skarżący") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 30 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismami z 4 kwietnia i 2 maja 2022 r., skarżący złożył wniosek do Dyrektora Izby Administracyjnej w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Dyrektor Izby") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od 15 września 1999 r. do 28 lutego 2017 r. w Służbie Celnej oraz w okresie od 1 marca 2017 r. do 15 lutego 2022 r. w Służbie Celno-Skarbowej, w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Postanowieniem z 28 października 2022 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "organ drugiej instancji", "Szef KAS") postanowieniem z 30 grudnia 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Izby.
W uzasadnieniu postanowienia Szef KAS wskazał, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz analiza zgromadzonej dokumentacji, nie dały podstaw do potwierdzenia podejmowania przez skarżącego określonych czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenia emerytury. W ocenie organu drugiej instancji, z samego faktu pełnienia służby w określonych komórkach organizacyjnych i wykonywania zadań dotyczących m.in. realizacji spraw z zakresu przestępczości zorganizowanej, specjalizującej się w przestępstwach paliwowych, tytoniowych, hazardowych, narkotykowych, wyłudzeniach podatku VAT, nie można wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie pełnienia służby, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia skarżącego.
W ocenie Szefa KAS, należy odróżnić wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia, od pełnienia służby w warunkach powszechnych, wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień. Zdaniem organu drugiej instancji, istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., nr 86, poz. 734, ze zm, dalej: "rozporządzenie z 4 maja 2005 r.")
Szef KAS podkreślił, że w toku postępowania organ pierwszej instancji zwrócił się do komórek/jednostek organizacyjnych Izby Administracji Skarbowej w [...], mogących posiadać odpowiednie informacje, o zajęcie stanowiska w sprawie. W następstwie przeprowadzonego postępowania nie odnotowano jednak dokumentów potwierdzających wystąpienie ww. zdarzeń.
W ocenie Szefa KAS przeprowadzone przez Dyrektora Izby postępowanie wyjaśniające, wykluczyło możliwość posiadania dokumentów, które mogłyby wskazywać na zaistnienie w toku służby pełnionej przez skarżącego, zdarzeń szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdziła, że zadania realizowane przez niego miały miejsce w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W zaistniałej sytuacji, mając na uwadze, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zaś w składanych do organu pismach skarżący nie podał konkretnych informacji o podejmowaniu czynności czy też udziale w konkretnych zdarzeniach/akcjach, w których udział niósł za sobą ryzyko zagrożenia utraty zdrowia lub życia dla ich uczestników, wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści nie było możliwe.
Organ drugiej instancji odnotował przy tym, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym, odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślił ponadto, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Środkami dowodowymi w postępowaniu o wydanie zaświadczenia mogą być wyłącznie dokumenty istniejące w okresie pełnienia służby objętej wnioskiem, bowiem z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących kwestie wydawania zaświadczeń wynika, że wydanie zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Nadto wskazał, że organ w postępowaniu zaświadczeniowym, nie ma obowiązku analizowania i rozstrzygania kwestii spornych.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez Dyrektora Izby wydarzenia z lutego 2022 r., Szef KAS wskazał, że w żadnym z dokumentów przekazanych przez skarżącego, nie było wzmianki o jakimkolwiek zdarzeniu z lutego 2022 r. Również w zażaleniu skarżący nie wskazał, o jakie wydarzenie konkretnie chodzi, na czym miało ono polegać i czy miało ono skutek w postaci wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia. Niezależnie od powyższego, zdaniem Szefa KAS, nawet gdyby uznać powoływane przez skarżącego zdarzenie z lutego 2022 r., za spełniające przesłanki zagrożenia życia i zdrowia, o których mowa w przepisach prawa, należałoby stwierdzić, że byłoby to potencjalnie pojedyncze zdarzenie, przy wymaganych przepisami 6 zdarzeniach na każdy rok służby, pełnionej w stanie zagrożenia życia i zdrowia. W ocenie organu drugiej instancji wskazana przez skarżącego okoliczność, pozostawała zatem bez wpływu na wynik wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 15 maja 2023 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie w sprawach dotyczących zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, lecz szczególnym rodzajem uproszczonego postępowania administracyjnego sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych. Z uwagi na to, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, a żądanie jego wydania nie może prowadzić do zebrania nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji.
Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia, uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, może on wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.
Biorąc to pod uwagę Sąd Wojewódzki odnotował, że w toku postępowań wywołanych wnioskiem o wydanie żądanego zaświadczenia i następnie zażaleniem skarżącego, organy obu instancji ustaliły, iż zgromadzone dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby w konsekwencji realizacji zleconych skarżącemu zadań służbowych, mogło mieć miejsce szczególne zagrożenie dla jego życia lub zdrowia w czasie pełnienia służby/świadczenia pracy w okresie traktowanym dla potrzeb emerytalnych na równi z pełnieniem służby, w wymaganej liczbie co najmniej 6 przypadków rocznie.
Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że organy w wydanych rozstrzygnięciach nie analizowały związku przyczynowego pomiędzy potencjalnymi zdarzeniami mogącymi zagrażać życiu i zdrowiu funkcjonariusza, a realizowanymi przez niego czynnościami służbowymi, ponieważ żadnych takich zdarzeń (zagrażających życiu i zdrowiu), nie zidentyfikowano.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czynności operacyjno-rozpoznawcze wskazane w sporządzonych kartach imiennych, należały do zadań regulaminowych komórki organizacyjnej techniki i obserwacji i odpowiadały zadaniom przydzielonym skarżącemu w ramach karty zakresu obowiązków i uprawnień. Same w sobie czynności operacyjno-rozpoznawcze nie potwierdziły, że w określonym dniu i miejscu doszło do nadzwyczajnego (w porównaniu z innymi funkcjonariuszami) zagrożenia życia i zdrowia skarżącego realizującego swoje obowiązki służbowe. Co najwyżej czynności te mogły wskazywać na okoliczności, w których występowała potencjalna możliwość zmaterializowania się względem skarżącego, podwyższonego (w stosunku do standardowego, wynikającego z normalnego toku służby) stanu zagrożenia życia i zdrowia.
Z kolei z pisma z 29 września 2022 r. wynika, że w żadnym z przypadków skarżący nie został zaatakowany fizycznie. Z opisów pełnienia służby i wykonywania czynności nie wynika też, aby naruszono jego nietykalność cielesną minimum 6 razy rocznie w opisywanych latach służby, w trakcie wykonywania czynności.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadne było ustalenie, że w okresach objętych wnioskiem skarżący wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu, zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej. Sama potencjalna groźba utraty życia lub zdrowia w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie daje jednak podstaw do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu uznać czynności realizowanych w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań związanych z wykrywaniem, rozpoznaniem oraz ściganiem sprawców przestępstw skarbowych. Podobnie nie sposób zakwalifikować do takich działań wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu.
Sąd pierwszej instancji odnotował przy tym, że zwłaszcza zdarzenie z kwietnia 2009 r., nawet gdyby faktycznie został potwierdzony jego związek z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia skarżącego, nie mogło uzasadniać podwyższenia emerytury, ponieważ w tym czasie skarżący nie pełnił służby w Służbie Celnej, lecz pracował w oparciu o umowę o pracę w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...].
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotne jest, żeby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Musi ono odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Zagrożenie musi mieć zatem postać kwalifikowaną, tzn. być wyższe niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby w sposób określony obowiązkami i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku służbowym.
Nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sąd Wojewódzki wskazał ponadto, że organy prawidłowo dokonały wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tym przepisie obowiązków służbowych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z przepisem art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2022, poz. 1626, dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy").
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i w tej sytuacji skarga powinna zostać na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uwzględniona w całości;
a także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, tj.:
- - § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w zw. z art. 15 ust. 6 oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ Sąd pierwszej instancji zastosował przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., w literalnym brzmieniu i wskutek tego bezzasadnie uznał, że służba pełniona przez skarżącego w okresie od 15 września 1999 r. do 28 lutego 2017 r. w Służbie Celnej (z uwzględnieniem okresu zatrudnienia od 15 września 1999 r. do dnia 1 lipca 2000 r.), a następnie od 1 marca 2017 r. do 15 lutego 2022 w Służbie Celno-Skarbowej, nie była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu lub życiu, a w związku z przyjęciem wyżej wskazanych nieprawdziwych przesłanek Sąd pierwszej instancji wyprowadził błędny wniosek, że organ odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej treści zachował się prawidłowo, podczas gdy nadmieniony przepis został wydany z przekroczeniem ustawowej delegacji i zastosowanie go w jego literalnym brzmieniu stanowi nieuzasadnioną wykładnię zawężającą w stosunku do ratio legis przepisów art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o skierowanie, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści: "Czy § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., w zakresie, w którym określa minimalną liczbę dni w roku, w których funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia jest zgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?". Ponadto wniósł także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef KAS wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.
Podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, a jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Nie w każdym przypadku autor skargi kasacyjnej zrealizował odpowiednio ten wymóg. Niezależnie od tego, wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Podstawę rozpoznania, co do zasady, winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21).
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11). Tym niemniej okoliczności danej sprawy mogą przemawiać za koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Konieczność ta może mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania dowodowego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ administracji, albo gdy interpretacja ta w inny sposób rzutuje na wywiązanie się przez organ z obowiązków o charakterze procesowym (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 597/11).
Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż prawidłowa wykładnia § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, determinuje zakres i ocenę prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz skutku w postaci odmowy wydania zaświadczenia.
Oceniając zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Art. 15 ust. 2 składa się z kilku dalszych jednostek redakcyjnych - punktów i podpunktów, które ustanawiają zróżnicowane podstawy do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury funkcjonariusza. Z kolei art. 15 ust. 3 ww. ustawy wskazuje, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych, a zatem przepis ten niewątpliwie nie znajdował zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy i nie był przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji. Na kanwie niniejszego sporu, przepisem którego wykładnia wzbudziła wątpliwości skarżącego był art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Powyższe błędne przytoczenie podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny potraktował jako niedokładność, która została skorygowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z uwagi na to pomimo błędnego sformułowania zarzutu, podlega on rozpatrzeniu w powyższych granicach.
Zarzut błędnej wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP skarżący uzasadnia wykroczeniem przez Radę Ministrów poza zawartą w art. 15 ust. 6 ww. ustawy delegację ustawową, a w konsekwencji potrzebę stosowania przepisu ustawy z pominięciem regulacji rozporządzenia, a także odmienną interpretacją pojęcia "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu".
Odnosząc się w pierwszej kolejności do aspektu zawężającej interpretacji przesłanki warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13).
Wbrew twierdzeniu skarżącego, ocena warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie może być dokonywana w odniesieniu do normy, którą jest w stanie znosić organizm ludzki w warunkach życia codziennego przeciętnego człowieka. Tego rodzaju interpretacja doprowadziłaby do skutku, że o podwyższenie emerytury mógłby się ubiegać niemal każdy funkcjonariusz. Zwiększone ryzyko zagrożeń dla życia lub zdrowia, które przeciętny człowiek znosi w życiu codziennym jest bowiem wpisane w specyfikę służby i rekompensowane jest przez liczne przywileje, takie jak prawo do wcześniejszej emerytury, dodatkowych urlopów, dedykowanych świadczeń motywacyjnych, czy zwiększonej ochrony prawnej. Przy zastosowaniu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przedmiotem porównania jest sytuacja innych funkcjonariuszy, a nie "przeciętnego człowieka". Celem tej regulacji jest dodatkowe docenienie funkcjonariuszy, którzy podczas służby byli ponadnormatywnie narażeni na utratę życia i zdrowia.
Przyjęcie odmiennej wykładni czyniłoby użycie przez ustawodawcę sformułowania "szczególnie" zbędnym. Stanowiłoby to naruszenie podstawowej reguły wykładni językowej, która nakazuje, aby w procesie wykładni przyjąć, że każdy fragment tekstu prawnego służy do wyrażenia normy postępowania (por. S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, wyd. 3, Poznań 2005 s. 85). Możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem niektórych funkcjonariuszy i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.
W konsekwencji, z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika jeszcze, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowią przepisy prawa. Wbrew stanowisku skarżącego, aby możliwe było przyjęcie, iż pełnił ona służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, koniecznym jest wskazanie konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia podczas którego określone okoliczności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Szef KAS oraz Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócili uwagę, że konieczne jest rozróżnienie między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 3462/15).
Przechodząc do kwestii zarzucanego wykroczenia przez Radę Ministrów w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., poza wyrażoną w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy delegację ustawową, należy w pierwszej kolejności przyznać rację skarżącemu, że z Konstytucji RP wynikają podstawowe dyrektywy, które wymagają aby akt wykonawczy został sformułowany w taki sposób, aby odpowiadał on zakresowi upoważnienia ustawowego. Rozporządzenie nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, czy modyfikować. Bezsporne jest także to, że sądy administracyjne nie są związane w procesie orzekania aktami rangi podustawowej, a ocena ich konstytucyjności i legalności może by dokonana podczas rozpatrywania spraw indywidualnych, w których przepis ten mógłby być zastosowany (por. postanowienia TK z: 13 stycznia 1998 r., U 2/97, 3 lutego 2005 r., SK 7/03 i 23 września 2009 r., P 81/08, uchwały NSA z: 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, 22 maja 2000 r., OPS 3/00, 30 października 2000 r., OPK 13/00, 18 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00).
Powyższe nie przesądza jednak, że w niniejszej sprawie doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacji § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. nie sposób skutecznie zarzucić wykroczenie poza granice wyznaczone przez art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 92 ust. 1 i 178 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Odnotowania wymaga, że inaczej niż w pkt 1 i 2 przywołanego przepisu ustawodawca nie dokonał wyraźnego wskazania rodzaju jednostki, w której pełnienie służby uprawnia do podwyższenia emerytury. Zamiast tego posłużył się ogólnym kryterium, zwrotem nieostrym, celowo nieprecyzyjnym, które użycie prowadzi do powstania pewnego zakresu swobody interpretacyjnej. Prawodawca wyraźnie wyznaczył jednak kryterium czasowe "za każdy rok służby", a zatem z założenia uznał, że przesłanką uzasadniającą podwyższenie emerytury nie może być pojedyncze, czy wyjątkowe zdarzenie, ale konieczne jest wystąpienie szczególnego i powtarzającego się stanu zwiększonego oraz realnego zagrożenia występującego w danym okresie.
Zamieszczając w ust. 6 przepisu art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy delegację ustawową dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w ramach wytycznych dotyczących treści przyszłego rozporządzenia, ustawodawca wyraźnie stwierdził, że rozporządzenie to ma określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury dla poszczególnych grup ujętych w unormowaniach ust. 2 i 3, przy czym, właśnie w ramach wytycznych co do treści aktu wykonawczego, ustawodawca zobowiązał Radę Ministrów, aby jednym z tych szczegółowych warunków były normy czasowe. Użyte bowiem przez ustawodawcę sformułowanie "uwzględniając dla poszczególnych grup normy (...)" oznacza, że szczegółowe warunki podwyższania emerytury w odniesieniu do poszczególnych grup, "o których mowa w ust. 2 i 3" są obowiązkowym, ale nie wyłącznym elementem treści rozporządzenia wykonawczego. Ustawodawca dał przy tym wyraźną wskazówkę, że dla niektórych, ściśle określonych grup, będzie to norma roczna, a dla innych będzie to norma dzienna w skali roku.
Oznacza to, że na podstawie powołanego upoważnienia Rada Ministrów uzyskała kompetencję do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, lecz wśród tych szczegółowych warunków, wolą ustawodawcy, od początku miała znaleźć się szczegółowa regulacja norm czasowych przypisanych poszczególnym grupom funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2013 r., I OSK 2405/12).
Tego rodzaju interpretacja jest zgodna z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, który analizując zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy uznał, że Rada Ministrów jest uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Przemawia za tym przede wszystkim systematyka wewnętrzna art. 15 ustawy oraz systematyka ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Norma kompetencyjna organu wydającego akt wykonawczy do ustawy może mieć swoje źródło w przepisie upoważniającym do wydania aktu i przewidującym wytyczne oraz w przepisie, do którego ten pierwszy odsyła. Niewątpliwie zaś wypowiedź preferencyjna prawodawcy ("szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu"), adresowana jest do Rady Ministrów, a nie organów władzy publicznej orzekających o podwyższaniu emerytury (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., U 12/13).
Jeżeli zatem Rada Ministrów była uprawniona do określenia szczegółów realizacji wymogu podwyższenia emerytury z uwagi na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, to realizując ustawowe wytyczne i ratio legis regulacji, ustanowienie w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. wymogu podejmowania, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, należy uznać za usprawiedliwione i niewykraczające poza granice delegacji ustawowej. Zakwestionowany przez skarżącego akt wykonawczy pozostaje w merytorycznym i racjonalnym związku z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz służy jej wykonaniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie z 4 maja 2005 r. nie wprowadza w sposób nieuprawniony treści normatywnej, w sposób sprzeczny z intencją ustawodawcy. Doprecyzowanie wymogu podejmowania czynności, co najmniej 6 razy w ciągu roku w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia, stanowi dopełnienie ustawowej regulacji i zgodnie z intencją ustawodawcy służy dodatkowej gratyfikacji funkcjonariuszy, którzy rzeczywiście pełnili służbę w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, względem funkcjonariuszy, którzy pomimo pełnienia bardzo ważnej funkcji, nie spotkali się z takim zagrożeniem, lub miało ono jedynie charakter incydentalny i wyjątkowy.
W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że zarzut błędnej wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w zw. z art. 15 ust. 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie zasługuje na uwzględnienie.
Powyższa ocena w sposób bezpośredni determinuje uznanie za nieusprawiedliwiony także zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że wydawanie zaświadczeń następuje w uproszczonym postępowaniu administracyjnym, w którym wyłączone jest zastosowanie licznych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie prowadzi się typowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2524/18). Zaświadczenie definiuje się jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70–71).
Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Nie może ono bowiem rozstrzygać żadnych kwestii dyskusyjnych. Musi być oparte na dokumentach, a to co ma potwierdzać powinno być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Zaświadczenie wydaje się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., III OSK 222/23).
Art. 218 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia. Podkreślić należy przy tym, że postępowanie wyjaśniające ma ograniczony i pomocniczy charakter. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.
W niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Dokonano analizy zgromadzonej dokumentacji, a w szczególności kart zakresu obowiązków i uprawnień skarżącego. Zwrócono się także o przedstawienie odpowiednich informacji do Izby Administracji Skarbowej w [...]. Przeprowadzona w ten sposób kwerenda nie doprowadziła do ujawnienia podejmowania przez skarżącego konkretnych czynności, które wiązały się ze szczególnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia. Słusznie podkreślono także, że sam fakt pełnienia służby w określonych komórkach organizacyjnych i wykonywania zadań dotyczących m.in. realizacji spraw z zakresu przestępczości zorganizowanej, specjalizującej się w przestępstwach paliwowych, tytoniowych, hazardowych, narkotykowych, wyłudzeniach podatku VAT, nie jest wystarczający dla uznania, że w każdym przypadku, w czasie pełnienia służby, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia skarżącego.
Jeżeli zatem z dostępnych ewidencji, rejestrów i innego rodzaju danych nie wynikało, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, to prawidłowo postanowiono o odmowie wydania zaświadczenia.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.
W konsekwencji nie może być również uznany za zasadny zarzut nieprawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest normą o charakterze wynikowym, regulującym samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Jeżeli zatem zarzuty naruszenia przywołanych wraz z art. 151 p.p.s.a., przepisów okazały się niezasadne, to skutkuje to także nieskutecznością zarzutu o charakterze wynikowym.
Co się zaś tyczy wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, że użyte w art. 193 Konstytucji RP sformułowanie "może" oznacza, że sąd nie ma obowiązku wystąpienia z pytaniem prawnym, a jedynie ma taką możliwość. Nawet jeżeli skarżący podnosi zarzut niekonstytucyjności określonych przepisów, to ocena zasadności wystąpienia z pytaniem prawnym jest pozostawiona sądowi orzekającemu. Naczelny Sąd Administracyjny, z przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu przyczyn, uznał, że nie istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności wskazanych przez skarżącego przepisów z Konstytucją RP. Nie zmaterializowały się zatem podstawy do zadania pytania prawnego.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.