Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Po 326/25 oddalił skargę D. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 4 lutego 2025 r. poinformowano Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") o zorganizowanej przez radnego D. M. w Sali Wiejskiej w [...] zabawie andrzejkowej. Zgodnie z treścią pisma, przedmiotowa impreza była odpłatna – 300 zł za parę, a zapisy dokonywane były osobiście lub telefonicznie przez radnego, o czym informował on na swoim profilu w mediach społecznościowych. W ocenie autora pisma, koszt imprezy wykalkulowany został w taki sposób, aby radny mógł uzyskać zysk. Zaznaczono przy tym, że impreza odbywała się w Sali Wiejskiej w [...], która stanowi własność Miasta i Gminy [...], co oznacza, że radny D. M. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego.
W związku z uzyskaną informacją Burmistrz pismem z dnia [...] lutego 2025 r., znak: [...] zwrócił się do K. C., będącej Sołtysem Sołectwa [...] o udzielenie następujących informacji:
- 1. Kto kontaktował się z Panią w sprawie zamiaru wynajęcia świetlicy wiejskiej w [...] w celu zorganizowania zabawy andrzejkowej planowanej na dzień 30 listopada 2024 r.?
- 2. Kto po zawarciu umowy najmu świetlicy wiejskiej zgłosił się do Pani w sprawie odebrania kluczy do obiektu?
- 3. Kto przejmował od Pani obiekt wraz z powierzonym mieniem na czas wynajmu, tj. kto był stroną czynności zdawczo-odbiorczych?
- 4. Kto po zakończeniu najmu kontaktował się z Panią w sprawie zdania obiektu?
- 5. Kto rozliczał się z Panią ze stanu mienia oraz obiektu podczas czynności odbiorowych?
- 6. Kto zdawał Pani klucze od obiektu?
- 7. Czy prowadziła Pani jakiekolwiek czynności z jakąś inną osobą, która podawała się za najemcę świetlicy w tym okresie?
- 8. Kto był organizatorem Zabawy Andrzejkowej, która miała miejsce 30 listopada 2024 r. w świetlicy wiejskiej w [...]?
W odpowiedzi z dnia 18 lutego 2025 r. K. C. wyjaśniła, że o zamiarze wynajmu sali w dniu 30 listopada 2024 r. dowiedziała się podczas przejmowania obowiązków sołtysa, o czym poinformował ją D. M.. W sprawie odebrania kluczy (przekazania ich osobie zarządzającej kuchnią podczas imprezy) kontaktował się z nią D. M.. Podczas przekazywania obiektu trwały przygotowania do zbliżających się wydarzeń kulturalnych prowadzonych przez Panie z Koła Gospodyń Wiejskich [...], dlatego klucze zostały przekazane przez osobę zarządzającą kuchnią D. M.. W sprawie zdania obiektu kontaktował się z nią D. M.. Ze stanu mienia i czynności odbiorowych rozliczał się z nią D. M.. Klucze do obiektu zdawał również D. M.. Jedyną osobą, z którą prowadziła jakiekolwiek czynności związane z wynajęciem świetlicy wiejskiej był D. M.. Według jej wiedzy, na umowie najmu widniało nazwisko K. M., jednak wszystkie inne działania związane z organizacją imprezy, podejmował D. M..
Pismem z dnia 26 lutego 2025 r. Burmistrz przekazał Wojewodzie Wielkopolskiemu zebrane w sprawie dokumenty, celem zajęcia stanowiska w sprawie możliwości naruszenia zakazu wskazanego w art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., zwanej dalej: "u.s.g."), tj. prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat.
Pismem z dnia 12 marca 2025 r. Burmistrz poinformował Przewodniczącą Rady Miejskiej w [...], o przedłożeniu na posiedzenie odpowiednich komisji stałych w dniu 17 marca 2025 r. oraz na sesji w dniu 24 marca 2025 r. projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w [...].
Pismem z dnia 14 marca 2025 r. Burmistrz wezwał D. M. do złożenia wyjaśnień w trybie art. 383 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365, zwanej dalej: "k.w.").
Z kolei pismem z dnia 17 marca 2025 r. poinformowano D. M. o zwołaniu wspólnego posiedzenia Komisji Rady Miejskiej w [...] w dniu 25 marca 2025 r. na godzinę 12.00, którego celem będzie wysłuchanie jego wyjaśnień, co do projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Poinformowano go także, że istnieje możliwość złożenia wyjaśnień na piśmie lub osobiście w trakcie sesji Rady Miejskiej, zwołanej na dzień 25 marca 2025 r. na godzinę 13.
Rada Miejska w [...] (dalej: "organ") uchwałą z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] D. M. w okręgu wyborczym nr [...] z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia stanowiącego własność Miasta i Gminy [...], w której radny uzyskał mandat.
Na powyższą uchwałę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę D. M. uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy podjęte przez skarżącego działania związane z zorganizowaniem w Sali Wiejskiej w [...] zabawie andrzejkowej, wyczerpywały przesłanki podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że radny D. M. naruszył wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz poprzez organizację zabawy andrzejkowej w Świetlicy Wiejskiej w [...], która miała miejsce w dniu 30 listopada 2024 r. Bezsprzecznie zabawa ta miała charakter odpłatny, a rezerwacje miejsc oraz wpłaty przyjmował radny, co potwierdzają pisma z dnia 4 lutego 2025 r. i 18 lutego 2025 r., a także umowa najmu z dnia 18 listopada 2024 r. (przy czym zaznaczenia wymaga, że osoba wpisana w niej jako najemca – małżonka radnego D. M. nie była osobą faktycznie wykorzystującą przedmiot najmu, ponieważ wszelkie czynności, do których zobowiązany został najemca wykonywał on osobiście). Podnoszone zarzuty dotyczące wadliwego przyjęcia, jakoby skarżący prowadził działalność gospodarczą nie mogły zostać uznane za zasadne. O prowadzeniu działalności nie przesądza ani jej forma (nie musi być sformalizowana) ani uzyskanie z jej tytułu zysku.
Podejmowanie działań, które są działaniami odpłatnymi z wykorzystaniem mienia gminnego wyczerpuje przesłankę, o jakiej mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. i ma charakter obiektywny. Jak bowiem zasadnie wskazał organ, za podjęciem stosownej uchwały przemawiał sam fakt, że skarżący jako radny zdecydował się na organizację wydarzenia z użyciem mienia komunalnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł D. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm., zwanej dalej: "Prawem przedsiębiorców"), poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, polegającą na stwierdzeniu, że jednorazowa inicjatywa społeczna polegająca na organizacji imprezy andrzejkowej na świetlicy wiejskiej (czyli bez zamiaru prowadzenia takiej działalności w sposób ciągły i zorganizowany), nie mająca charakteru zawodowego, przez osobę, która nie jest przedsiębiorcą (umowę najmu świetlicy podpisała żona radnego K. M. i to na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do tego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, określonych szczegółowo w aktach prawa miejscowego), stanowi przejaw prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co w rezultacie spowodowało niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i oddalenie skargi (kwalifikowanie jednorazowego przedsięwzięcia jako działalności gospodarczej jest sprzeczne z art. 3 Prawa przedsiębiorców i nie jest tożsame z jednorazowym wykorzystaniem mienia do już prowadzonej działalności gospodarczej, tak jak błędnie przyjęto w zaskarżonym wyroku).
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 12 września 2025 r. D. M. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Pismo pełnomocnika organu stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną zostało zwrócone na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a.
Pismem z 27 października 2025 r. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 Prawo Przedsiębiorców przez "błędną wykładnię ww. przepisów, polegającą na stwierdzeniu, że jednorazowa inicjatywa społeczna polegająca na organizacji imprezy andrzejkowej na świetlicy wiejskiej (czyli bez zamiaru prowadzenia takiej działalności w sposób ciągły i zorganizowany), nie mająca charakteru zawodowego, przez osobę, która nie jest przedsiębiorcą (umowę najmu świetlicy podpisała żona radnego K. M. i to na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do tego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, określonych szczegółowo w aktach prawa miejscowego), stanowi przejaw prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co w rezultacie spowodowało niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów".
Przede wszystkim wskazać należy, że istotny jest zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki samorządu terytorialnego, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. OSK 1083/04). "Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu" (zob. wyroki NSA z 16 stycznia 2024 r., III OSK 827/23, z 19 września 2016 r., sygn. II OSK 1820/16, z 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16).
Zatem w każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych. Ingerencja w tę sferę zasadniczo musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Jednocześnie nie można jednak przyjąć, że ustalenie naruszenia przez radnego przepisów antykorupcyjnych podlega wartościowaniu w tym sensie, że możliwe jest stwierdzenie znacznego ich naruszenia - skutkującego wygaśnięciem mandatu - bądź nieznacznego nie prowadzącego do zastosowania takiej sankcji.
Artykuł 24f u.s.g. zawiera przepisy antykorupcyjne mające na uwadze ochronę interesu publicznego. Ma on na celu, zapobiegać angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.
Przepis ten ma charakter ius cogens i antykorupcyjny. Radny jest osobą zaufania publicznego i może sprawować swój mandat prawidłowo, gdy nie czerpie z niego, ani nie ma możliwości czerpania, korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Istotne jest zaufanie społeczności lokalnej, a radny jest osobą zaufania publicznego. Omawiany przepis stanowi więc ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego i w przypadku ziszczenia się przesłanek z niego wynikających musi być bezwzględnie zastosowany.
Jak wskazał NSA w wyroku z 31 stycznia 2025 r. sygn. III OSK 467/23 "Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia go z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Celem regulacji z art. 24f ust. 1 u.s.g. jest m.in. zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Zaznaczyć przy tym należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. (...) Sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia".
Dlatego też stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego musi poprzedzić staranne i niebudzące wątpliwości ustalenie, że radny prowadzi działalność gospodarczą albo na własny rachunek, wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, albo też zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. To właściwy organ (organ stanowiący j.s.t.) ma obwiązek ustalić zaistnienie przesłanki wygaśnięcia mandatu w takim przypadku, gdyż posiada on kompetencję do takiego działania.
Samo pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym ani też w Kodeksie wyborczym, lecz taką definicję zawiera Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 3 Prawa przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Oznacza to, że aby uznać daną działalność za działalność gospodarczą niezbędne jest wykazanie spełnienia ww. przesłanek.
Działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza. Samo bowiem dokonanie wpisu w ewidencji działalności gospodarczej lub innej właściwego rejestru nie determinuje faktu prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu ustawowym. Jest to bowiem jedynie wyznacznik takiej działalności, który pozwala na przyjęcie domniemania, że działalność jest faktycznie prowadzona. Wystarczy zatem, aby była to zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zresztą także domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej (w związku z wpisem do ewidencji) może być obalone w sytuacji, gdy działalność nie spełnia kryteriów legalnej definicji wynikającej z art. 3 Prawa przedsiębiorców, np. nie jest ona faktycznie prowadzona fikcyjność (pozorność) rozpoczęcia działalności gospodarczej – zob. wyrok NSA z 6 maja 2026 r., sygn. III OSK 133/26).
Tym samym nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że o prowadzeniu działalności gospodarczej nie decyduje sam w sobie stosowny wpis, a fakt jej prowadzenia (tak Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. akt III AUa 837/16). Także w doktrynie wyraźnie akcentuje się, że sam wpis np. do właściwego rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nie oznacza prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie pozwala na podjęcie takiej działalności (M. Boryczka, komentarz do art. 17, (w:) Prawo przedsiębiorców. Komentarz, pod red. A. Pietrzak, LEX/el). Sam ustawodawca nie łączy prowadzenia działalności gospodarczej jedynie z dokonaniem właściwego wpisu do stosownego rejestru.
Z art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika zatem, że w każdym przypadku wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą. Przepis nie powinien być stosowany w sposób bezwzględny, abstrahujący od okoliczności konkretnej sprawy, a przy tym pomijający systemowe uwarunkowania prawne danego rodzaju działalności.
W niniejszej sprawie organ - Rada Miejska w [...] – nie wykazał, aby skarżący kasacyjnie prowadził działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także aby zarządzał taką działalnością lub był przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wprawdzie, jak to wskazano wyżej, za taką działalność może być uznana działalność prowadzona de facto, ale wymagałoby to wykazania ziszczenia się przesłanek z art. 3 Prawa przedsiębiorców tj. musi być to zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 5 lutego 2025 r., sygn. III USK 336/23 "przejawem działalności gospodarczej nie są działania o charakterze sporadycznym, doraźnym, okazjonalnym lub incydentalnym". Tymczasem z akt sprawy, a przede wszystkim uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby skarżący prowadził działalność zarobkową w sposób ciągły, a jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej było to wydarzenie jednorazowe i "nie było elementem stałej działalności podejmowanej w celu uzyskiwania dochodu".
Końcowo podzielając stwierdzenie Sądu I instancji, że o prowadzeniu działalności gospodarczej nie przesądza ani jej forma (nie musi być sformalizowana), ani uzyskanie z jej tytułu zysku, to jednak błędne było przyjęcie, że każde "podejmowanie działań, które są działaniami odpłatnymi z wykorzystaniem mienia gminnego wyczerpuje przesłankę, o jakiej mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. i ma charakter obiektywny". Sankcja w postaci wygaśnięcia mandatu wiąże się bowiem wyłącznie z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. tj. prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzaniem taką działalnością lub byciem przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, a nie z każdymi działaniami odpłatnymi z wykorzystaniem mienia gminy, które inicjuje lub w których uczestniczy radny, jeżeli nie można im jednoznacznie przypisać charakteru działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona stwierdził na podstawie art. 147 § 1 in fine p.p.s.a., że zaskarżona uchwała została wydana z niezgodnie z prawem.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka o ich niezgodności z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności zaskarżonego aktu, z uwagi na upływ przepisanych prawem terminów. Według bowiem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie 1 roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 cyt. ustawy, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wskazane wyjątki nie mają zastosowanie w niniejszej sprawie.
Ponieważ niewątpliwie od podjęcia przez Radę Miejską w [...] uchwały z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego minął rok, to nie można stwierdzić nieważności tego aktu, lecz należało orzec o jego niezgodności z prawem.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.