Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2569/23, po rozpoznaniu skargi J. B. (dalej "skarżący") na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "Prezes KRUS", "organ") z 23 października 2023 r., nr 035035271/GSOL, w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Prezesa KRUS na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezes KRUS decyzją z 25 sierpnia 2023 r., nr 035035271/GSO, odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Następnie, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes KRUS decyzją z 23 października 2023 r., nr 035035271/GSOL, utrzymał w mocy własną ww. decyzję z 25 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 2 ust. 1 ustawy z 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1073, dalej "ustawa") i stwierdził, iż skarżący udowodnił okres pełnienia funkcji sołtysa przez co najmniej dwie kadencje, ale krócej niż przez 8 lat, tj. pełnił funkcję sołtysa przez 7 lat i 1 dzień. Nie spełnia więc przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Powyższa decyzja organu stała się przedmiotem skargi złożonej do WSA w Warszawie przez skarżącego, który zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 marca 2024 r. WSA w Warszawie rozpoznał skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji zacytował treść art. 5 § 2 pkt 4 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a."), a także wskazał na brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2023 r., poz. 208). Zdaniem WSA w Warszawie z powyższych przepisów wynika, że od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do tego wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przy czym postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęte jest tymi samymi zasadami, co postępowania dewolutywne, tj. skutkujące przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, co prawda, odwołaniem sensu stricto, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania, więc powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym.
WSA w Warszawie podniósł, że wyrazem zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zaznaczając, iż tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie, w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji z 25 sierpnia 2023 r. Zarówno bowiem decyzja z 25 sierpnia 2023 r., jak i wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja z 23 października 2023 r. zostały podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez kierownika Wydziału Świadczeń D. P. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS zostały wydane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia organu.
Natomiast w sytuacji gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezesa KRUS), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. będzie miało zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przy czym pracownik upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się przede wszystkim do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie przez niego upoważnionego. Zdaniem WSA w Warszawie sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, gdyż skoro pracownik brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia z upoważnienia piastuna organu, to zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Sąd I instancji, przywołując art. 7 i 8 k.p.a. podniósł, że w przypadku gdy o prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu budzi to uzasadnione wątpliwości co do poszanowania postulatów bezstronności i prawdy materialnej.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2569/23, wywiódł Prezes KRUS (dalej "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na błędnej wykładni pojęcia "branie udziału w wydaniu decyzji", a także niedokładnym ustaleniu faktycznym tego zagadnienia. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał także na naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., polegające na bezzasadnym powoływaniu się na te przepisy w sytuacji gdy materiał dowodowy był jednolity od daty złożenia wniosku i nie został uzupełniony na etapie ponownego rozpoznania sprawy. Dodatkowo, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie uzasadnił orzeczenia o kosztach zastępstwa procesowego, a motywy uchylenia decyzji, odmienne od zarzutów skargi rodzą wątpliwość zasądzenia kosztów, w świetle art. 207 p.p.s.a.
W oparciu o postawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania". Oświadczył ponadto, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy kasacyjnej i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że J. B. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 roku Prezes KRUS odmówił w/w przyznania prawa do powyższego świadczenia. Po otrzymaniu powyższej decyzji J. B. złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 23 października 2023 roku utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 sierpnia 2023 roku. W obu przypadkach w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku J. B. brała udział ta sama osoba. W obu przypadkach, zarówno decyzja z dnia 25 sierpnia 2023 roku jak i z dnia 23 października 2023 roku zostały podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez kierownika Wydziału Świadczeń D. P. W tak ustalonym stanie faktycznym, który stanowił podstawę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej jako: k.p.a.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2023 r. poz. 208) Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z powyższych przepisów od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Podnieść należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęte jest tymi samymi zasadami, co postępowania dewolutywne, tj. skutkujące przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, co prawda, odwołaniem sensu stricto, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania, więc powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07). Przepis art. 127 § 3 k.p.a., stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Następnie wskazać należy na treść art. 24 § 1 k.p.a. wskazującą przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji wydanej w następstwie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem osoby biorącej udział w wydaniu poprzednio wydanej decyzji wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. Podkreślić należy, iż osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji podlega wyłączeniu z całości postępowania prowadzonego na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym niezasadny okazał się zarzut skarżącego, że w wydaniu decyzji jaka zapadła w następstwie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, brały udział także inne osoby, a nie tylko kierownik Wydziału Świadczeń D. P., która podpisała się pod decyzjami. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym.
W wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 1276/19, Naczelny Sąd Administracyjny także potwierdził, iż reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (por. również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 24; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06; uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08).
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.