Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 października 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 531/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G.: zobowiązał Rzecznika Praw Obywatelskich do rozpatrzenia wniosku M. G. z dnia 8 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 3). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 8 maja 2025 r. M. G. zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich o udostępnienie następujących informacji:
- 1. Czy zgłoszenie M. G. przesłane 2 maja 2025 r. przez ePUAP i formularz kontaktowy na stronie internetowej RPO zostało zarejestrowane w systemie kancelaryjnym Biura Rzecznika Praw Obywatelskich? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz - jeśli TAK - wskazanie daty rejestracji i sygnatury sprawy.
- 2. Czy Rzecznik Praw Obywatelskich zapoznał się z przesłaną dokumentacją do dnia udzielenia niniejszej odpowiedzi? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz - jeśli TAK – wskazanie daty zapoznania.
- 3. Czy Rzecznik Praw Obywatelskich podjął jakiekolwiek czynności sprawdzające, wyjaśniające lub monitorujące po otrzymaniu zgłoszenia (np. wystąpienia do instytucji publicznych, żądanie wyjaśnień, analiza prawna)? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz – jeśli TAK - podanie dat i opis wykonanych działań.
- 4. Czy Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich skierowało jakiekolwiek pisma, zapytania lub zawiadomienia do instytucji wymienionych w zgłoszeniu (np. BGK, Prokuratura Rejonowa w Dzierżoniowie, RIO, KPRM, Prezydent RP)? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz - jeśli TAK - wskazanie instytucji, dat i formy przekazania.
- 5. Czy Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że opisana w zgłoszeniu bezczynność instytucji państwowych (BGK, RIO, Posła na Sejm RP, Prokuratura, Prezydent RP) może stanowić naruszenie praw obywatelskich? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz - jeśli TAK - czy zostały wszczęte jakiekolwiek działania nadzorcze lub interwencyjne.
- 6. Czy Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich sporządziło jakikolwiek dokument (notatka, pismo wewnętrzne, projekt wystąpienia generalnego) dotyczący tego zgłoszenia lub powiązanych spraw? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz - jeśli TAK - podanie tytułu dokumentu, daty i jednostki opracowującej.
Następnie wnioskodawca pismem z dnia 24 maja 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2025 r. skarżący poinformował, że otrzymał pismo z dnia 29 maja 2025 r., które, jego zdaniem, nie może zostać uznane za skuteczną odpowiedź organu na złożony wniosek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 8 maja 2025 r. Organ wskazał, że udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia 29 maja 2025 r., podnosząc, iż informacje, o które wnioskował nie są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Zdaniem organu, wniosek jest ściśle związany z indywidualną, konkretną sprawą wnoszącego i ma charakter prywatny.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 8 maja 2025 r. dotyczył podejmowanych przez Rzecznika działań w związku ze skierowanym do organu zgłoszeniem. Skarżący pytał, czy takie zgłoszenie wpłynęło do organu, czy organ zapoznał się z jego treścią, jakie podjął czynności w związku z tym zgłoszeniem i czy wskutek tych czynności stwierdził wystąpienie nieprawidłowości. Skarżący pytał także czy w związku z prowadzonym na skutek zgłoszenia postępowaniem sporządzono jakiekolwiek dokumenty. Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył zatem stanu toczącej się przed organem sprawy dotyczącej realizacji przez organ zadań publicznych, a także zajętego przez organ stanowiska w związku z rozpoznawaniem tej sprawy. Informacja ta jest więc objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) oraz pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p., a zatem stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Organ w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 29 maja 2025 r. zawarł stanowisko, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą "sprawy własnej" podmiotu składającego wniosek. Sąd jednak nie podzielił tego poglądu.
WSA w Warszawie wskazał, że kryterium "sprawy własnej" jest w istocie dyskryminujące dla wnioskodawcy w stosunku do innych osób, gdyż jego przyjęcie prowadzi do konkluzji, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Zatem nie w każdej sytuacji stwierdzenie subiektywnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji będzie uzasadniało uznanie, że nie ma ono charakteru informacji publicznej.
Zdaniem Sądu I instancji, informacja dotycząca stanu załatwiania sprawy przez Rzecznika stanowi informację publiczną, a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia (o ile spełnione są warunki przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej) niezależnie od tego, czy z wnioskiem wystąpił podmiot, który był inicjatorem prowadzonego przez Rzecznika postępowania. Wniosek skarżącego dotyczył zatem informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Rzecznika w dniu 8 maja 2025 r. Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia 22 maja 2025 r., czego jednak nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia 29 maja 2025 r., stwierdzając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, jednak udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p., bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko było błędne. Nie budzi zatem wątpliwości, że Rzecznik pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, jednakże bezczynność ta nie ma charakteru rażącego, bowiem nie była ona skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji.
W dniu 18 grudnia 2025 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) oraz pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zakres przedmiotowy wniosku z dnia 8 maja 2025 r. dotyczył stanu toczącej się przed organem sprawy dotyczącej realizacji przez organ zadań publicznych, a także zajętego przez organ stanowiska w związku z rozpoznawaniem konkretnej sprawy, a zatem informacja ta objęta była zakresem opisanym w przywołanych powyżej przepisach prawa i stanowiła informację publiczną, podczas gdy informacje, o które wnioskował nie były informacją publiczną, gdyż nie posiadały cech informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. z uwagi na to, że były ściśle związane ze sprawą prowadzoną przez Rzecznika Praw Obywatelskich na wniosek M.G. w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz. U. poz. 928), stąd wniosek był wnioskiem o informacje w sprawie bezpośrednio związanej z wnioskodawcą;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, ponieważ wniosek z dnia 8 maja 2025 r. był wnioskiem w jego własnej sprawie i nie mógł zostać uznany za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p., gdyż czynności podejmowane w tym zakresie, a także zasady i tryb dostępu do informacji reguluje odrębny akt prawny, tj. ustawa o ochronie sygnalistów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Na wstępie wskazać należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się zasadniczo do podważania stanowiska Sądu I instancji, który zakwalifikował żądane we wniosku z dnia 8 maja 2025 r. dane do zbioru informacji publicznych, podczas, gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie organu jako informacje we "własnej sprawie" nie stanowią one informacji publicznej. Dodać należy, że w skardze kasacyjnej nie podważano stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji, wobec tego punktem odniesienia przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego był tak ustalony stan faktyczny.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że kryterium "sprawy własnej" jako podstawa nieuznania, że określone dane nie stanowią informacji publicznej, jak słusznie podniósł to WSA w Warszawie - jest w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do nieuprawnionego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy.
Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez u.d.i.p. - osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.
Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami
Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów.
Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.
Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych.
Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia - obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne.
Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.
O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.
Powyższe stanowisko stanowi kontynuację jednolitych aktualnie poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26 listopada 2021, III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21. Z powyższych przyczyn, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu postulowanym przez autora skargi kasacyjnej, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej.
Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony.
W tym też kontekście nie można uznać, że w sprawie mogła mieć zastosowanie ustawa o ochronie sygnalistów, ponieważ po pierwsze, z akt sprawy nie wynika, aby znajdowały się w nich dane osobowe podmiotu, który zgłosił nieprawidłowości, po drugie, nawet gdyby takie dane się znajdowały, podmiot zobowiązany powinien albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji ze względu na ochronę danych osobowych albo udostępnić żądaną informację, dokonując anonimizacji danych osobowych ewentualnego sygnalisty. Ponadto nawet jeśliby przyjąć, że wnioskodawca był sygnalistą, to ochrona danych sygnalisty przed nim samym nie wpisuje się w zakres ochrony sygnalisty opisany w art. 8 ust. 1 ustawy o sygnalistach, który zabrania ujawnienia danych osobom nieupoważnionym. Trudno jest bowiem uznać, że sam sygnalista jest taką osobą nieupoważnioną.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.