Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 września 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 275/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1), stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "strona skarżąca", "Spółka") wnioskiem z dnia 27 marca 2025 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ") za pośrednictwem poczty elektronicznej, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. 2022 r. poz. 902, zwanej dalej: "u.d.i.p.") o niezwłoczne udostępnienie informacji w zakresie dokumentów złożonych przez wykonawcę [...] za miesiąc luty 2025 r.:
- - kopii miesięcznego protokołu wykonania prac wraz z raportami i kwitami wagowymi lub kartami przekazania odpadów, w tym:
- - kopii raportów dotyczących ilości oraz kodów odpadów odebranych od mieszkańców wraz z kwitami wagowymi lub kartami przekazania odpadów;
- - kopii raportów dotyczących ilości pobranych i odebranych worków BIG BAG i ilości oraz kodów odebranych w nich odpadów wraz z kwitami wagowymi lub kartami przekazania odpadów;
- - kopii raportów dotyczących ilości odpadów odebranych z [...] kodów odebranych w nich odpadów wraz z kwitami wagowymi lub kartami przekazania odpadów;
- - kopii faktur wystawionych przez wykonawcę - jeśli zostały już wystawione;
- - kopii dokumentu naliczonych wykonawcy kar umownych;
- - kopii aktualizacji wykazu pojazdów jeśli taka nastąpiła w trakcie miesiąca;
- - oświadczenia wykonawcy w zakresie elektromobilności jeśli takie zostało złożone wraz z wykazem ilości pojazdów elektromobilnych biorących udział w realizacji zadania;
- - kopii aktualizacji wykazu zgłoszonych podwykonawców jeśli nastąpiła taka w trakcie miesiąca.
Strona skarżąca zawnioskowała również o udzielenie informacji czy w miesiącu styczniu 2025 r. w ramach świadczenia usługi używane były przez wykonawcę [...] śmieciarki dwu lub więcej komorowe (prosiła o wskazanie numerów rejestracyjnych); przekazanie dokumentów objętych wnioskiem z 18 lutego 2025 za miesiąc styczeń 2025, których nie posiadał organ na dzień udzielenia odpowiedzi na ten wniosek (4.03.2025) a więc:
- - kopii miesięcznego protokołu wykonania prac wraz z raportami i kwitami wagowymi lub kartami przekazania odpadów, w tym:
- - kopii faktur wystawionych przez wykonawcę - jeśli zostały już wystawione;
- - kopii dokumentu naliczonych wykonawcy kar umownych.
W odpowiedzi na ww. wniosek Prezydent pismem z 10 kwietnia 2025 r. wskazał, że żądana informacja z uwagi na spór sądowy pomiędzy organem zobowiązanym a konsorcjum firm [...] S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...] i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz z uwagi na ilość i zakres dotychczasowych wniosków strony - stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.
Pismem z dnia 9 czerwca 2025 r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi argumentując, że pismem udzielił odpowiedzi na wiadomość e-mail informując, że próba pozyskania żądanych danych stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że takiego postępowania Prezydenta, nie sposób zakwalifikować jako prawidłowego załatwienia wniosku strony skarżącej w trybie u.d.i.p., zaś odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym uznać należy, że - w opisanej powyżej sytuacji - niezbędnym jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej (a nie pisma informującego).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podkreślił, że informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., dostępną w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez stronę skarżącą informacje dotyczą majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.). Niewątpliwie dotyczą gospodarowania mieniem publicznym oraz stanowią informację o działalności podmiotu publicznego, w tym o sposobie realizacji przez niego zadań publicznych oraz dotyczą sfery faktów. Takie stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, który w wyroku z 13 marca 2024 r. o sygn. akt III OSK 475/23, CBOSA, podkreślił, że "(...) w sytuacji gdy dane te dotyczą wydatkowania publicznych pieniędzy to w zasadzie w każdym przypadku i tylko już z tego względu podpadają pod pojęcie informacji publicznej. Skoro żądane w sprawie informacje dotyczą realizacji kontraktu dotyczącego budowy drogi publicznej (w rozpatrywanej sprawie: dotyczącego budowy sieci kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym oraz przepompownią wód deszczowych) finansowanego ze środków publicznych, to można postawić tezę, że wszystkie informacje z tym kontraktem związane i do niego się odnoszące stanowią informację publiczną, nie tylko sam kontrakt i aneksy, ale również - wszelka dokumentacja - mająca związek z jego wykonaniem bez względu na to, że pochodzi od podmiotów prywatnych lub jest do nich skierowana. Przedmiotem informacji publicznej w wielu przypadkach jest właśnie kontrola przepływu środków publicznych do podmiotów prywatnych oparta na różnego rodzaju umowach".
W ocenie Sądu niezbędnym jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej (a nie pisma informującego), która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wystosowanie przez Prezydenta do strony skarżącej odmownego (informującego) pisma z 10 kwietnia 2025 r. (z argumentacją rozszerzoną w odpowiedzi na skargę) - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie może zostać uznane za prawidłową formę załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p. Podmiot ten - zważywszy na uregulowania u.d.i.p. - winien bowiem (w terminie 14 dni) albo w formie czynności materialno- technicznej udostępnić wnioskowaną informację publiczną, albo w formie decyzji (art. 16 u.d.i.p.) odmówić jej udzielenia np. z powołaniem się na nadużycie prawa do informacji publicznej). Podkreślenia przy tym wymaga, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe dokonanie oceny słuszności twierdzeń Prezydenta co do nadużywania przez stronę skarżącą prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem umożliwi to dopiero analiza uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w tym zakresie decyzji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydent Miasta [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykroczenie poza granice rozpoznania sprawy oraz dokonanie merytorycznej oceny stanowiska organu oraz przesądzenie o prawidłowości jego przyszłego rozstrzygnięcia, podczas gdy celem sprawy o bezczynność nie jest kontrola legalności aktu administracyjnego, lecz jedynie ocena, czy organ dopełnił ciążącego na nim obowiązku działania. Naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania, bowiem znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, którym organ jest związany.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie Prezydent, z uwagi na fakt, że organ co do zasady zgadza się z oceną Sądu w zakresie konieczności wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej, wniósł o weryfikację ww. wyroku w trybie art. 184 p.p.s.a. i przesądzenie w uzasadnieniu wyroku, że Sąd I instancji nie mógł w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu wyrażać wiążącego poglądu prawnego co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 184 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 28 listopada 2025 r. Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2024 r., sygn. akt III SAB/G1 275/25 w całości oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosło o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie Spółka poinformowała, że nie wniosła o przeprowadzenie w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wykroczenie poza granice rozpoznania sprawy oraz dokonanie merytorycznej oceny stanowiska organu oraz przesądzenie o prawidłowości jego przyszłego rozstrzygnięcia".
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie bezczynności Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia 27 marca 2025 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zatem wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie z przywołaniem przepisów, które zostały naruszone przez organ, lecz z przepisem regulującym kompetencję sądu administracyjnego tj. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis ten nie zawiera samodzielnej treści normatywnej i określa zakres kontroli sądów administracyjnych.
Ma on charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Z naruszeniem tego przepisu mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pomimo poprawnie sformułowanego przedmiotu skargi dotyczącego bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej odmówiłby przeprowadzenia kontroli – co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Podkreślić także należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można również skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.