Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 października 2026 r., sygn. akt III OSK 1321/26

Uzasadnienie

Wyrokiem z 6 maja 2026 r., III OSK 1561/25, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M.J. (dalej: skarżący) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2025 r., II SAB/Wa 65/24, zapadłego w sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W ramach postępowania przed NSA skarżący, pismem z 18 lutego 2026 r. złożył wniosek o wyłączenie sędziego delegowanego WSA Kazimierza Bandarzewskiego. W powyższym piśmie wniesiono także o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej Ts 141/25, w której to postanowieniem z 23 października 2025 r. nadano bieg skardze o stwierdzenie niezgodności z konstytucją "art. 13 pkt 1" ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) dalej: "p.u.s.a.".

W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że podstawą wniosku jest delegowanie ww. sędziego do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wskazał, że zarzut nie polega na braku bezstronności czy niezawisłości sędziego delegowanego, a istota problemu polega na tym, że wskazania siedziby i obszaru właściwości sędziego może dokonać wyłącznie Prezydent RP. Przepisy ustawy zwykłej dopuszczają zmianę obszaru właściwości sędziego przez inne organy, przez delegację sędziego. Strona nie neguje samej instytucji delegowania, ale zarzuca, iż jest ona dokonywana na podstawie decyzji organów nieuprawnionych.

W piśmie skarżący zawarł także wniosek ewentualny o wyłączenie od orzekania m.in. sędziów wyznaczonych do rozpoznania niniejszej sprawy, tj. sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Artura Kusia i Przemysława Szustakiewicza. Wniosek ten uzasadnił tym, że osoba powołana przez polityczną KRS nie jest bezstronnym i niezawisłym sądem ustanowionym ustawą.

Postanowieniem z 27 marca 2026 r., III OSK 1561/25, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić wyżej wskazane wnioski skarżącego o wyłączenie sędziów, oraz oddalić wniosek o zawieszenie postępowania. W kontekście wniosku dotyczącego sędziów NSA Artura Kusia i Przemysława Szustakiewicza, NSA stwierdził, że niedopuszczalne jest kwestionowanie w trybie art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." rękojmi bezstronnego rozpoznania sprawy przez sędziego (asesora sądowego) wyłącznie z uwagi na okoliczności związane z jego powołaniem na stanowisko sędziego (asesora) WSA. Jednocześnie wnioskodawca nie powołał się na żadną ustawową przesłankę wyłączenia ww. sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z kolei w stosunku do wniosku dotyczącego sędziego del. WSA Kazimierza Bandarzewskiego, NSA wskazał, że jest on sędzią wojewódzkiego sądu administracyjnego delegowanym – zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa – do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Pismem datowanym na 7 maja 2026 r. skarżący złożył skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z 6 maja 2026 r., III OSK 1561/25, żądając uchylenia niniejszego wyroku, zniesienia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a następnie rozpoznanie wniosku strony o wyłączenie sędziów w trybie wskazanym w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 24 marca 2026 r., sprawa C-521/21, oraz o dalsze rozpoznanie sprawy w zależności od wyników rozpoznania wniosku.

Jako podstawę swoich żądań skarżący podał:

1. I. art. 272 § 1 p.p.s.a., a to w związku z art. 271 § 1 p.p.s.a., albowiem jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt 8/26 (pisownia zgodna z oznaczeniem w skardze o wznowienie postępowania) zgłaszanie i weryfikacja kandydatur sędziów w procedurze poprzedzającej wybór przez Sejm sędziów do składu Krajowej Rady Sądownictwa odbyło się na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, a to oznacza, że organ ten został wybrany w sposób nielegalny. W konsekwencji wszelkie czynności podjęte w trybie z udziałem lub na wniosek organu powołanego nielegalnie - są także nielegalne. Konsekwencją tego stanu rzeczy był udział w składzie orzekającym osób wadliwie nominowanych na urząd sędziego NSA, albowiem powołanych przez Prezydenta RP na wniosek organu nieuprawnionego, albowiem działającego w nielegalnie wybranym składzie. Skarżący przywołał przy tym drugą podstawę z art. 272 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 5a p.p.s.a. (pisownia zgodna z oznaczeniem w skardze o wznowienie postępowania), a to z uwagi na fakt, że art. 5a p.p.s.a. został uznany za sprzeczny z Konstytucją wyrokiem z 25 lutego 2026 r., SK 65/25, a więc upadła podstawa stosowania uchwały NSA z 3 kwietnia 2023 r., I FPS 3/22, dotycząca wykładni art. 19 p.p.s.a. w związku z wprowadzeniem do porządku prawnego przez ustawodawcę art. 5a p.p.s.a. oraz samego art. 5a p.p.s.a, który został zastosowany w toku postępowania;
2. II. art. 272 § 2a p.p.s.a. a to w związku z art. 271 § 1 p.p.s.a., albowiem jak wskazał TSUE w wyroku z 24 marca 2026 r., sprawa C-521/21, "jeżeli podważono w nim zgodność z prawem procedury powołania tego sędziego, sąd krajowy, do którego wpłynął taki wniosek o wyłączenie, powinien odstąpić od stosowania tych uregulowań zgodnie z ich wykładnią zawartą w tym orzecznictwie i samodzielnie zbadać zgodność z prawem powołania tego sędziego, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy sędzia ten spełnia wymóg "sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy" oraz "w razie potrzeby, poprzez postanowienie o wyłączeniu tego sędziego, jeżeli ewentualne nieprawidłowości, którymi dotknięte jest wspomniane powołanie, wiążą się z naruszeniem tego wymogu". Tymczasem w toku postępowania, pomimo wniosku podważającego skuteczność powołania osób wyznaczonych do rozpoznania sprawy w WSA i NSA, nie badano tych okoliczności, lecz na podstawie prawa krajowego odrzucono wniosek, podczas gdy "jeżeli podważono w nim zgodność z prawem procedury powołania tego sędziego. Sąd krajowy, do którego wpłynął taki wniosek o wyłączenie, powinien odstąpić od stosowania tych uregulowań";
3. III. art. 271 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 272 § 1 p.p.s.a. oraz związku z art. 272 § 2a p.p.s.a., albowiem skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa, a w szczególności z art. 47 Karty Praw Podstawowych i art. 6 ust. 1 EKPCz, gdyż zgłaszanie i weryfikacja kandydatur sędziów w procedurze poprzedzającej wybór przez Sejm sędziów do składu Krajowej Rady Sądownictwa odbyło się na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, a to oznacza, że organ ten został wybrany w sposób nielegalny. W konsekwencji wszelkie czynności podjęte w trybie z udziałem lub na wniosek organu powołanego nielegalnie - są także nielegalne. Konsekwencją tego stanu rzeczy był udział w składzie orzekającym osób wadliwie nominowanych na urząd sędziego NSA, albowiem powołanych przez Prezydenta RP na wniosek organu nieuprawnionego, albowiem działającego w nielegalnie wybranym składzie;
4. IV. art. 271 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 272 § 1 p.p.s.a. a to w związku z art. 271 § 2a p.p.s.a., poprzez powołane powyżej naruszenie przepisów postępowania, czego skutkiem było pozbawienie strony możliwości działania w postępowaniu w zakresie wniosku o powołanie zgodnego z prawem składu NSA.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności powyższych żądań skargi o wznowienie.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie, Prezes Trybunału Konstytucyjnego – pismem z 27 lipca 2026 r. – wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak wypełnienia ustawowych podstaw wznowienia określonych w art. 271 pkt 1 i 2 i art. 272 §1 oraz § 2a p.p.s.a. Organ wniósł także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na ww. pismo skarżący wniósł pismo procesowe datowane na 15 sierpnia 2026 r., w którym przytoczył liczne orzecznictwo na okoliczność poparcia skargi o wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga o wznowienie postępowania sądowego podlega odrzuceniu.

Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej obowiązuje zasada niewzruszalności prawomocnych orzeczeń sądowych, zaś przepisy określające warunki umożliwiające ich uchylenie lub zmianę winny być traktowane jako wyjątki wykładane w sposób ścisły. Istota nadzwyczajnego trybu wznowieniowego polega na przysługującym poza tokiem instancyjnym środku prowadzącym do zniesienia wadliwego procesu i reasumpcji orzeczenia zapadłego w sprawie orzeczeniem nowym, wydanym po rozpoznaniu sprawy w granicach zakreślonych podstawą wznowienia. Nadzwyczajny charakter skargi o wznowienie postępowania i jej ściśle określony zakres możliwego zastosowania, implikuje konieczność podporządkowania skargi szczególnym rygorom, zarówno co do formy, jak również co do jej treści. Jako wysoce sformalizowany środek kontroli nadzwyczajnej, sporządzany przez profesjonalnego pełnomocnika, winien cechować się wysokim stopniem szczegółowości i konsekwentnie podlegać rygorystycznemu badaniu ze strony sądu (por. postanowienie NSA z 11 sierpnia 2026 r., II GZ 274/26, postanowienie NSA z 9 lipca 2024 r., II OSK 676/24).

Katalog podstaw wznowieniowych został zawarty w art. 271–273 p.p.s.a. i ma charakter zamknięty, co oznacza, iż jakiekolwiek okoliczności niewypełniające którejkolwiek z sytuacji taksatywnie wymienionych w ww. przepisach nie mogą stanowić oparcia dla skargi o wznowienie postępowania.

Wskazanie podstaw wznowienia oraz ich uzasadnienie, jak również okoliczności świadczących o zachowaniu terminu do wniesienia omawianego środka zaskarżenia, są elementami obligatoryjnymi skargi o wznowienie, których brak prowadzi do niemożności merytorycznego rozpoznania żądań skarżącego w trybie wznowieniowym oraz obliguje sąd do zastosowania sankcji w postaci odrzucenia skargi o wznowienie (zob. postanowienie NSA z 27 maja 2008 r., I OZ 347/08, postanowienie NSA z 1 marca 2010 r., I OSK 277/10).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przesłanka do odrzucenia skargi o wznowienie zachodzi zarówno w sytuacji, gdy powołana przez zainteresowanego w treści pisma podstawa wznowieniowa została sformułowana w sposób nieodpowiadający treści ustawowej regulacji, jak również w razie wskazania w skardze okoliczności wprawdzie odpowiadających dyspozycji norm prawnych traktujących o podstawach wznowienia, niemniej w istocie niezachodzących. Samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający ustawie nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już z samego uzasadnienia wynika, iż podnoszona podstawa nie zachodzi. Sytuacja ta implikuje konieczność odrzucenia skargi jako nieopartej na ustawowej podstawie wznowienia (postanowienie NSA z 5 lipca 2012 r., I OSK 1057/12; R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, CH Beck, Warszawa 2011 r., str. 906 i powołane tamże orzecznictwo sądów administracyjnych). Nie chodzi przy tym o weryfikację merytoryczną podstawy wznowienia, tj. badanie, czy w realiach konkretnej sprawy w istocie miała miejsce dana podstawa, a o zweryfikowanie, czy powoływane przez skarżącego twierdzenia tę podstawę rzeczywiście wypełniają (por. postanowienie NSA z 27 marca 2012 r., I GSK 71/12, postanowienie NSA z 13 marca 2012 r., I GSK 170/12, postanowienie NSA z 25 listopada 2008 r., I OSK 1390/08). Wnioskodawca obowiązany jest w tym celu do przedstawienia odpowiadającej dyspozycji art. 271–273 p.p.s.a. argumentacji świadczącej o zachodzeniu tej konkretnej (lub kilku konkretnych) ustawowych przesłanek wznowienia. Dopiero tak określona podstawa wznowieniowa pozwala sądowi przejść do fazy merytorycznego rozpoznania skargi o wznowienie postępowania sądowego – tym razem pod kątem ustalenia, czy na gruncie danej konkretnej sprawy, twierdzenia i zgłoszone na ich poparcie dowody pozwalają stwierdzić, iż do owej sytuacji faktycznej wypełniającej znamiona określonej podstawy wznowieniowej w rzeczywistości doszło. Powyższe wynika z konieczności wyraźnego rozróżnienia kwestii dopuszczalności skargi od dopuszczalności wznowienia postępowania (zob. postanowienie NSA z 27 lipca 2023 r., II GSK 2751/21).

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej skargi o wznowienie postępowania, w ramach wstępnego badania, o którym mowa w art. 280 § 1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że mimo formalnego powołania art. 271 § 1 p.p.s.a. skarga nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia. Skarżący wywodzi bowiem wadliwość prawomocnego wyroku NSA z wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do art. 5a § 1-19 p.u.s.a., podczas gdy przepis ten nie był stosowany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sprawa zakończona wyrokiem z 6 maja 2026 r., III OSK 1561/25, dotyczyła bezczynności Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prawdą jest, że skarżący złożył w ramach ówcześnie trwającego postępowania wnioski o wyłączenie sędziów NSA Artura Kusia i Przemysława Szustakiewicza oraz sędziego del. WSA Kazimierza Bandarzewskiego, jednak te były oparte na przepisie art. 19 p.p.s.a., a nie art. 5a § 1-19 p.u.s.a.

W tym zakresie stwierdzić należy, że art. 19 p.p.s.a. oraz art. 5a § 1-19 p.u.s.a. regulują odmienne mechanizmy procesowe. Art. 19 p.p.s.a. ustanawia podstawę wyłączenia sędziego, aktualizującą się w razie istnienia w konkretnej sprawie okoliczności mogącej wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności (por. postanowienie NSA z 3 października 2012 r., I OZ 740/12). Natomiast art. 5a § 1-19 p.u.s.a. kreuje szczególny tryb badania spełniania przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności, który dopuszcza uwzględnienie okoliczności towarzyszących powołaniu i późniejszemu postępowaniu sędziego, ale wyłącznie wtedy, gdy w realiach indywidualnej sprawy mogą one prowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności mającego wpływ na jej wynik (por. postanowienie NSA z 4 marca 2025 r., III FSK 1339/23).

NSA w wydanym postanowieniu z 27 marca 2026 r., rozpoznając wnioski skarżącego, w uzasadnieniu co prawda odwołał się do art. 5a § 1-19 p.u.s.a., jednak dokonał tego w celu wskazania, że zarzuty dotyczące niezawisłości i bezstronności sędziego, wywodzone z okoliczności jego powołania z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej po 2017 r., nie podlegają ocenie w trybie art. 19 p.p.s.a. Rozważania te miały wyłącznie charakter wyjaśniający i porządkujący zakresy zastosowania obu instytucji, tj. wykazaniu, że zarzutu opartego na okolicznościach nominacyjnych nie można skutecznie rozpoznawać w trybie art. 19 p.p.s.a. Innymi słowy, samo odwołanie się w uzasadnieniu postanowienia do art. 5a § 1-19 p.u.s.a. nie oznacza, że przepis ten został zastosowany jako podstawa rozstrzygnięcia o wnioskach skarżącego.

Odrębną kwestią, która wymaga wyjaśnienia jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, iż skład sędziowski rozpoznający sprawę zakończoną wyrokiem z 6 maja 2026 r. był uprawniony. Podzielając stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., I FSK 2040/22, wyrok NSA z 16 stycznia 2025 r., III OSK 3224/23) uznać należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że sędzia został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie przez okoliczność powołania go na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (tak również następujące postanowienia NSA: z 18 grudnia 2023 r., I FSK 1827/23, z 18 grudnia 2023 r., I FSK 1835/23, wyrok NSA z 9 września 2025 r., III OSK 1123/22).

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi o wznowienie postępowania orzeczono w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.