Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2024 r., II SA/Wa 632/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej także jako: "organ drugiej instancji", "Komendant Główny SG") z 14 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty podwyższonego dodatku funkcyjnego, oddalił skargę.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Pismem z 24 maja 2021 r. skarżący wystąpił do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej (dalej także jako: "organ pierwszej instancji") z prośbą o wypłacenie mu zaległego dodatku funkcyjnego. Prośbę swoją uzasadnił wejściem w życie z 1 stycznia 2021 r. decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z 31 grudnia 2020 r. zmieniającej decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 69).
Ponadto skarżący nadmienił, że do [...] lutego 2021 r. pełnił służbę w Grupie Interwencji Specjalnych w Zespole Działań Pirotechnicznych w Placówce SG [...] oraz posiadał odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia, a także utrzymywał stałą gotowość do udziału w działach bojowych związanych z fizycznym zwalczaniem terroryzmu lub bezpośrednim uczestniczeniu w takich działaniach.
W odpowiedzi na powyższe organ pierwszej instancji pismem z 2 lipca 2022 r. odmówił wypłaty dodatku funkcyjnego.
Następnie 20 września 2022 r. skarżący ponowił swoją prośbę o wypłatę dodatku funkcyjnego, występując jednocześnie o wydanie w tym przedmiocie decyzji.
Pismem z 26 września 2022 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił wypłaty dodatku funkcyjnego.
Od powyższego skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Po dokonaniu analizy materiałów sprawy, jak również po przeprowadzeniu oceny treści żądania wskazanego w pismach z 24 maja 2021 r. i 20 września 2022 r., obejmującego wypłatę zaległego dodatku funkcyjnego, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że przedłożone pismo z 10 października 2022 r. podlega rozpatrzeniu w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) dalej: "k.p.a.". W konsekwencji powyższego Komendant Główny Straży Granicznej wydał 10 listopada 2022 r. postanowienie Nr [...], w którym stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ze względu na niezakończenie postępowania i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2022 r. oraz stwierdził, że bezczynność organu pierwszej instancji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z 29 grudnia 2022 r., nr [...] organ pierwszej instancji, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz.U. z 2022, poz. 1061 ze zm.) dalej: "ustawa o Straży Granicznej" w zw. z § 7 ust. 5 i 5a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 897 ze zm.), dalej także jako "rozporządzenie", odmówił skarżącemu wypłaty dodatku funkcyjnego w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z 31 grudnia 2020 r. zmieniającej decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz.
- 69) za okres od 1 stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r.
Od powyższego skarżący wywiódł odwołanie.
Decyzją z 14 lutego 2023 r., nr [...] Komendant Główny SG, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu odwoławczego, z treści przepisów jednoznacznie wynika, że podwyższenie funkcjonariuszowi dodatku funkcyjnego i służbowego do wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z 31 grudnia 2020 r. może nastąpić w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w § 7 ust. 5a cyt. rozporządzenia.
Komendant Główny SG podkreślił, że według akt sprawy, skarżący co prawda do służby w Straży Granicznej został przyjęty przed 1 stycznia 2013 r., jednakże 17 listopada 2020 r. zgłosił pisemnie wystąpienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę z [...] lutego 2021 r. W związku z powyższym 5 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji wydał Rozkaz Personalny Nr [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej z [...] lutego 2021 r.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżący z prośbą o zwolnienie ze służby w Straży Granicznej wystąpił 17 listopada 2020 r., czyli przed wejściem w życie decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z 31 grudnia 2020 r. W okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia zwolnienia ze służby w Straży Granicznej skarżący pełnił służbę w Grupie Interwencji Specjalnych w Zespole Działań Pirotechnicznych w Placówce SG [...]. Złożenie przez skarżącego prośby o zwolnienie ze służby w Straży Granicznej z [...] lutego 2021 r. uniemożliwiło podwyższenie mu dodatku służbowego.
Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Ustalenie wysokości dodatku czy to funkcyjnego czy służbowego jest ściśle związane z uposażeniem. Nie można zatem ustalić wysokości dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak, jest prawa do uposażenia.
W świetle powyższego w sytuacji, kiedy skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z [...] lutego 2021 r. organ nie ma możliwości rozstrzygania w przedmiocie podwyższenia mu dodatku służbowego. Dodatek związany jest bezpośrednio z uposażeniem, które przysługuje tylko funkcjonariuszowi Straży Granicznej. Powyższy pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2018 r., I OSK 70/17.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w tym stanie rzeczy, pomimo napisania w rozstrzygnięciu wyrazów "dodatku funkcyjnego" zamiast "dodatku służbowego" brak jest podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej. Organ pierwszej instancji podejmując decyzję o odmowie wypłaty powyższego dodatku w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z 31 grudnia 2020 r. działał zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami prawa.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 15 stycznia 2024 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) dalej: "p.p.s.a", oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komendant Główny Straży Granicznej trafnie powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2018 r., I OSK 70/17 w którym wskazano, że "Zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Z kolei ustalenie wysokości dodatku służbowego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia."
Sąd Wojewódzki wskazał, że w sytuacji zatem, gdy skarżącemu nie podwyższono dodatku na okres od 1 stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r. przed wygaśnięciem stosunku służbowego (niezależnie od tego, czy miałby to być dodatek funkcyjny, czy służbowy), a organ nie może już obecnie rozstrzygać w przedmiocie przyznania tego dodatku w podwyższonej wysokości, to tym samym nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o wypłatę tego dodatku za okres od 1 stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r., w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z 31 grudnia 2020 r.
W ocenie WSA w świetle przepisów ustawy o Straży Granicznej ustalenie prawa do wzrostu uposażenia dotyczy wyłącznie czynnego funkcjonariusza. Tylko bowiem funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby.
WSA podkreślił, że przedmiotem oceny Sądu w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego było wyłącznie rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu podwyższonego dodatku za okres od 1 stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 103 ust. 1, art. 110 ust. 1 i 3 w związku z art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 7 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, przez błędną wykładnię tych przepisów, która polegała na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że po wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza Straży Granicznej nie można rozstrzygać w przedmiocie dodatku służbowego oraz odmowy wypłaty mu tego dodatku (jako elementu uposażenia należnego funkcjonariuszowi w okresie pełnienia służby), podczas gdy taka interpretacja jest wadliwa, gdyż wprost prowadzi do pozbawienia byłego funkcjonariusza prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, oraz nie uwzględnia, że ustawodawca wskazał okres przewidziany na realizację roszczeń funkcjonariusza związanych z uposażeniem (w tym dodatkami), nie ograniczając go do czasu pozostawania przez funkcjonariusza w czynnej służbie;
- 2) art. 103 ust. 1, art. 110 ust. 1 i 3 w związku z art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 7 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, które polegało na zaakceptowaniu błędnego stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji, jakoby niemożliwe było rozstrzyganie w przedmiocie wypłaty skarżącemu dodatku, co doprowadziło do uchylenia się przez Sąd pierwszej instancji od rozpoznania istoty sprawy skarżącego, przeciwnie niż uczynił to ten sam Sąd w analogicznej sprawie II SA/ Wa 630/23, oraz w rezultacie do braku uwzględnienia roszczenia skarżącego dotyczącego jego uposażenia w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia zwolnienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę [...] lutego 2021 roku w sytuacji, gdy to roszczenie nie uległo przedawnieniu.
- 3) art. 108 ust. 1 pkt 4 i art. 108 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej "ustawa o zaopatrzeniu"), a także art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji RP w związku z § 8 ust. 1 i 6, § 7 ust. 5 pkt 1 i § 7 ust. 5a rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, które polegało na odmowie stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji niezgodności § 7 ust. 5a rozporządzenia z powołanymi w podstawie kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, ustawy o Straży Granicznej oraz ustawy o zaopatrzeniu z powodu (po pierwsze) niezgodności tego przepisu rozporządzenia z delegacją ustawową oraz (po drugie) niezgodności tego przepisu rozporządzenia z przepisami dotyczącymi prawa do emerytury funkcjonariusza Straży Granicznej, a także (po trzecie) niezgodności tego przepisu rozporządzenia z zasadą równości wobec prawa, co doprowadziło do zaakceptowania wadliwej odmowy wypłaty skarżącemu dodatku służbowego w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] zmieniającej decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie skarżący kasacyjnie wniósł o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, czy § 7 ust. 5a rozporządzenia jest zgodny z art. 108 ust. 1 pkt 4, ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w związku z 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu oraz art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji RP oraz zawieszenie postępowania sądowego do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na to pytanie.
Jednocześnie skarżący oświadczył, że wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzuty naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wyjaśnić, że istota sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy można było podwyższyć dodatek funkcyjny/służbowy w postępowaniu wszczętym przez funkcjonariusza Straży Granicznej w sprawie wypłaty dodatku służbowego w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego SG z 31 grudnia 2020 r., w sytuacji gdy funkcjonariusz złożył wniosek o zwolnienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę.
Z uwagi na to, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się wokół powyższego zagadnienia, ich komplementarny charakter uzasadnia łączne ich rozpoznanie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej i Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy skarżącemu nie podwyższono dodatku na okres od 1 stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r. przed wygaśnięciem stosunku służbowego (niezależnie od tego, czy miałby to być dodatek funkcyjny, czy służbowy), a organ nie może już obecnie rozstrzygać w przedmiocie przyznania tego dodatku w podwyższonej wysokości, to tym samym nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o wypłatę tego dodatku za okres od 1 stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r., w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z 31 grudnia 2020 r.
Jak stanowi art. 110 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.
Natomiast zgodnie z § 7 ust. 6 pkt 1 i 2 oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia podwyższenie skarżącemu dodatku, czy to funkcyjnego, czy też służbowego, nie mogło nastąpić z mocy prawa, lecz tylko na wniosek właściwego przełożonego funkcjonariusza. Konieczne zatem było wydanie decyzji w przedmiocie przyznania podwyższonego dodatku. Dokonanie czynności materialno-technicznej wypłaty podwyższonego dodatku musiało być zatem poprzedzone jego przyznaniem w wyższej wysokości.
Zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia dodatek funkcyjny, w granicach określonych w ust. 3 może być przyznany w nowej, wyższej niż uprzednio wysokości albo podwyższony na czas określony, w przypadku gdy funkcjonariusz przejawia inicjatywę w służbie, wzorowo wykonuje obowiązki służbowe albo gdy zostały mu powierzone nowe lub dodatkowe obowiązki służbowe lub nastąpiła inna istotna zmiana warunków służby wymagająca większego zaangażowania funkcjonariusza w wykonywanie zadań służbowych.
W myśl § 7 ust. 5a rozporządzenia przepisu ust. 5 pkt 1 nie stosuje się do funkcjonariuszy przyjętych do służby przed dniem 1 stycznia 2013 r., którzy zgłosili pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę.
Należy przytoczyć również treść art. 103 ust. 1 i art. 110 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, które stanowią kolejno, że prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe (art. 103 ust.
- 1) oraz że wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 110 ust. 3).
Uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 104 ustawy o Straży Granicznej). Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje. Ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego, czy też służbowego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bez prawa do uposażenia. Nie można zatem przyznać prawa do wyższego dodatku funkcyjnego, czy też służbowego w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia.
W niniejszej sprawie podstawą do podwyższenia dodatków funkcyjnych i służbowych funkcjonariuszom pełniącym służbę w grupie lub zespole interwencji specjalnych w lotniczych przejściach granicznych na czas pełnienia służby w tych grupach lub zespołach i posiadaniu uprawnień do prowadzenia w lotniczych przejściach granicznych, posiadających uprawnienia do prowadzenia samodzielnych działań minersko-pirotechnicznych albo realizujących zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa w komunikacji lotniczej i porządku publicznego w okolicznościach przedmiotowych była decyzja nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z 31 grudnia 2020 r., nr [...] zmieniająca decyzję w sprawie wydatków na dodatki funkcyjne i dodatki służbowe funkcjonariuszy pełniących służbę w Biurze Spraw Wewnętrznych Straży Granicznej, oddziałach Straży Granicznej, ośrodkach szkolenia Straży Granicznej i ośrodkach Straży Granicznej.
Z powyższych regulacji prawnych wynika, że procedowanie zagadnienia dodatku do uposażenia staje się aktualne wyłącznie w przypadku dysponowania przez funkcjonariusza prawem do uposażenia. Ujmując inaczej kształtowanie na przyszłość sfery dodatków do uposażenia jest możliwe tylko w razie pozostawania funkcjonariusza w czynnej służbie i posiadania prawa do uposażenia. W sytuacji zatem, gdy skarżącemu nie podwyższono dodatku na okres od 1 stycznia 2021 r. do [...] lutego 2021 r. przed wygaśnięciem stosunku służbowego (niezależnie od tego, czy miałby to być dodatek funkcyjny, czy służbowy), a organ nie może już obecnie rozstrzygać w przedmiocie przyznania tego dodatku w podwyższonej wysokości, to tym samym nie było możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego o wypłatę tego dodatku w ww. okresie w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z 31 grudnia 2020 r. Treść art. 110 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej jednoznacznie wskazuje, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.
Ustalenie wysokości dodatku służbowego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. W świetle bowiem przywołanych wcześniej przepisów ustawy o Straży Granicznej ustalenie prawa do wzrostu uposażenia dotyczy wyłącznie czynnego funkcjonariusza, tylko takiemu bowiem przysługuje uposażenie. Kształtowanie wysokości dodatków do uposażenia, w sytuacji gdy prawo do uposażenia wygasa w ostatnim dniu miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby, w przypadku gdy wysokość dodatku jest ustalana w oparciu o wniosek przełożonego, nie może nastąpić po zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Nie ulega wątpliwości, że skarżącemu dodatek w wysokości wynikającej z decyzji nr [...] nie został przyznany właśnie na tej podstawie.
Skoro zatem skarżący utracił prawo do uposażenia w związku ze zwolnieniem ze służby z [...] lutego 2021 r., brak było podstaw do modyfikowania przyznanego dodatku funkcyjnego określonego jako powiązanego ze wspomnianym uposażeniem. Powyższe nie stanowi również o naruszeniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W orzecznictwie wskazuje się na istnienie konieczności zapewnienia realizacji prawa do sądu i objęcia kontrolą sądowoadministracyjną jak najszerszego zakresu działań administracji publicznej, a tym samym zapobieżenia takim przejawom administracji publicznej, która ukierunkowana jest na uniknięcie tej kontroli. W przedmiotowej sprawie prawo do sądu zostało w pełni zagwarantowane i zrealizowane, czego dowodem jest rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie wydanego po przeprowadzeniu kontroli legalności decyzji wydanych przez organy Straży Granicznej w stosunku do skarżącego.
W tym kontekście nie stanowi błędu nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji sprawy co do istoty, tak jak to uczynił Sąd w sprawie II SA/WA 630/23. Jak wskazano wyżej, ustalenie wysokości dodatku służbowego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia, a skoro nie można ustalić wysokości dodatku służbowego w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia, to rozpoznanie merytoryczne sprawy nie zmieniłoby sytuacji skarżącego. W związku z wyżej wskazanymi wywodami stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.
Dodatkowo wskazać można, że z § 7 ust. 5a rozporządzenia wynika zakaz, który uniemożliwia przyznanie dodatku w nowej, wyższej niż uprzednio wysokości albo podwyższenie go na czas określony w przypadku funkcjonariuszy przyjętych do służby przed 1 stycznia 2013 r. (jak skarżący), którzy zgłosili pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę.
Odnosząc się natomiast do wskazanego w zarzutach skargi kasacyjnej naruszenia art. 12 ustawy o zaopatrzeniu należy wskazać, że przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, stąd nie mogło dojść do ich naruszenia.
W nawiązaniu do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, że użyte w art. 193 Konstytucji RP sformułowanie "może" oznacza, że sąd nie ma obowiązku wystąpienia z pytaniem prawnym, a jedynie ma taką możliwość. Nawet jeżeli skarżący podnosi zarzut niekonstytucyjności określonych przepisów, to ocena zasadności wystąpienia z pytaniem prawnym jest pozostawiona sądowi orzekającemu. W związku z przyjętym rozumieniem norm prawa materialnego mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania i skierowania pytania prawnego, tj. do uwzględnienia dodatkowych żądań skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.