Uzasadnienie
K.E. (sprawująca urząd Burmistrza K.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 20 października 2025 r., nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza K. z dnia 5 października 2025 r., dotyczącej złożenia bezprawnego oświadczenia woli w imieniu Gminy K. w sprawie zmiany aktu założycielskiego Spółki Zakład Usług Komunalnych Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K..
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o oddalenie skargi.
WSA w Łodzi postanowieniem z dnia 26 lutego 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 965/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę, ponieważ skarga ta dotyczyła sprawy, która nie mieściła się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego (w zakresie jego kognicji).
W uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd poddał analizie przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej wniesioną skargą. W tym zakresie stwierdził, że w rozpoznanej sprawie przedmiotem skargi była podjęta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 229 pkt 3 k.p.a., uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 20 października 2025 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza K. z dnia 5 października 2025 r. dotyczącej złożenia bezprawnego oświadczenia woli w imieniu Gminy K. w sprawie zmiany aktu założycielskiego Spółki Zakład Usług Komunalnych Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K.. Zaskarżoną uchwałą skargę tę uznano za zasadną.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżoną uchwałą rozpatrzono zatem skargę w trybie wnioskowo-skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski", tj. rozpoznano tzw. "skargę powszechną".
Przedmiotem tego rodzaju skargi - skargi złożonej na podstawie art. 227 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego - może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta stanowi odformalizowany środek ochrony różnych interesów jednostki, niedający podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2025 r., III OSK 2111/25), a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego.
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie ze skargi powszechnej ma charakter jednoinstancyjnego postępowania uproszczonego. Cechuje się ono tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a zakończone jest podjęciem czynności materialno-technicznej polegającej na – zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a. – zawiadomieniu skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie to nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Skarga z art. 227 k.p.a. nie jest zatem załatwiana poprzez podejmowanie działań zaskarżalnych do sądu administracyjnego (zob. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 848).
W świetle powyższych uwag, WSA w Łodzi uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. jest w istocie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a taka właśnie uchwała była przedmiotem wniesionej do Sądu skargi) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym to organom uchwała nie jest przypisana jako prawna forma ich działania.
W konsekwencji, według WSA w Łodzi, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, a skarga wniesiona w tym przedmiocie podlegała odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości.
Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Alternatywnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wystąpiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W skardze kasacyjnej zamieściła również wniosek o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 20 października 2025 r. jest niedopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy zaskarżona uchwała stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, który narusza interes prawny skarżącej poprzez zawarcie w nim oceny prawnej jej działania jako organu wykonawczego, w tym przypisanie jej działania niezgodnego z prawem, co skutkuje objęciem tej uchwały kognicją sądu administracyjnego.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne odrzucenie skargi, mimo że przedmiotem zaskarżenia była uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego ingerująca w sferę prawnie chronioną skarżącej,
- b. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, polegające na: pominięciu charakteru prawnego uchwały jako aktu władczego, bezkrytycznym utożsamieniu uchwały z czynnością materialno-techniczną, braku analizy treści uchwały oraz jej skutków prawnych dla skarżącej,
- c. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i ograniczenie się wyłącznie do formalnej kwalifikacji trybu podjęcia uchwały, bez oceny jej rzeczywistej treści oraz wpływu na interes prawny skarżącej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należało stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały sformułowane w skardze kasacyjnej w taki sposób, że ich zasadność bądź bezzasadność wiązała się bezpośrednio zasadnością bądź bezzasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Z tego powodu jako pierwszy należało rozpoznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zarzut ten zmierzał bowiem do podważenia prawidłowości uznania skargi wniesionej do WSA w Łodzi za skargę niedopuszczalną.
W niniejszej sprawie należało podzielić przedstawiony w postanowieniu Sądu I instancji pogląd, że zaskarżona uchwała nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a.. Sąd I instancji prawidłowo bowiem przyjął, że działania Rady Miejskiej w K. w tego typu przypadkach, jako objęte dyspozycją przepisów art. 237 § 1 i 4 oraz art. 238 § 1 k.p.a., nie mają charakteru administracyjnoprawnego, co w konsekwencji czyniło skargę na ww. uchwałę tego organu, jako wydaną w takim właśnie przedmiocie, skarga niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat utrwalone jest stanowisko o niedopuszczalności skargi na akt (uchwałę, zarządzenie) wydany w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej, tj. skargi wnoszonej w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII KPA, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13; z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13 oraz z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymagało również to, że w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną.
Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego.
Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1899/15).
Reasumując należało stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne KPA), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że treść skargi skarżącej kasacyjnie była skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. i prawidłowo została ona rozpoznana przez organ w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków, unormowanym w Dziale VIII KPA. Przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Są nimi "zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem skargi może być każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu.
Żądanie skarżącej (skarżącej kasacyjnie) zostało załatwione przez organ w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. i jak zasadnie stwierdził to Sąd I instancji, Rada Miejska w K. podjęła uchwałę w trybie postępowania skargowego, która to uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Zatem Sąd I instancji zasadnie uznał, że wniesiona przez skarżącą skarga na uchwałę organu była niedopuszczalna. Organ nie był w tej sytuacji zobowiązany do wydania aktu administracyjnego dającego podstawę do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego.
Sąd I instancji zamieścił przy tym logiczne i spójne uzasadnienie, z którego jasno i jednoznacznie wynikają przyczyny odrzucenie skargi i powody, dla których uznał, że zaskarżona uchwała nie miała charakteru władczego. Sąd I instancji prawidłowo też, w pierwszej kolejności, przystąpił do zbadania dopuszczalności skargi w świetle przypisanej sądom administracyjnym właściwości rzeczowej (kognicji), zważywszy, że rozpoznanie skargi i przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały prowadziłoby do kwalifikowanej wady całego postępowania w postaci jego nieważności (por. art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
Z tego względu niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Oceny dopuszczalności skargi dokonanej przez Sąd I instancji nie mogła też zmienić treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wymogiem dopuszczalności skargi wniesionej na tej podstawie jest bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w prawie pozytywnym nie został przewidziany taki interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które mogłyby zostać naruszone uchwałą rady gminy w przedmiocie uznania skargi na działalność burmistrza za zasadną. Fakt, że skarga na działalność Burmistrza została rozpatrzona przez Radę Miejską w formie uchwały, nie może skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że błędnie skarżąca wywodzi, iż posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Strona chcąca zaskarżyć uchwałę organu Rady Dzielnicy musi bowiem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (co ma np. miejsce w przypadku uchwał w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała nie wpływa na sytuację prawnomaterialną skarżącej, gdyż nie ogranicza i nie pozbawia jej uprawnień wynikających z przepisów prawa, ani też nie skutkuje nałożeniem na nią jakichkolwiek obowiązków.
Podstawę legitymacji procesowej strony musi natomiast stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Z istoty skargi na działalność organu wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. wynika, że nie mogła naruszyć indywidualnego interesu prawnego, bowiem taka skarga ma charakter powszechny, przysługuje w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego, daje mu legitymację skargową.
W konsekwencji za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać także i zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw.
z art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro bowiem zaskarżona uchwała nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, Sąd I instancji nie był zobowiązany do badania legitymacji procesowej skarżącego i ustalenia, czy będąca przedmiotem skargi uchwała naruszała jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił, o czym orzekł jak w sentencji postanowienia.