Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 1214/26

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 4 marca 2026 r. sygn. akt III SAB/Gl 50/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę M. J. – redaktora naczelnego czasopisma L. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Prokuratora Rejonowego K. w K. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący w skardze domagał się przekazania do rozpoznania środka odwoławczego z dnia 22 lipca 2025 r. złożonego na podstawie art. 129 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Postanowienie zapadało w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 18 czerwca 2025 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie mu w sposób zdalny lub przez nadesłanie mu skanów dokumentów z akt zakończonego postępowania o syg. 4109-4.Ds.2191.2024. Pismem z dnia 23 czerwca 2025 r. skarżący został powiadomiony, że kopie żądanych dokumentów nie mogą być udostępnione w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Następnie pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. skarżący wskazał, że akta zakończonego postępowania karnego stanowią informację publiczną, a odmowa jej udzielenia musi zapaść w formie decyzji. W odpowiedzi organ poinformował skarżącego, że udzielenie odpowiedzi na wniosek, który nie dotyczy informacji publicznej, następuje w drodze zwykłego pisma i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Ponadto poinformowano skarżącego, że kwestie dotyczące udostępnienia akt postępowań karnych reguluje art. 156 Kodeksu postępowania karnego.

Zarządzeniem z 3 lipca 2025 r. prokurator odmówił udostępnienia akt sprawy uznając, że nie zachodzi wyjątkowy wypadek uzasadniający udostępnienie akt innej osobie, zwracając uwagę, że w wyniku udostępnienia akt mogło dojść do naruszenia tajemnicy postępowania w rozumieniu art. 241 § 1 Kodeksu karnego, gdyż wnioskodawca powołał się na zamiar przygotowania na podstawie udostępnionych materiałów publikacji prasowej.

Pismem z dnia 22 lipca 2025 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe zarządzenie o odmowie udostępnienia mu akt sprawy, powołując się na art. 129 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zarządzeniem z dnia 5 września 2025 r. organ odmówił przyjęcia wniesionego zażalenia na zasadzie art. 429 § 1 w zw. z art. 456 § 1 Kodeksu postępowania karnego wobec m.in. stwierdzenia, że zażalenie zostało opatrzone podpisem elektronicznym, co nie spełnia wymogów pisma procesowego przewidzianych w art. 428 § 1 Kodeksu postępowania karnego, gdyż procedura karna nie przewiduje możliwości podpisywania pism procesowych podpisem elektronicznym.

Pismem z dnia 29 grudnia 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę powołując się na bezczynność prokuratora w przedmiocie rozpoznania środka odwoławczego z dnia 22 lipca 2025 r. złożonego na podstawie art. 129 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że decyzje prokuratora o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia akt postępowania wydawane na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania karnego nie dotyczą działalności administracji publicznej w zakresie podlegającym kontroli przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu, zaś zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane enumeratywnie w ustawie, wskazując katalog z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także regulację art. 3 § 2a i 3 § 2 ww. ustawy.

Sąd I instancji stwierdził, że z przytoczonych przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że skarga na bezczynność lub przewlekłość organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu I instancji powyższe oznacza, że dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w ocenie WSA w Gliwicach jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że skarga na bezczynność lub przewlekłość organu ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt.

Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest bezczynność prokuratora w kwestii nierozpoznania środka odwoławczego z dnia 22 lipca 2025 r. złożonego na podstawie art. 129 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej na zarządzenie o odmowie udostępnienia akt postępowania o sygnaturze 4109-4.Ds.2191.2024 w celu przygotowania publikacji prasowej. Ponadto WSA w Gliwicach wskazał, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd I instancji zaznaczył, że zawarta w tym przepisie norma kolizyjna wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że unormowanie kwestii dotyczących przeglądania akt sprawy, czynienie odpisów i kserokopii przewiduje Kodeks postępowania karnego w rozdziale 17 działu lV regulującego czynności procesowe, gdzie zgodnie z art. 156 § 1 Stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie.

W ocenie Sądu I instancji ma tu miejsce odmienne uregulowanie kwestii udostępniania określonych informacji publicznych, tj. zawartych w aktach spraw prowadzonych przez prokuraturę, gdzie zasadą jest, że w toku postępowania przygotowawczego, tylko stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Zdaniem Sądu I instancji jedynie za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione także innym osobom, jeżeli postępowanie karne nie jest zakończone, to wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlega rygorom Kodeksu postępowania karnego.

Sąd I instancji stwierdził, że przedmiot zainicjowanej przez skarżącego sprawy w całości dotyczy postępowania karnego, będącego szczególnym w odniesieniu do ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulowanego w odmienny sposób, a zatem stwierdził, że sprawa objęta przedmiotową skargą pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych, a przez to należało skargę uznać za niedopuszczalną i odrzucić.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący zaskarżając je w całości, i wnosząc o wyznaczenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zniesienie postępowania oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 174 § 2 w związku z art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 oraz z art. 3 § 2 ust. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 45 i art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez wadliwe ustalenie, iż odmowa udzielenia informacji publicznej nie podlega kontroli właściwego sądu administracyjnego i odrzucenie na tej podstawie zasadnej skargi;
2. 2. art. 174 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to poprzez chybione uznanie, że informacja o działalności organów państwa i wytworzonych przez nie dokumentach nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy istota normy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje jedynie na inny tryb udostępnia ale nie zmienia faktu, że nadal jest to informacja publiczna;
3. 3. art. 174 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez chybione uznanie, że informacja o działalności organów państwa i wytworzonych przez nie dokumentach nie stanowi informacji publicznej i może być ograniczona przez "inne ustawy", podczas gdy istota normy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje jedynie na inny tryb udostępniania ale nie zmienia faktu, że nadal jest to informacja publiczna;
4. 4. art. 174 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z "art. 1 ust. 2" w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez chybione uznanie, że informacja o działalności organów państwa i wytworzonych przez nie dokumentach stanowiąca informację publiczną udostępnianą w trybie "innych ustaw" nie podlega kontroli sądowej w zakresie odmowy udostępnienia tej informacji, podczas gdy niezależnie od trybu i rodzaju ustawy regulującej postępowanie musi ono podlegać kontroli właściwego Sądu zgodnie z prawem podmiotowym określonym w art. 45 ust. 1 Konstytucji;
5. 5. art. 174 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z "art. 1 ust. 2" w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji a to poprzez chybione uznanie, że informacja o działalności organów państwa i wytworzonych przez nie dokumentach oraz odmowa udzielenia tych informacji nie podlega kontroli właściwego sądu;
6. 6. art. 174 § 2 w zw. z art. 25 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 8 ustawy Prawo prasowe poprzez chybioną wykładnię a to poprzez uznanie, iż skarżącym jest osoba fizyczna podczas gdy skarżącym jest jednostka organizacyjna prasy mająca ułomną osobowość prawną, którą to jednostkę reprezentuje osoba fizyczna piastująca funkcje redaktora naczelnego, przez które to naruszenie doszło do wadliwego oznaczenia strony postępowania i jej prawa do udziału w postępowaniu (postępowanie toczyło się z udziałem osoby fizycznej zamiast redakcji czasopisma reprezentowanego przez redaktora naczelnego).

Skarżący wniósł również o podjęcie uchwały jednoznacznie rozstrzygającej czy wnosząc w imieniu redakcji zapytanie lub skargę w trybie art. 3a i 4 Ustawy Prawo prasowe, redaktor naczelny czasopisma wnosi je jako osoba fizyczna we własnym imieniu, czy też jako piastun organu jakim jest redaktor naczelny danego czasopisma.

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że w zakresie jego działania przedmiotowa sprawa nie pozostaje, albowiem art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej definiuje, iż ustawa regulująca dostęp do informacji publicznej nie narusza przepisów innych ustaw. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z założenia tego wywiedziono w zaskarżonym postanowieniu, że wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, iż wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, z czym skarżący kasacyjnie się nie zgadza. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które w ocenie skarżącego kasacyjnie stanowią poparcie jego stanowiska. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, iż zawarte w aktach postępowania dokumenty są informacją publiczną, a ewentualnie nie podlegają ujawnieniu na zasadach ogólnych ustawy, lecz na zasadach określonych w ustawie odrębnej; nadal jednak jest to informacja publiczna, a co do zasady odmowa jej udzielenia podlega weryfikacji przez sądy administracyjne.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w tej sprawie żądanie strony udzielenia informacji publicznej nie dotyczy żądania w zakresie wszystkich absolutnie materiałów z akt postępowania, ale wyłącznie tych które definiuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, a więc dokumentów lub treści z nich wynikających. Jeśli więc skarżący wniósł o dostęp do informacji publicznej w postaci wyłącznie informacji co do treści dokumentów z akt zakończonego postępowania, to nie wnioskował o dostęp do dowodów rzeczowych, zapisków technicznych czy innych nie stanowiących dokumentu, ale tylko i wyłącznie do informacji ogólnych z dokumentów mających cechy dokumentu w rozumieniu przepisów ustaw. W ocenie skarżącego kasacyjnie taki wniosek nie jest wnioskiem o dostęp do zbioru materiałów, ale jest wnioskiem o dostęp do informacji publicznej.

Ponadto w treści skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest prawem do swobodnego limitowania dostępu do informacji publicznej, a wskazuje jedynie na odmienne kryteria rozpoznania wniosku, ale w zakresie objętym niniejszą skargą pozostaje istotne to, że decyzja podmiotu zobowiązanego (wydana w jakimkolwiek trybie także "innej ustawy") podlega kontroli właściwego Sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a więc podlega kontroli przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, treść art. 61 ust. 3 Konstytucji należy nałożyć na przepisy regulujące dostęp do akt zakończonego postępowania i dokonać należy ustalenia czy odmowa ujawnienia treści dokumentów już zakończonego postępowania ma na celu ochronę jednej z enumeratywnie wymienionych w Konstytucji wartości, a to wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w tym celu w przypadku wniosku o ujawnienie informacji publicznej obejmującej akta zakończonego postępowania konieczne jest rozważanie tych okoliczności w sposób poddający się ocenie sądu administracyjnego, albowiem zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do rozpoznania swojej sprawy przez właściwy Sąd.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że zasada sprawiedliwości proceduralnej nie sprzeciwia się ustanawianiu procedur wymagających spełnienia przez jednostki określonych wymagań dla realizacji lub ochrony swoich praw; przyjęte procedury powinny mieć jednak charakter gwarancyjny, czyli nie ograniczać dochodzenia przyznanych wolności i praw, lecz je umożliwiać. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie postępowanie w sprawie toczyło się z naruszeniem przepisów o postępowaniu, a to poprzez prowadzenie go z udziałem osoby fizycznej, zamiast z udziałem redakcji czasopisma reprezentowanej przez osobę fizyczną piastującą funkcję redaktora naczelnego.

Skarżący złożył również ewentualny wniosek o wyłączenie sędziów, dotyczący imiennie wskazanych w treści skargi kasacyjnej sędziów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że Zarządzeniem z dnia 3 lipca 2025 r. odmówiono udostępniania skarżącemu akt sprawy o sygn. 4109-4.Ds.2191.2024. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 306 § 1b Kodeksu postępowania karnego osobom uprawnionym do złożenia zażalenia, o którym mowa w § 1 i 1a (art. 306 Kodeksu postępowania karnego) przysługuje prawo przejrzenia akt. Organ wskazał również, że skarżący kasacyjnie nie jest stroną postępowania o ww. sygnaturze, tj. nie został pokrzywdzony badanym przestępstwem ani objęte postępowaniem przestępstwo z art. 231 § 1 Kodeksu karnego nie narusza praw zawiadamiającego zgodnie z art. 306 § 1a pkt 3 Kodeksu postępowania karnego.

Organ podkreślił, że odmawiając skarżącemu kasacyjnie udostępnienia akt uznał, że nie zachodzi wyjątkowy wypadek uzasadniający udostępnienie akt innej osobie (niż strona lub uprawniony do wniesienia zażalenia) na zasadzie art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego. Ponadto zdaniem organu w wyniku udostępnienia akt mogłoby dojść do naruszenia tajemnicy postępowania w rozumieniu art. 241 § 1 Kodeksu karnego, gdyż wnioskodawca powołał się na zamiar przygotowania na podstawie udostępnionych materiałów publikacji prasowej. Organ zaznaczył również, że zgodnie z art. 159 Kodeksu postępowania karnego zarządzenie w przedmiocie odmowy udostępniania akt innej osobie (niż strona lub uprawniony do wniesienia zażalenia) nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia.

Organ wskazał również, że Zarządzeniem z dnia 5 września 2025 r. odmówiono przyjęcia wniesionego zażalenia na zasadzie art. 429 § 1 w zw. z art. 465 § 1 Kodeksu postępowania karnego wobec m.in. stwierdzenia, że zażalenie zostało opatrzone podpisem elektronicznym, co nie spełnia wymogów pisma procesowego, gdyż procedura karna nie przewiduje możliwości podpisywania pism procesowych podpisem elektronicznym.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zaznaczył, że decyzje prokuratora o udostępnieniu lub odmowie udostępnienia akt postępowania wydawane na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania karnego nie dotyczą działalności administracji publicznej w zakresie podlegającym kontroli przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a Kodeksu postępowania karnego adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego). Ponadto przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego.

Organ podkreślił również, że zarządzenie o odmowie udostępnienia akt w przedmiotowej sprawie zapadło na podstawie art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego z powołaniem się m. in. na przesłankę ochrony danych prawnie chronionych (tajemnicy śledztwa). Ponadto organ wskazał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych żądanie udostępnienia całości akt sprawy nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż żądanie tego rodzaju musi dotyczyć konkretnych dokumentów zawierających informację publiczną, a wniosek skarżącego kasacyjnie jest właśnie wnioskiem o udostępnienie całości akt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutu do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Obowiązku tego nie realizuje sformułowanie zawarte na początku każdego z zarzutów, w którym skarżący zarzuca "naruszenie art. 174 § 1 p.p.s.a." lub "naruszenie art. 174 § 2 p.p.s.a." Należy w tym miejscu zaznaczyć, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. nie zawiera w sobie jednostek redakcyjnych oznaczonych jako paragrafy. Ponadto jedynie na marginesie należy wskazać, że Sąd I instancji nie stosował w ogóle art. 174 p.p.s.a. a to już z tego powodu nie mógł go naruszyć.

Odnosząc się do zarzutów drugiego, trzeciego, czwartego i piątego, które z uwagi na swoją treść i konstrukcję mogą być rozpoznane łącznie, należy wskazać, że ich istota sprowadza się do zarzucenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) – dalej jako: p.p.s.a. oraz przepisów Konstytucji poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że informacja o działalności organów państwa i wytworzonych przez nie dokumentach nie stanowi informacji publicznej, że informacja ta może być ograniczana przez inne ustawy oraz że informacja o działalności organów państwa i wytworzonych dokumentach, stanowiąca informację publiczną udostępnianą w trybie innych ustaw nie podlega kontroli sądowej właściwego sądu.

Należy w tym miejscu stwierdzić, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć w przedmiotowej sprawie art. 1 ust.1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie powyższego stanowiska, a to szczególnie z tego powodu, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie przedstawił takowych twierdzeń. Zawarte w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji twierdzenia w żadnym miejscu nie wskazują, że informacja o działalności organów państwa i wytworzonych przez nie dokumentach nie stanowi informacji publicznej, a przez to nieskuteczny jest zarzut drugi skargi kasacyjnej.

Ponadto WSA w Gliwicach nie przyjmuje, że informacja o działalności organów państwa i wytworzonych przez nie dokumentach nie stanowi informacji publicznej i może być ograniczana przez inne ustawy, a przez to za nieskuteczny należało uznać zarzut trzeci skargi kasacyjnej. Ponadto, Sąd I instancji nie wyraził stanowiska, że informacja o działalności organów państwa i wytworzonych przez nie dokumentach stanowiąca informację publiczną udostępnianą w trybie innych ustaw nie podlega kontroli sądowej właściwego sądu, a przez to zarzut czwarty należało uznać za niezasadny. Zarzut piąty również należało uznać za niezasadny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym postanowieniu nie przyjął, że informacja o działalności organów państwa i wytworzonych przez nie dokumentach oraz odmowa udzielenia tych informacji nie podlega kontroli właściwego sądu.

Ponadto należy wskazać, że Sąd I instancji nie stosował przepisów u.d.i.p. i Konstytucji, co oznacza, że nie mógłby ich naruszyć podczas orzekania, co ponownie świadczy o wadliwej konstrukcji omawianych zarzutów.

Należy więc w tym miejscu ponownie zaznaczyć, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych w treści zarzutów drugiego, trzeciego, czwartego i piątego przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji, gdyż w zaskarżonym postanowieniu nie zajął stanowiska, jakie mu przypisuje skarżący kasacyjnie. Ponadto, Sąd I instancji nie stosował w przedmiotowej sprawie przepisów u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego jako pierwszy w skardze kasacyjnej, a to zarzutu naruszenia art. 174 § 2 w związku z art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 oraz z art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 45 i art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez wadliwe ustalenie, iż odmowa udzielenia informacji publicznej nie podlega kontroli właściwego sądu administracyjnego i odrzucenie na tej podstawie zasadnej skargi należy stwierdzić, że w treści zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji nie stanął na stanowisku, że odmowa udzielenia informacji publicznej nie podlega kontroli właściwego sądu administracyjnego, a przez to, podobnie jak to zostało już wskazane powyżej, Sąd I instancji nie mógł naruszyć przywołanych przez skarżącego kasacyjnie w treści zarzutu pierwszego przepisów u.d.i.p., p.p.s.a. oraz Konstytucji.

Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy przyjął, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym świetle zasadnie wskazał, że regulacją szczególną względem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 490 z późn. zm.) – dalej jako: k.p.k., w której w art. 156 ustawodawca w sposób odmienny uregulował zasady i tryb dostępu do informacji zawartych w aktach postępowania karnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach rozpoznawanych w trybie k.p.k.

Argumenty pozwalające zająć właściwe stanowisko wobec zakresu stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k. znajdują się w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, która to dotyczyła wprawdzie kwestii dopuszczalności żądania udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, ale z uwagi pogłębiony i uniwersalny charakter powołanych w jej uzasadnieniu ocen prawnych powinna być uwzględniana w zakresie szerszym niż ten, do którego odnosiło się pytanie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.

Przepisem takim jest m.in. art. 156 k.p.k., który prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym, a także za zgodą prezesa sądu również innym osobom. Wskazać należy, że chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Przepisy k.p.k. w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w postępowaniu karnym. Przy czym art. 156 § 1, 5, 5a i 5b k.p.k. skierowane są w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania karnego.

W konsekwencji, nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5052/21). Są to więc przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w związku z tym nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, zwrócił uwagę na wysoki stopień formalizacji postępowania i dostępu do akt postępowania karnego dla stron i daleko idące odformalizowanie postępowania regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie tym samym, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na zasadach określonych w k.p.k., bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a oraz 5b k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 1 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione osobom innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym). Ponadto przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego), a także stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej.

Należy przez to wskazać, że nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej - zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5052/21, wyrok NSA z 3 lipca 2026 r., sygn. III OSK 2492/25.

Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że tryb udostępniania informacji publicznej z akt postępowania karnego, jako uregulowany w przepisach odrębnych postępowania karnego, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Przez odmienny "tryb dostępu do informacji publicznej" należy rozumieć wyznaczony normami prawnymi określony sposób postępowania i załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Tryb dostępu do informacji publicznej określany jest zatem przez normy o charakterze proceduralnym. W realiach niniejszej sprawy są to normy postępowania karnego.

Odnosząc się do zarzutu szóstego, na podstawie którego skarżący kasacyjnie próbuje zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 174 § 2 w zw. z art. 25 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1914) – dalej jako p.p., poprzez chybioną wykładnię a to poprzez uznanie, iż skarżącym jest osoba fizyczna, podczas gdy skarżącym jest jednostka organizacyjna prasy mająca ułomną osobowość prawną, którą to jednostkę reprezentuje osoba fizyczna piastująca funkcje redaktora naczelnego, przez które to naruszenie doszło do wadliwego oznaczenia strony postępowania i jej prawa do udziału w postępowaniu (postępowanie toczyło się z udziałem osoby fizycznej zamiast redakcji czasopisma reprezentowanego przez redaktora naczelnego), należy stwierdzić, że w zarzucie tym skarżący kasacyjnie nie odnosi się w żaden sposób do wykładni powyższych przepisów, tj. rozumienia ich treści, lecz zarzut ten w istocie rzeczy sprowadza się do wytknięcia Sądowi I instancji błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a to poprzez przyjęcie, że skarżącym jest osoba fizyczna.

Należy jednak zaznaczyć, że skarżący próbując zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, nie powołuje przepisów, które mogłyby stanowić o skutecznym zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie zaś z art. 25 § 3 p.p.s.a zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Z kolei art. 7 ust. 2 pkt 8 p.p. stanowiący jednostkę redakcyjną słowniczka ustawy Prawo prasowe podaje, że w rozumieniu ustawy redakcją jest jednostka organizująca proces przygotowywania (zbierania, oceniania i opracowywania) materiałów do publikacji w prasie. Powyższe przepisy z uwagi na swój charakter nie mogły zostać przywołane samoistnie jako naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a przez to zarzut szósty okazał się nieskuteczny.

Jedynie na marginesie należy tu zaznaczyć, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była bezczynność prokuratora w kwestii nierozpoznania środka odwoławczego z dnia 22 lipca 2025 r. złożonego na podstawie art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej jako: k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. na zarządzenie wydane na podstawie przepisów k.p.k. Jak podnosi organ, odmowa nadania dalszego biegu pisma wniesionego przez skarżącego kasacyjnie wynikała szczególnie z braku złożenia podpisu w prawidłowy sposób, a to podpisania zażalenia za pomocą podpisu elektronicznego, czego k.p.k. nie przewiduje w przypadku pism procesowych.

Ponadto ponownie należy w tym miejscu podkreślić, że Kodeks postępowania karnego przewiduje odrębny tryb udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w aktach postępowania karnego, a przez to nie znajdują w przedmiotowej sprawie zastosowania przepisy u.d.i.p. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że Kodeks postępowania karnego przewiduje odrębny tryb odwoławczy dla orzeczeń zapadłych na jego podstawie, stąd nie jest zrozumiała próba wniesienia zażalenia na podstawie przepisów k.p.a. na zarządzenie wydane na podstawie przepisów k.p.k.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał wniosek skarżącego kasacyjnie o wystąpienie przez skład orzekający z wnioskiem o podjęcie uchwały przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii odpowiedzi na pytanie "czy wnosząc w imieniu redakcji zapytanie lub skargę w trybie art. 3a i 4 Ustawy Prawo prasowe, redaktor naczelny czasopisma wnosi je jako osoba fizyczna we własnym imieniu, czy też jako piastun organu jakim jest redaktor naczelny danego czasopisma". Wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.

Z uwagi na powyższe, a to błędną konstrukcję zarzutów skargi oraz brak usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.