Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1684/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 17 września 2024 r. nr 6/24 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr 4/2024, w pkt 2 zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 5 października 2023 r., wysłanym na adres poczty elektronicznej, R.R. (dalej "skarżący") zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP", lub "organ I instancji") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii/skanów sprawozdań kończących postępowania skargowe: l.dz.As-133/26/21 oraz l.dz.As-133/38/21. Skarżący wniósł o przesłanie ww. informacji na wskazany we wniosku adres e-mail bądź adres korespondencyjny.
W odpowiedzi na wniosek KWP pismem z dnia 17 października 2023 r. odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, co skutkowało wniesieniem przez skarżącego skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Rz 28/24 zobowiązał KWP do rozpoznania wniosku dostępowego skarżącego z dnia 5 października 2023 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, uznając że wnioskowane sprawozdania stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.").
Po ponownym rozpoznaniu sprawy KWP decyzją z dnia 20 sierpnia 2024 r. nr 4/2024 r. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 47 Konstytucji RP wskazał, że powodem odmowy udostępnienia ww. informacji publicznej jest prawo do prywatności osoby, która zainicjowała postępowanie skargowe.
Komendant Główny Policji (dalej: "KGP" lub "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 17 września 2024 r. nr 6/24 KGP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu KGP wskazał, że podziela stanowisko przyjęte przez organ I instancji, bowiem za odmową udostępnienia sprawozdań kończących postępowanie skargowe przemawia ochrona dobra nadrzędnego, tj. prawa do prywatności osób fizycznych będących stronami postępowania skargowego (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym wyrokiem z 1 kwietnia 2025 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), stwierdził nieważność obu zaskarżonych decyzji.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że na gruncie u.d.i.p. wyróżnia się dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym stopniu sformalizowania.
W chwili wpływu do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy żądane informacje znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.
Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów formalnych określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym.
Sąd zaznaczył, że sposób procedowania ulega jednak zmianie w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek dostępowy skarżącego z dnia 5 października 2023 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie zwykłej wiadomości e-mail. Wniosek ten, z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez skarżącego ani opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W aktach sprawy brak jest również wezwania KWP do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Oznacza to, że decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji niepodpisania wniosku, stanowi działanie organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo - art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wada ta nie została dostrzeżona przez KGP, który wydając decyzję z dnia 17 września 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, rażąco naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Stwierdzona przez Sąd kwalifikowana wadliwość wydanych w sprawie decyzji uniemożliwiła zatem dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Od powyższego wyroku Komendant Główny Policji wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucił orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wadliwej kontroli działalności organu administracji, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 k.p.a. i w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Jednocześnie zrzekając się rozprawy zawnioskował o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KGP przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa podlega, na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej przyczyny zaskarżenia, determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie sformułowała tylko jeden zarzut - w ramach drugiej podstawy kasacyjnej - naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 k.p.a. i w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a którego skarżący upatruje w błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie wniosek dostępowy skarżącego stanowił podanie w rozumieniu k.p.a., a zatem wymagał wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych poprzez jego podpisanie.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wszystkie zarzuty kasacyjne, niezależnie od ich normatywnej stylizacji zmierzają do podważenia oceny prawnej sformułowanej przez WSA na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Nie zostały one również rozwinięte i uargumentowane oddzielnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wymaga uprzedniego podpisania wniosku wniesionego poprzez pocztę elektroniczną (e-mail), a zatem, w razie braku wymaganego podpisu, niezbędne jest wdrożenie procedury przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a.
Na wstępie należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, WSA w Warszawie nie postawił tezy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi podanie w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Takie stanowisko w ogóle nie zostało wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Natomiast Sąd pierwszej instancji, odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych wskazał, że w zakresie stosowania art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania błędów formalnych w trybie statuowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Wydanie zatem decyzji w sytuacji, gdy wniosek był niepodpisany, oznacza, że decyzja jest dotknięta wadą nieuważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe stanowisko WSA w Warszawie jest prawidłowe.
Wskazać należy, że podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia była już przedmiotem ocen prawnych sądów administracyjnych i aktualnie jest bezsporna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo ograniczonym zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że mają one zastosowanie jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. To oznacza wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania poprzedzających etap zmierzający do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - a także postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej.
Użyte przez prawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "do decyzji o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza nie tylko konieczność stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się expressis verbis do decyzji administracyjnej jako formy działania administracji (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących proces wydawania decyzji.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż to uregulowania tego aktu normatywnego decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach.
Jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji, na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie - wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego.
Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, zobowiązujący organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisami k.p.a., tj. w sposób pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie rzetelnego postępowania odwoławczego.
Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.
Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17; z 12 kwietnia 2023 r., III OSK 2093/21; z 2 września 2025 r., III OSK 113/25).
Z powyższych względów nie można zasadnie twierdzić, iż wyrok Sądu pierwszej instancji narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.