Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 559/25, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.R. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "wnioskodawca") na bezczynność Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "organ" lub "Burmistrz") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Burmistrz [...]. Zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1, pkt 2 i pkt 4, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p.") i uznanie, że organ znalazł się w bezczynności w rozpoznawaniu spornego wniosku, gdyż nie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni od dnia jego złożenia, podczas gdy żądane informacje zostały udostępnione zgodnie z wnioskiem;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 17 marca 2025 r., mimo że wniosek ten został rozpoznany, a informacja publiczna została wnioskodawcy przekazana.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku P.R. z dnia 17 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym wyżej wymieniony zwrócił się do organu o udostępnienie następującej informacji publicznej w postaci kosztów całkowitego obciążenia budżetu gminy, tj. nagród (premii, dodatków, itp.) wypłaconych pracownikom Urzędu Miejskiego w [...] w roku 2024, z podziałem na poszczególnych pracowników, którzy są osobami publicznymi, a także osobami pełniącymi funkcję publiczną i mającymi związek z pełnieniem tej funkcji.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w piśmie z dnia 31 marca 2025 r. poinformował wnioskodawcę, że koszty całkowite obciążające budżet gminy – nagród i dodatków wypłaconych pracownikom Urzędu Miejskiego w [...] w roku 2024, pełniącym funkcje publiczne, z podziałem na grupy stanowiskowe wynoszą: a) zarząd (Zastępcy Burmistrza, Skarbnik, Sekretarz) – kwota 142.660,30 zł; b) kadra kierownicza – kwota 457.581,33 zł; c) pracownicy – kwota 743.765,15 zł.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Burmistrz [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) oraz że żądane przez P.R. we wniosku z dnia 17 marca 2025 r. informacje stanowią informację publiczną. Spór dotyczy natomiast tego, czy organ – pomimo udzielenia wnioskodawcy w dniu 31 marca 2025 r. stosownych informacji – pozostawał w bezczynności.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych i funkcjonowanie struktur publicznych. Informacja o wydatkach podmiotu, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje środkami publicznymi – na nagrody (premie, dodatki) dla pracowników jest zatem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej można żądać nie tylko informacji o ogólnej kwocie środków przeznaczonych na wynagrodzenia (w tym na nagrody), ale także informacji o tym, jakie kwoty z tych środków zostały przyznane konkretnej grupie pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, czy też pojedynczemu pracownikowi, jeśli jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu zobowiązanego.
Przy czym bez znaczenia dla uznania takich informacji za informację publiczną jest to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym, związanym jedynie z obsługą podmiotu zobowiązanego, czy te osoby pełniącej funkcję publiczną bądź mającą związek z pełnieniem tej funkcji. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i to dopiero na tym etapie postępowania podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ustalić, czy informacje publiczne objęte wnioskiem mogą być udostępnione zgodnie z prawem, biorąc pod uwagę na przykład prawo do prywatności. W takim przypadku informacje te nie tracą jednak z tego powodu charakteru informacji publicznej, tylko ich udostępnienie podlega wtedy ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym niemniej, ewentualna odmowa udostępnienia żądanych danych, z uwagi na prywatność osoby fizycznej, a więc z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (na który to przepis powołuje się Burmistrz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), powinna znaleźć odzwierciedlenie w wydaniu przez organ decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., która jednak w przedmiotowej sprawie nie została wydana.
Należy zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż skoro intencją wnioskodawcy było uzyskanie listy konkretnych stanowisk obsadzonych przez osoby pełniące funkcje publiczne lub mające związek z pełnieniem tych funkcji, wraz z przyporządkowaną do każdego stanowiska ogólną kwotą wszystkich nagród, premii i dodatków (sformułowanie: "z podziałem na poszczególnych pracowników") – to odpowiedź Burmistrza z dnia 31 marca 2025 r., jako zbyt ogólna, nie spełniała powyższych kryteriów. Ponadto – jak już wyżej wskazano – jeśli organ chciał powołać się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to winien był w tym zakresie wydać stosowną decyzję administracyjną.
Z przedstawionych względów przyjąć należy, iż WSA w Warszawie trafnie stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, a zatem zasadnie zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku zgodnie z intencją wnioskodawcy.
W konsekwencji powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.