Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2023 r., II SA/Wa 760/23, po rozpoznaniu skargi K.W. (dalej: "skarżący") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 3 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
10 stycznia 2022 r. skarżący złożył wniosek o potwierdzenie pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723, dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), w okresie pełnienia służby w Izbie Celnej w [...] i w Izbie Administracji Skarbowej w [...]w latach 2004-2021.
Postanowieniem z 11 maja 2022 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: Dyrektor IAS", "organ pierwszej instancji") odmówił wydania zaświadczenia.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ drugiej instancji") postanowieniem z 29 lipca 2022 r., nr [...], uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor IAS postanowieniem z 28 grudnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), odmówił wydania zaświadczenia.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Szef KAS postanowieniem z 3 lutego 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora IAS.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji odnotował, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie w ust. 6 tego przepisu, zawarto delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Natomiast w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611, dalej "rozporządzenie z 4 maja 2005 r.") emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Biorąc to pod uwagę Szef KAS wskazał, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji, nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych przez skarżącego treści, dotyczących podejmowania przez niego określonych czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ drugiej instancji podkreślił, że z samego faktu pełnienia służby w Wydziale Zwalczania Przestępczości i wykonywania zadań regulaminowych przypisanych do ww. komórki organizacyjnej, nie można wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie pełnienia służby, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Zdaniem Szefa KAS należy odróżnić wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia, od pełnienia służby w warunkach powszechnych, wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień.
W ocenie organu drugiej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, w toku postępowania Dyrektor IAS przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie oraz uwzględnił dokumentację znajdującą się w jego posiadaniu. Ponadto mając na uwadze wytyczne zawarte w postanowieniu Szefa KAS z 29 lipca 2022 r., organ pierwszej instancji wystąpił do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] (dalej: "Naczelnik") o potwierdzenie, czy skarżący w latach 2004-2021, pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Zwrócił jednocześnie uwagę, że przy udzielaniu odpowiedzi należy ustosunkować się szczególnie do spraw wskazanych we wniosku przez skarżącego. Szef KAS odnotował, że w piśmie z 4 października 2022 r., Naczelnik wyjaśnił, że wymienione sprawy, dotyczyły udziału skarżącego jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w przeprowadzanych czynnościach dowodowych w ramach postępowań karnych i karnych skarbowych.
Jednocześnie nie potwierdził, że skarżący podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu.
Odnosząc się do zarzutu braku analizy karnych postępowań przygotowawczych, w których uczestniczył skarżący, pod kątem oceny, czy wystąpiły w nich zdarzenia potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, Szef KAS wyjaśnił, że organ działając w trybie zaświadczeniowym, nie może dokonywać analizy ogółu spraw realizowanych w toku wieloletniej służby funkcjonariusza w poszukiwaniu informacji mogących wskazywać na treści objęte jego żądaniem. Organ zgodnie art. 218 k.p.a. jest zobowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zdaniem organu drugiej instancji poszukiwanie, gromadzenie i analiza dokumentacji ogółu spraw prowadzonych w toku służby z udziałem skarżącego znacząco wykracza poza zakres koniecznych działań organu wymaganych w postępowaniu zaświadczeniowym.
Organ drugiej instancji podkreślił, że do wydania zaświadczenia o określonej treści, konieczne jest aby określone fakty lub okoliczności wynikały z dokumentów, które są w posiadaniu organu. Organ administracji wydając zaświadczenie, może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Szef KAS podniósł także, że występujący w przepisie art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie", wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.
Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.
Szef KAS podkreślił, że organ wydający zaświadczenie zobowiązany jest do interpretacji przepisów art. 217-219 k.p.a. w sposób ścisły. Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 5 października 2023 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydawanie zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. W ocenie WSA w Warszawie tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych, postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z pozostających w dyspozycji organu ewidencji, rejestrów i innych danych bądź też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji jednostki organizacyjnej, w których skarżący pełnił służbę (Oddział Celny w [...] Referat Grupa Mobilna i Referat Realizacji), nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w wymiarze liczbowym określonym ww. przepisami wykonawczymi w latach 2004-2021. WSA w Warszawie podkreślił, że organ pierwszej instancji przeanalizował akta osobowe skarżącego i stwierdził, że brak jest w nich dokumentów, które potwierdziłyby pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Ponadto Dyrektor IAS zwrócił się także o przekazanie koniecznych informacji do Naczelnika.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a art. 218 § 2 k.p.a. modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu skarżącego, iż dokonana w niniejszej sprawie analiza była niepełna i w związku z tym nierzetelna. Zdaniem WSA w Warszawie, nie można organom zarzucić, że nie dokonały analizy ogółu spraw realizowanych w toku wieloletniej służby skarżącego w poszukiwaniu informacji mogących wskazywać na treści objęte żądaniem skarżącego. Z pisma Naczelnika z 4 października 2022 r. wprost wynika, że przeprowadzona analiza dokumentów, dotyczących służby pełnionej przez skarżącego, w zakresie warunków, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., nie potwierdziła aby co najmniej 6 razy w roku podejmował on czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celi obrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w których istniało zagrożenie zdrowia lub życia.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 218 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że przepis ten pozwala na prowadzenie postępowania wyjaśniającego w bardzo wąskim zakresie, w sposób który nie pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wydanie prawidłowego zaświadczenia, a także poprzez błędną interpretację pojęcia "w koniecznym zakresie", poprzez bezprawne uznanie, że dopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania wyjaśniającego w ograniczonym zakresie, co może prowadzić do niewydania prawidłowego zaświadczenia,
- 2. art. 218 § 1 i 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że przepis ten pozwala na zaniechanie analizy wszystkich koniecznych dokumentów, w tym karnych postępowań przygotowawczych,
- 3. art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, że organ może zaniechać podjęcie w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Błędna wykładnia polega na nieprawidłowym zrozumieniu treści przepisu, natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, czyli niewłaściwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 498).
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego - art. 7 oraz 218 § 1 i 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że dychotomiczne rozgraniczenie pomiędzy prawem materialnym i przepisami postępowania, bywa niekiedy problematyczne. Kwestia, czy mamy do czynienia z przepisem prawa materialnego czy procesowego, nie jest związana z jego umieszczeniem w ustawie materialnej czy pośród przepisów postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma przedmiot unormowania. Dopiero dekodowanie danego przepisu w drodze wykładni pozwala otrzymać normę prawną materialną albo procesową. A zatem w pierwszej kolejności to nie przepis ma materialny czy procesowy charakter, ale dopiero norma prawna, która może być wyinterpretowana z szeregu przepisów, zawartych nawet w różnych aktach normatywnych (por. W. Piątek, Problem oddzielenia prawa materialnego od procesowego [w:] Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LEX 2011). Odnotowania wymaga zatem, że z art. 218 § 1 k.p.a. można wyinterpretować normę o charakterze materialnym wyznaczającą, w określonych warunkach, obowiązek wydania zaświadczenia przez organ administracji publicznej.
Natomiast przepisy art. 218 § 2 oraz 7 k.p.a niewątpliwie odnoszą się do norm prawa procesowego, gdyż regulują sposób dochodzenia praw i rozstrzygania sporów. Wskazaną przez skarżącego podstawę kasacyjną należy zatem uznać za nieadekwatną i częściowo wadliwą. Jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że tego rodzaju błąd nie uniemożliwia rozpoznania skargi kasacyjnej, o ile, na podstawie argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, możliwa jest wystarczająca identyfikacja rzeczywistych intencji jej autora (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., II GSK 1999/18). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Jak wynika z treści zarzutów skargi kasacyjnej, powiązanych z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kwestią sporną w sprawie jest wykładnia przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń, a w szczególności specyfika tego postępowania oraz przede wszystkim zakres i rodzaj czynności koniecznych do podjęcia przez organ administracji do którego skierowany został wniosek. Jednocześnie odnotować należy, że skarżący zakwestionował jedynie wykładnię przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a nie sposób zastosowania ich w konkretnej sprawie. Zarzutu ich naruszenia nie powiązał także z przepisami stanowiącymi materialną podstawę złożonego przez niego wniosku, tj. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rozpoznanie złożonego w sprawie środka zaskarżenia ograniczy się zatem do kontroli przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów regulujących procedurę wydawania zaświadczeń.
Podkreślenia wymaga zatem, że uregulowane w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie ma odrębny charakter względem ogólnego (jurysdykcyjnego) postępowania administracyjnego. Jego istotą nie jest załatwienie sprawy indywidualnej i rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki, a jedynie potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Celem tego postępowania jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70–71). Oznacza to, że zaświadczenie jest przejawem wiedzy, nie woli organu. Wystawienie zaświadczenia lub postanowienie o odmowie jego wydania nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest jedynie to, czy w ewidencji, rejestrach, bazach są dane, które mogą być podstawą potwierdzenia określonego faktu.
Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie prowadzi się w typowego postępowania dowodowego oraz nie znajdują w nim zastosowania liczne zasady ogólne postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2524/18). Przede wszystkim nie ma w nim podstaw do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. i nie stosuje się w pełnym wymiarze, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady prawdy materialnej (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 218). Wynika to z tego, że w art. 7 k.p.a. ustawodawca wyraźnie stanowi o potrzebie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego "wyjaśnienia stanu faktycznego" oraz "załatwienia sprawy".
Natomiast, jak zostało to już powyżej wskazane, wydanie zaświadczenia sprowadza się jedynie do przeniesienia niebudzących wątpliwości interpretacyjnych danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych na dokument zaświadczenia. W postępowaniu tym nie następuje kompleksowe wyjaśnianie stanu faktycznego, a tym bardziej nie dochodzi do załatwienia jakiejkolwiek sprawy.
Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w reakcji na wniosek o wydanie zaświadczenia, organ administracji publicznej powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić kwerendę prowadzonych przez siebie ewidencji, rejestrów i baz informacji, której celem winno być ustalenie, czy zawierają one dane, które mogą być podstawą do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.
Ponadto, w myśl art. 218 § 2 k.p.a., wydanie zaświadczenia może być poprzedzone przeprowadzeniem, w koniecznym zakresie, postępowania wyjaśniającego. Co prawda ustawodawca nie określił precyzyjnie jego ram i nie zawarł odniesień do innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak ze względu na istotę zaświadczenia, postępowanie wyjaśniające powinno charakteryzować się uproszczeniami i odformalizowaniem. Nie zmierza ono bowiem do załatwienia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Działania te spełniają jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10). Podkreślić należy przy tym, że czynności sprawdzające nie mogą polegać na dokonywaniu przez organ jakichkolwiek ocen, a tym bardziej ocen prawnych, gdyż stanowiłoby to kształtowanie prawa, co jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 218). Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Nie może ono bowiem rozstrzygać żadnych kwestii dyskusyjnych. Zaświadczenie musi być oparte na dokumentach, a to co ma potwierdzać powinno być oczywiste, wynikające z nich w sposób bezsporny. Dokument wydaje się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., III OSK 222/23).
W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej interpretacji art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Wbrew zastrzeżeniom skarżącego nie sposób uznać, że wykładnia sformułowania "w koniecznym zakresie" została w sposób nieuprawniony zawężona. Zakres ten jest adekwatny do istoty, specyfiki i celów postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Sąd pierwszej instancji słusznie orzekł także, że w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń nie było możliwości szczegółowej analizy karnych postępowań przygotowawczych, w których skarżący podejmował czynności w toku pełnionej służby, pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymagałoby to przeprowadzenia działań interpretacyjnych i wydania oceny prawnej, co stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w domenę administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego.
W świetle powyższych wskazań należy stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 218 § 1 i 2 k.p.a. była prawidłowa, co świadczy o niezasadności zarzutu nr 1 i 2. Ponadto przywołany w zarzucie nr 3 art. 7 k.p.a. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie zastosowania, a w konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie dokonywał jego wykładni i nie mógł dopuścić się jego naruszenia.
Mając wszystkie wskazane względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.